財(cái)政投資工程建設(shè)項(xiàng)目必須依法納入政府采購管理

1、77２００９／１２總第１０３期觀點(diǎn)Ｏｐｉｎｉｏｎ□陳貝力財(cái)政投資工程建設(shè)項(xiàng)目必須依法納入政府采購管理本文作者介紹了財(cái)政投資工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行政府采購的法律依據(jù)，并提出了在采購機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后，加強(qiáng)采購程序的公開、公平、公正，開辟暢通有效的投訴渠道和司法監(jiān)督（訴訟解決爭(zhēng)議）渠道應(yīng)是后續(xù)工作重點(diǎn)這一建議。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2008年全國政府采購規(guī)模為5990.9億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的9.6%，占當(dāng)年全國GDP的2%。其中工程類采購2978.4億

2、元。這一統(tǒng)計(jì)的百分比遠(yuǎn)低于其他國家平均水平，統(tǒng)計(jì)金額也遠(yuǎn)不能反映政府投資工程項(xiàng)目的實(shí)際規(guī)模。全國范圍內(nèi)，財(cái)政投資工程建設(shè)項(xiàng)目被納入政府采購管理的程度不高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前僅有部分省市，如河南、河北、安徽、青海、陜西省寶雞市、湖南省張家界市、江西省贛州市、江蘇省鹽城市鹽都區(qū)、淮安市淮陰區(qū)、河北省唐山市豐南區(qū)等頒布了規(guī)范性文件，試點(diǎn)將一部分財(cái)政投資工程建設(shè)項(xiàng)目納入政府采購范圍。筆者認(rèn)為，大量財(cái)政投資工程建設(shè)項(xiàng)目游離于政府采購?fù)?，主要原因?/p>

3、政府采購的行政管理體制改革滯后。一、財(cái)政投資工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行政府采購的法律依據(jù)《政府采購法》第二條規(guī)定，本法所稱政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、

4、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)。原國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)令第3號(hào)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第四條規(guī)定，使用國有資金投資項(xiàng)目的范圍包括：（1）使用各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金的項(xiàng)目；（2）使用納入財(cái)政管理的各種政府性專項(xiàng)建設(shè)基金的項(xiàng)目；（3）使用國有企業(yè)事業(yè)單位自有資金，并且國有資產(chǎn)投資者實(shí)際擁有控制權(quán)的項(xiàng)目。3號(hào)令第五條規(guī)定，國家融資項(xiàng)目的范圍包括：（1）使用國家發(fā)行債券所籌資金的項(xiàng)目；（2）使用國家對(duì)外借款或

5、者擔(dān)保所籌資金的項(xiàng)目；（3）使用國家政策性貸款的項(xiàng)目；（4）國家授權(quán)投資主體融資的項(xiàng)目；（5）國家特許的融資項(xiàng)目。78中國政府采購觀點(diǎn)Ｏｐｉｎｉｏｎ從上述規(guī)定可以看出，《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目范圍從資金來源上做了列舉式規(guī)定，而《政府采購法》是從集中采購目錄的角度予以限定，各地一般由省級(jí)政府授權(quán)財(cái)政廳局確定該目錄?！墩少彿ā凡⑽疵鞔_集中采購目錄的法定內(nèi)容，也未明確強(qiáng)制招標(biāo)的工程項(xiàng)目納入政府采購的范圍。目前，“使用國有資金投資或者

6、國家融資的項(xiàng)目”范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“使用財(cái)政性資金采購”的項(xiàng)目。即使集中采購目錄包括了財(cái)政投資工程建設(shè)項(xiàng)目，在現(xiàn)有預(yù)算和撥款體制下，僅憑財(cái)政系統(tǒng)一家之力顯然不足以協(xié)調(diào)發(fā)改委、建設(shè)系統(tǒng)和其他政府主管部門。二、創(chuàng)新管理體制，必須由政府專業(yè)部門承擔(dān)政府采購職能創(chuàng)新政府采購體制，可以參考香港模式。香港特區(qū)政府采購的專業(yè)性、集中度和效率較高。香港約有1100平方公里轄區(qū)和700萬人口，但未設(shè)置區(qū)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)。香港特區(qū)政府所需的貨物和工程分屬不同部門采購

7、，高度集中，如特區(qū)政府的中央采購代理機(jī)構(gòu)是政府物流服務(wù)署，負(fù)責(zé)采購各類貨物。在特區(qū)政府發(fā)展局總體監(jiān)督下，由各政府工程部門自行雇用承包商進(jìn)行工程采購。發(fā)展局下設(shè)的工程部門有建筑署、屋宇署、土木工程拓展署、渠務(wù)署、機(jī)電工程署、地政總署、土地注冊(cè)處、規(guī)劃署和水務(wù)署，涵蓋了城市發(fā)展所需采購的各種工程類型。發(fā)展局就工程合同的招標(biāo)程序及合同管理事宜提供一般指引及技術(shù)上的意見。另外，獨(dú)立的投標(biāo)投訴審裁組織和獨(dú)立性很高的廉政公署均可接納投標(biāo)人投訴。從而

8、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、分工協(xié)作的以政府專業(yè)部門為主導(dǎo)的政府采購模式。政府采購能力的增強(qiáng)，是擴(kuò)大政府采購范圍和增多政府采購功能的基礎(chǔ)和前提。而采購能力增強(qiáng)必須有合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，讓已經(jīng)承擔(dān)并且有能力承擔(dān)政府采購的部門名正言順開展工作。結(jié)合當(dāng)前的政府體制改革，在不擴(kuò)大人員編制的前提下，如何創(chuàng)新政府采購管理體制，值得我們努力探索。筆者認(rèn)為，必須由具有專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)和人員去做政府采購工作。采購管理是一門科學(xué)，必須借助有關(guān)政府主管部門在物色貨源、招標(biāo)

9、、洽談及合同管理方面的專長(zhǎng)，特別是招標(biāo)和采購合同管理工作，工作量大、專業(yè)要求高，必須有足夠的機(jī)構(gòu)和人員保障。就政府采購的機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，現(xiàn)有政府采購中心配備的工程人員編制較少，工程采購全部由政府采購中心承擔(dān)，現(xiàn)階段存在能力不足的障礙，可以充分利用具備專業(yè)能力的現(xiàn)有部門，而且不需要建立新的機(jī)構(gòu)，更便于這項(xiàng)工作的順利開展。各級(jí)建設(shè)主管部門和專業(yè)工程主管部門（包括工業(yè)和信息化、水利、交通運(yùn)輸、鐵道、民航、國土資源等）都擁有大量工程人員和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)

10、，可以由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府投資工程項(xiàng)目的政府采購，或者分流工程人員到獨(dú)立的政府采購中心，直接隸屬本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)。而其他大量政府部門，例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、司法、農(nóng)業(yè)等等，本身的主要工作不是從事工程管理，凡需要進(jìn)行基建的，都可以委托建設(shè)主管部門和其他專業(yè)工程主管部門或者政府采購中心進(jìn)行。這些部門的基建人員可以向建設(shè)系統(tǒng)和其他專業(yè)工程主管部門或者政府采購中心分流?！墩少彿ā芬?guī)定了兩類采購代理機(jī)構(gòu)：一類是設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府下設(shè)的政府

11、采購中心，另一類是經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級(jí)人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的社會(huì)中介采購代理機(jī)構(gòu)。政府采購中心代采購人采購，已經(jīng)構(gòu)成一層委托關(guān)系，不應(yīng)再（轉(zhuǎn)）委托社會(huì)中介采購代理機(jī)構(gòu)代理政府采購。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理政府采購和政府投資的代建制（后者本身缺乏法律依據(jù)），在實(shí)踐中暴露出不少弊端，在政府集中采購機(jī)構(gòu)具備足夠能力后將喪失其存在的合理性和必要性，應(yīng)逐步淘汰，屆時(shí)也應(yīng)進(jìn)一步修改《政府采購法》。三、建議《政府采購法》中的集中采購，宗旨是把各部門、

12、各區(qū)域分散的采購集合在一起，形成規(guī)模效應(yīng)。這既包含采購人的向上級(jí)集中，也包含采購對(duì)象的集中，最終實(shí)現(xiàn)采購活動(dòng)的集中。因此，依據(jù)《政府采購法》第十六條“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)”，在采購主體上應(yīng)由省、市以上一級(jí)的政府主管部門或者政府采購中心承擔(dān)，區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府及其部門不再承擔(dān)政府采購。由已設(shè)立的政府采購中心承擔(dān)貨物和一般服務(wù)采購，由各工程主管部門或者政府采購中心內(nèi)設(shè)的工程組

13、采購工程和工程服務(wù)。在采購機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后，加強(qiáng)采購程序的公開、公平、公正，開辟暢通有效的投訴渠道和司法監(jiān)督（訴訟解決爭(zhēng)議）渠道應(yīng)是后續(xù)工作重點(diǎn)。內(nèi)地以上海市為例，在市政府一級(jí)設(shè)有上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)，可以發(fā)揮和香港特區(qū)政府發(fā)展局類似的總體監(jiān)督和指導(dǎo)作用?！渡钲诰C合配套改革試驗(yàn)總體方案》于2009年5月初獲國務(wù)院正式批復(fù)。根據(jù)規(guī)劃，深圳將逐步取消區(qū)政府，將其改為政府派出機(jī)構(gòu)。這也提供了政府采購進(jìn)一步向上集中的契機(jī)。在非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地區(qū)