土地征收行政訴訟的困境與出路

1、<p>　　土地征收行政訴訟的困境與出路</p><p>　　摘 要 我國已將土地征收納入司法審查范疇，但是現(xiàn)有土地征收行政訴訟面臨著提起時機(jī)滯后、目的合法性審查缺失和土地權(quán)利人贏了訴訟、輸了土地等諸多困境。這些困境妨礙了司法審查應(yīng)有職能的充分實現(xiàn)。完善土地征收程序、引入土地征收目的合法性審查制度和訴訟中停止土地征收行為制度等成為土地征收行政訴訟走出困境的可能路徑。 </p><p&

2、gt;　　關(guān)鍵詞 土地征收 司法審查 公共利益 </p><p>　　基金項目：本文為陜西省教育廳專項科研計劃項目《陜西省農(nóng)村土地糾紛消解法律機(jī)制研究》（項目編號：2010JK334）的階段性成果。 </p><p>　　作者簡介：彭立峰，博士，西北政法大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。 </p><p>　　中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號

3、：1009-0592（2013）11-127-02 </p><p>　　將土地征收納入司法審查范疇，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法征收土地，有利于保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，推動土地征收的法治化進(jìn)程。但是現(xiàn)行土地征收行政訴訟過程中存在的某些困境，在一定程度上制約著該項制度充分發(fā)揮作用。 </p><p>　　一、土地征收行政訴訟的困境 </p><p>　?。ㄒ唬┩恋卣魇招?/p>

4、政訴訟的滯后提起 </p><p>　　諸多案例表明，土地征收行政訴訟往往是在土地已被征收、甚至地上建筑都已經(jīng)完工時才提起。土地權(quán)利人起訴的滯后有其制度根源。在我國，任何建設(shè)項目要征收土地，首先要向人民政府土地行政主管部門（以下簡稱地政部門）提出用地申請。地政部門受理審查后，報同級人民政府審核。審核同意后，報上一級地政部門審查。經(jīng)審查符合要求的，報同級人民政府審核。審核同意后，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。整個土地

5、征收決策均是行政機(jī)關(guān)的單方行為，土地權(quán)利人沒有任何知悉或參與的機(jī)會。土地征收方案獲得批準(zhǔn)之后，征收機(jī)關(guān)應(yīng)依法發(fā)布征地公告。依據(jù)《征用土地公告辦法》，關(guān)于征地決定本身，征地公告只載明征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時間和批準(zhǔn)用途，既不說明行政機(jī)關(guān)做出征地決定的依據(jù)、理由和程序，也沒有為土地權(quán)利人提供質(zhì)疑土地征收合法性的機(jī)會和渠道。土地征收公告成為只是讓土地權(quán)利人在規(guī)定時間到指定地點辦理手續(xù)的“通知”。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，土地權(quán)利人在土地征收實施

6、前無從判斷土地征收的合法性，沒有機(jī)會表達(dá)對土地征收合法性的質(zhì)疑，難以適時提起行政訴訟。 </p><p>　　該制度提高了土地征收的便捷和高效，加速了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推動了我國經(jīng)濟(jì)增長。但是，它不僅放任了某些本不該被征收的土地被征收，導(dǎo)致土地權(quán)利人的合法權(quán)益遭受不法侵害，而且錯失了從源頭解決土地征收爭議的最佳時機(jī)，積聚和激化了征收機(jī)關(guān)、建設(shè)單位與土地權(quán)利人之間的矛盾，埋下了社會不穩(wěn)定的因素。 </p>

7、<p>　?。ǘ┠康暮戏ㄐ詫彶橹贫鹊娜笔?</p><p>　　公共利益目的是世界主要國家土地征收制度的基本要件之一，它為土地征收法律制度提供合法性基礎(chǔ)。例如日本憲法規(guī)定：“要通過法律規(guī)范財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，使其適合公共福利的需要”，“通過合理的補(bǔ)償，可以將私有財產(chǎn)用于公共需要?！泵绹?lián)邦憲法第5條修正案規(guī)定：“非以正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征收私有財產(chǎn)供公共使用

8、。”在土地征收實施之前，美國的土地權(quán)利人可以對土地征收行為的目的合法性提出質(zhì)疑，并有權(quán)提出司法挑戰(zhàn)迫使政府放棄土地征收行為。 </p><p>　　《中華人民共和國憲法》第10條和《中華人民共和國土地管理法》第2條均規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這就明確規(guī)定了滿足公共利益的需要是我國土地征收的唯一合法目的。遺憾的是，行政機(jī)關(guān)征收土地時將“公共利益的需要”泛化為“

9、建設(shè)項目”，而土地征收行政訴訟中，法院重點審查土地征收補(bǔ)償額的確定，在有意無意之間忽略對土地征收目的合法性的審查。這導(dǎo)致我國大量征收的土地并未用于滿足公共利益的需要。據(jù)16個省的國土資源部門對2000--2001年各類建設(shè)用地的調(diào)查，目前的征地項目早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出嚴(yán)格意義上的公共利益的需要，不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目（52%），經(jīng)濟(jì)適用房及市政公用設(shè)施等（12%），還包括工商業(yè)和房地產(chǎn)等經(jīng)營項目（22%）。 </p>

10、<p>　?。ㄈ┩恋貦?quán)利人贏了訴訟，輸了土地的尷尬結(jié)局 </p><p>　　在土地征收行政訴訟中，土地權(quán)利人很可能最終落入贏了訴訟、輸了土地的尷尬境地。例如紀(jì)學(xué)銀等32戶村民不服某市人民政府征收土地批復(fù)一案，法官們認(rèn)為該市人民政府的土地征收行為違反法定程序，但鑒于土地已被占用、地上建筑已經(jīng)建成并正式營業(yè)的現(xiàn)實，最終判決該具體行政行為違法并責(zé)令被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。 表面上看，土地權(quán)利人似乎是這

11、一訴訟的贏家，但是他們永久性地喪失了原不應(yīng)喪失的土地權(quán)利。該判決完全符合《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，但是它一方面使違法的土地征收行為成為不可更改的現(xiàn)實，事實上放任了行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán)；另一方面它只是籠統(tǒng)地責(zé)令征地機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，既未明確補(bǔ)救措施的具體內(nèi)容，也未規(guī)定責(zé)任人完成補(bǔ)救的期間，更無對責(zé)任人采取補(bǔ)救措施的監(jiān)督措施，土地權(quán)利人因為行政機(jī)關(guān)非法征地而遭受的實際損失很難在事實上得到充分救濟(jì)。 </p

12、><p>　　贏了訴訟、輸了土地的尷尬境地會弱化土地權(quán)利人提起土地征收行政訴訟的積極性。一旦正當(dāng)?shù)姆赏緩讲荒苡行ПＵ掀浜戏?quán)益時，土地權(quán)利人勢必會尋求其他的替代途徑。這也是土地征收往往引發(fā)農(nóng)村集體性事件的制度根源之一。 </p><p>　　二、走出土地征收行政訴訟困境的路徑 </p><p>　　（一）完善土地征收程序，為土地權(quán)利人適時提起訴訟提供制度保障 <

13、/p><p>　　借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，我國應(yīng)盡快完善土地征收程序，確保土地權(quán)利人在此過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，使得土地權(quán)利人能夠適時提起土地征收行政訴訟。主要措施有： </p><p>　　第一，建立土地征收公共利益聽證制度。土地權(quán)利人的主體地位應(yīng)予以充分肯定和尊重，土地權(quán)利人有權(quán)參與土地征收決策過程，有權(quán)要求舉行并參與土地征收公共利益聽證會，從而改變土地征收為行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q策的現(xiàn)有

14、格局，確保土地征收公共利益目的。 　　第二，完善征地公告制度，以確保土地權(quán)利人的知情權(quán)，為土地權(quán)利人提起土地征收行政訴訟營造充分和對稱的信息環(huán)境。除豐富公告方式外，征地公告應(yīng)詳盡說明征地決定的具體內(nèi)容及行政機(jī)關(guān)作出該征地決定的依據(jù)、理由和程序，細(xì)致告知土地權(quán)利人提出質(zhì)疑的渠道、方式和期限。 </p><p>　?。ǘ┮胪恋卣魇漳康暮戏ㄐ詫彶橹贫?</p><p>　　“公共利益的需要

15、”是土地征收的唯一合法目的，土地權(quán)利人有權(quán)質(zhì)疑征地事項是否“為了公共利益的需要”。在法國，土地征收公用目的宣告是可訴具體行政行為，土地權(quán)利人等不服批準(zhǔn)公用目的的決定的，可以在決定公布后的2個月內(nèi)向行政法院起訴，請求法院撤銷之。 在美國，土地權(quán)利人可以向法院對“公共利益”提出異議，法院有權(quán)要求征收機(jī)關(guān)證明該項目是“一個令人信服的增進(jìn)公共利益的案例”。 </p><p>　　為了防止行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán)，切實保障土

16、地權(quán)利人合法權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置，我國應(yīng)盡快引進(jìn)土地征收目的合法性審查制度，明確規(guī)定土地權(quán)利人認(rèn)為征地決定不符合公共利益需要的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟，人民法院有權(quán)審查土地征收事項是否符合公共利益目的。借助于人民法院的中立性和行政訴訟程序的嚴(yán)格規(guī)范性，土地征收目的合法性審查制度為土地權(quán)利人質(zhì)疑征地目的提供了途徑，為土地權(quán)利人與征地機(jī)關(guān)平等對話提供了平臺，為人民法院介入公共利益的界定提供了可能，形成征地公共利益界定上的權(quán)力制衡。

17、 </p><p>　　（三）引入訴訟中停止土地征收行為的制度 </p><p>　　我國《行政訴訟法》第44條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”。訴訟不停止執(zhí)行原則的理論基礎(chǔ)在于行政權(quán)力公定力的假設(shè)，但是該理論基礎(chǔ)已越來越遭到質(zhì)疑。“行政行為公定力理論之母國德國，并沒有規(guī)定行政訴訟中不停止具體行政行為的執(zhí)行，卻規(guī)定訴訟中行政行為停止執(zhí)行為原則，不停止執(zhí)行為例外，這是值得深思的。

18、” </p><p>　　在土地征收行政訴訟中，訴訟不停止執(zhí)行制度放任了非法征地，給土地權(quán)利人造成難以挽回的損失，致使土地權(quán)利人處于贏了訴訟、輸了土地的尷尬境地。為了防止非法征地，從源頭上保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，激勵土地權(quán)利人更多地通過正當(dāng)?shù)姆赏緩骄S護(hù)自身合法權(quán)益，我國可在堅持訴訟不停止執(zhí)行原則的基礎(chǔ)上，在土地征收行政訴訟領(lǐng)域引入訴訟中停止土地征收行為的制度，即在土地征收行政訴訟中停止土地征收行為。 <

19、/p><p><b>　　三、結(jié)論 </b></p><p>　　綜上，現(xiàn)有土地征收行政訴訟面臨著提起時機(jī)的滯后、目的合法性審查的缺失和土地權(quán)利人贏了訴訟、輸了土地的尷尬結(jié)局等困境，在很大程度上影響了司法審查職能的充分實現(xiàn)。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán)，有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法征地，切實保障土地權(quán)利人合法權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置，我國應(yīng)盡快建立土地征收公共利益聽證制度，完善征

20、地公告制度，引入土地征收目的合法性審查制度和訴訟中停止土地征收行為的制度。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　張千帆.“公正補(bǔ)償”與征收權(quán)的憲法限制.法學(xué)研究，2005（02）.35. </p><p>　　吳在存.農(nóng)村征地安置補(bǔ)償糾紛實例說法.中國法制出版社.2009.214-216. </p>