2014-11-17 季衛(wèi)東法治中國路線圖

1、季衛(wèi)東：法治中國路線圖季衛(wèi)東：法治中國路線圖2013111318:24來源：財經(jīng)作者：季衛(wèi)東字號：現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運行良好的國家都以法治為基礎(chǔ)。因為投資者、貿(mào)易者、勞動者、消費者－－無論個人還是團(tuán)體以及企業(yè)，無論各自的利益訴求有多么巨大的差異－－只有明確地知道行為準(zhǔn)則以及違反規(guī)則的后果，才能進(jìn)行合理的規(guī)劃和決定。在這里更重要的是，規(guī)則要平等適用于任何人，政府不得偏袒某一方、也沒有超越于規(guī)則之上的特權(quán)。否則不同群體之間的關(guān)系就難以協(xié)調(diào)，通過競

2、爭產(chǎn)生效率的機(jī)制也就難以啟動。正是同時約束所有行為主體的法治秩序，可以使市場經(jīng)濟(jì)的參與者不必?fù)?dān)心其他人任意侵犯自己的合法權(quán)益，無需就生產(chǎn)和營銷中碰到的各種問題和糾紛解決逐一與政府官員進(jìn)行談判，因而可以全神貫注于各自的事業(yè)和績效。由此可見，不僅限制公民侵權(quán)行為，而且還限制政府濫用權(quán)力行為的那種現(xiàn)代法治原則，才是財產(chǎn)權(quán)和契約履行的可靠保障，才構(gòu)成自由競爭、公平競爭的前提條件，從而有利于減少交易成本、提高辦事效率、防止尋租行為。中國在確立市場

3、經(jīng)濟(jì)體制之后推行法治，乃改革開放時代制度變遷的必然邏輯。不言而喻，市場競爭機(jī)制會促進(jìn)功能分化和利益集團(tuán)分化，導(dǎo)致社會的結(jié)構(gòu)和思想狀況具有越來越顯著的多元性。實際上，當(dāng)“強(qiáng)勢群體”與“弱勢群體”這樣的區(qū)別第一次出現(xiàn)在2001年3月九屆全國人大五次會議《政府工作報告》以及大眾傳媒中時，抽象的“人民”概念就開始裂變，既有的整體主義國家理論和一元化制度設(shè)計就開始被重新審視，不同群體的利益如何表達(dá)、如何協(xié)調(diào)之類的問題就開始被提上議事日程。特別是在

4、不同利益訴求發(fā)生沖突之際，政府究竟代表誰、在使用規(guī)則時能否保持不偏不倚的質(zhì)疑層出不窮，形成日益強(qiáng)大的輿論壓力。這意味著在社會多元的格局中，國家權(quán)力的中立化、客觀化、媒介化以及治理方式的轉(zhuǎn)換勢在必行。也就是說，強(qiáng)勢群體與弱勢群體相對峙的格局以及解決利益和價值沖突的現(xiàn)實任務(wù)決定了政治體制改革已經(jīng)無從回避。一般而言，政治改革的目標(biāo)是兼顧自由與平等的民主制，但改革的最佳切入點卻是注重程序公正的法治。在這個意義上，經(jīng)濟(jì)市場化和社會多元化對依照規(guī)則

5、管理公共事務(wù)的內(nèi)在需求，為法治國家的建構(gòu)提供了基本動力。通過法治國家的建構(gòu)來改造現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系，大致可以分為以下兩個最主要的步驟。第一步，在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)，把平等、自由、民主、人權(quán)等現(xiàn)代文明的普遍性價值與高度集中的權(quán)力結(jié)合起來，通過加強(qiáng)法律規(guī)則的執(zhí)行力和確立司法獨立原則，實現(xiàn)權(quán)力的合理化、效率化、正當(dāng)化。在這里，現(xiàn)代文明的普遍性價值構(gòu)成了權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而在啟蒙體制乃至所謂“發(fā)展型獨裁（DevelopmentalDicta

6、tship)”體制下已經(jīng)形成的高度集中的權(quán)力，則能夠?qū)`憲法規(guī)、違法行政舉措的司法審查制度，以加強(qiáng)法院系統(tǒng)的權(quán)威和功能，真正落實司法獨立原則。這種司法性的違憲審查制，可以防止可變的力量對比關(guān)系不斷干擾立法，造成制度解構(gòu)，從而維護(hù)國家秩序的穩(wěn)定性和連貫性。換言之，司法機(jī)關(guān)的審查、推理以及判斷，在制約立法權(quán)、行政權(quán)的同時，也發(fā)揮著整合和正當(dāng)化的功能。在上述意義上，民主選舉以及不同層面、不同方式的分權(quán)制衡，會造就一種新型權(quán)力結(jié)構(gòu)；而充分反映民

7、意的法律秩序，特別是值得信賴和期待的公正司法則會構(gòu)成一種新型權(quán)威體系。為了落實通過法治重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系的上述設(shè)想，在國家和社會之中必須形成相應(yīng)的操作機(jī)制，必須早就一批制度運營的擔(dān)綱者。我認(rèn)為，在當(dāng)今中國以下四種治理技術(shù)或手段以及相應(yīng)的行為主體可以發(fā)揮重要的功能。（1）地方改革紅利的競爭。前些年在浙江、上海、江蘇、廣東、湖南都出臺了法治秩序建構(gòu)的舉措，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)都值得總結(jié)。最近國務(wù)院批準(zhǔn)在上海設(shè)立國家自由貿(mào)易區(qū)，允許大規(guī)模的制度

8、創(chuàng)新，這也為地方在法治方面進(jìn)行嘗試提供了新的機(jī)遇。因此，圍繞法治促進(jìn)地方政府開展競爭并非空想。如果在地方層面實踐所謂“預(yù)算議會”的設(shè)想，借助“大審計”、信息公開、財政再分配的壓力，就有可能推動一個自下而上的財稅民主化改革進(jìn)程。與此同時，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大代表在立法、在問責(zé)、在監(jiān)督等方面的功能，讓地方人大代表首先活躍起來。地方人大代表作用越大，政治改革軟著陸的條件也就越成熟。在基層開始推動上述改革，現(xiàn)有體制上是沒有任何障礙的，具有充分

9、的現(xiàn)實可行性。當(dāng)然，改革的動力或者誘因還是個問題。所以要強(qiáng)調(diào)改革本身的紅利，也有必要通過有條件地向地方釋放紅利的方式因勢利導(dǎo)、推動改革。在1980年代，經(jīng)濟(jì)改革的紅利是對地方釋放政策優(yōu)惠。在2010年代，政治改革的紅利可以是向地方釋放征稅自主權(quán)、起債自主權(quán)以及擴(kuò)大財政方面的自治空間。圍繞法治的條件成熟度而漸進(jìn)地推動地方自治的改革，有利于妥善處理改革與整合之間的復(fù)雜關(guān)系。允許法治水準(zhǔn)較高的地方有較大的自主權(quán)，這既是分權(quán)化改革，同時也是制度

10、上的整合。把法治作為政治體制改革出發(fā)點的優(yōu)勢就在這里。（2）個人依法維權(quán)的訴訟。我國是人民當(dāng)家做主的國家，主權(quán)在民，但人民怎么主張其權(quán)利，公民個人怎樣享有當(dāng)家做主的權(quán)利，都不是很清楚的。一般而言，個人能夠切實主張的只是訴權(quán)。因此，合理的訴權(quán)體系就是現(xiàn)代法治秩序的核心。對于大多數(shù)普通公民而言，法律是抽象難懂的，也是遙遠(yuǎn)的，他往往通過看得見、摸得著的具體案件的審判來感受法律。對法律體系或者法律秩序的評價，也往往基于個案感受。審理是不是公平，