特別法與渤海環(huán)境管理.pdf

1、渤海是中國的內(nèi)海，是一個三面被陸地包圍的半封閉海。渤海自然條件優(yōu)越， 不僅盛產(chǎn)魚蝦等水產(chǎn)品，便于發(fā)展海水養(yǎng)殖業(yè)，而且還有港口、石油、旅游、海鹽等優(yōu)勢資源。改革開放以來，包括遼東半島、山東半島、京津冀地區(qū)，延伸至山西、內(nèi)蒙古中東部盟市、整個遼寧、整個山東的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)逐漸形成，并在我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用。根據(jù)環(huán)渤海13市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃，環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)在未來一個時期將有更大的發(fā)展。 環(huán)渤

2、海經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會發(fā)展與渤海環(huán)境的好壞是直接聯(lián)系在一起的。改革開放20余年來，隨著環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，渤海環(huán)境狀況急劇惡化，出現(xiàn)了近岸海域嚴(yán)重污染，水質(zhì)下降；生態(tài)系統(tǒng)失衡，赤潮等生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)；海洋生態(tài)環(huán)境惡化，海洋生物種類明顯減少；典型海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重，生物棲息地大量喪失；海岸帶生境破壞，海岸侵蝕嚴(yán)重等情況。如果考慮到環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以預(yù)見渤海環(huán)境將面臨更大的壓力。 我國政府、學(xué)術(shù)界和廣大民眾都已經(jīng)

3、注意到渤海環(huán)境狀況的嚴(yán)重性，國家也采取了治理渤海環(huán)境的一系列措施，包括建立從中央到地方的渤海環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，制定并實施《渤海碧海行動計劃》等全國性和地方性規(guī)劃，制定并實施與渤海環(huán)境管理有關(guān)全國性和地方性的法律、法規(guī)、規(guī)章等，加強(qiáng)海上執(zhí)法力量等。這些工作對改善渤海環(huán)境質(zhì)量，遏制渤海環(huán)境污染、資源減少趨勢發(fā)揮了一定的作用，但總的來說，以往的治理工作沒有根本扭轉(zhuǎn)渤海環(huán)境惡化的趨勢，從有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)劃、計劃等的實施效果看，對它們在

4、渤海環(huán)境管理中的功能也不能做太樂觀的估計。 在國際海洋環(huán)境管理中普遍采取法律手段，而其使用的法律包括一般法和特別法。其中既有在調(diào)整事務(wù)意義上的一般法(如《聯(lián)合國海洋法公約》、聯(lián)合國《21世紀(jì)議程》等)和特別法(如《關(guān)于干預(yù)公海油污事故的國際公約》、《國際防止船舶造成污染公約》及其《議定書》、《干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》、《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》、《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及處置巴塞爾公約》等)，也有適用區(qū)域意義上

5、的一般法(如《生物多樣性公約》、《關(guān)于保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源活動損害國際行動計劃》等)和特別法(如《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》等)。由于區(qū)域海與具體國家和地區(qū)的特殊利益有更直接的關(guān)系，所以，更多的海洋環(huán)境管理法規(guī)是針對區(qū)域海的環(huán)境管理制定的。在適用區(qū)域意義上，這些法律法規(guī)大多都是特別法。如北海地區(qū)有《奧斯陸巴黎公約》等；波羅的海地區(qū)有《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境的公約》；地中海地區(qū)有《保護(hù)地中海防止污染的公約》及其《防止船舶和航空器傾倒

6、廢棄物造成地中海污染的議定書》、《在緊急情況下合作控制地中海石油和其他有害物質(zhì)造成污染的議定書》；海灣地區(qū)有《關(guān)于保護(hù)海洋環(huán)境、防止污染的科威特區(qū)域合作公約》、《關(guān)于在緊急情況下消除油類及其他有害物質(zhì)造成污染的區(qū)域合作議定書》；西中非地區(qū)有《關(guān)于在西中非地區(qū)海洋和沿岸環(huán)境保護(hù)與開發(fā)中合作的公約》、《在緊急情況下合作防治污染的議定書》；東南太平洋地區(qū)有《關(guān)于保護(hù)東南太平洋海洋環(huán)境和海岸帶地區(qū)的公約》；紅海和亞丁灣地區(qū)有《關(guān)于保護(hù)紅海和亞丁

7、灣海洋環(huán)境和沿岸地區(qū)公約》、《關(guān)于在緊急情況下合作防治石油及其他有害物質(zhì)污染的議定書》；加勒比海地區(qū)有《保護(hù)和開發(fā)泛加勒比地區(qū)海洋環(huán)境的公約》；東非地區(qū)有《保護(hù)、管理和開發(fā)東非地區(qū)海洋和沿岸環(huán)境的公約》；南太平洋地區(qū)有《保護(hù)南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境的公約》；黑海地區(qū)有《保護(hù)黑海免遭污染公約》及其議定書：東北太平洋地區(qū)有《關(guān)于在保護(hù)和可持續(xù)開發(fā)東北太平洋和沿岸環(huán)境中進(jìn)行合作的公約》；里海地區(qū)有《保護(hù)里海海洋環(huán)境的框架公約》等。這些特別法

8、都是在已經(jīng)存在一般法的情況下制定的。區(qū)域海沿岸國家之所以紛紛制定適用于所在區(qū)域的海洋環(huán)境管理特別法，主要理由或原因有以下幾點(diǎn)： 第一，消除海洋污染，保護(hù)海洋環(huán)境需要在國家、地區(qū)和全球等不同層面“采取共同行動”，加強(qiáng)海洋環(huán)境管理，而區(qū)域海特別法與區(qū)域?qū)用娴摹肮餐袆印?、“合作”相適應(yīng)。一些公約名稱中的“區(qū)域合作”、“合作防治”、“進(jìn)行合作”等措辭反映了這種需求。 第二，從實施效果看，一般法沒有達(dá)到有效治理海洋環(huán)境的目的，或

9、者說一般法的實施沒有產(chǎn)生讓沿岸各國滿意的結(jié)果。北海地區(qū)國家就是因為對適用單項一般法20多年的努力所產(chǎn)生的效果不滿意，“不能充分控制一些主要來源的污染”，才制定了《奧斯陸巴黎公約》這部單一的特別法。 第三，已經(jīng)生效的有關(guān)海洋環(huán)境管理的一般法不能滿足特定的區(qū)域海環(huán)境管理的需要?！独R公約》就明確指出：“現(xiàn)已有效的各種關(guān)于海洋污染的國際公約”“不能覆蓋所有類型和來源的污染，也不能完全滿足本地區(qū)國家的需要和要求”?！杜腊⒐s》認(rèn)為南太

10、平洋地區(qū)“水文、地質(zhì)和生態(tài)特別需要特別關(guān)照和負(fù)責(zé)任的管理”，而已經(jīng)生效的一般法“不能完全滿足南太平洋地區(qū)的特殊需要”。 第四，特別法可以更有效地利用區(qū)域間的一致，制定更有效的管理制度、規(guī)范。一般法往往需要更多國家、地區(qū)之間達(dá)成一致，而不同區(qū)域之間因國情、文化、地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等的不同，在某些對加強(qiáng)海洋環(huán)境管理的制度、規(guī)劃上常常很難達(dá)成一致，而同一個區(qū)域的國家則比較容易形成共識。比如，《巴塞羅那公約》可以把適用范圍擴(kuò)展至締約國確

11、定的可以達(dá)到分水嶺的海岸地區(qū)。又如，《利馬公約》把公約適用的范圍甚至擴(kuò)展至“有可能影響管轄海域的一定距離的公海污染”。顯然，《巴塞羅那公約》和《利馬公約》的這些做法，其它公約，尤其是一般法則是很難做到的，但卻有利于提高地中海地區(qū)和南太平洋海洋環(huán)境管理的效果。 第五，適用于特定區(qū)域的特別法可以更充分地調(diào)動相關(guān)地區(qū)的環(huán)境管理力量。《赫爾辛基公約》認(rèn)識到波羅的海環(huán)境保護(hù)的任務(wù)不能僅靠各國政府來完成，需要依靠“非政府組織的努力”。并非所