我國(guó)環(huán)境公益訴訟公民原告資格探析

1、<p>　　我國(guó)環(huán)境公益訴訟公民原告資格探析</p><p>　　摘 要 公民提起環(huán)境公益訴訟，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主的重要途徑之一，然而，我國(guó)當(dāng)前立法并未賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格，這在很大程度上降低了公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情與實(shí)效，同時(shí)也不利于對(duì)污染、破壞環(huán)境者及環(huán)境行政執(zhí)法者的監(jiān)督及對(duì)受害者的救濟(jì)。美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度具有成功的經(jīng)驗(yàn)，因此，了解其公民原告資格的主要特點(diǎn)，通過比較借鑒，將公民納入環(huán)境公益

2、訴訟的原告之列，有利于完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 公民 原告資格 美國(guó) </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：王燕，江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院副教授，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院在讀博士。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2015）11-106-02 </p>&

3、lt;p>　　公民享有原告資格是環(huán)境公益訴訟的最本質(zhì)要求，也是其環(huán)境權(quán)利的直接表現(xiàn)，面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)，監(jiān)督污染破壞生態(tài)的行為及環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，是實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)益，改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境的重要途徑之一。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度是世界上最早且較為完善的，因此，了解其公民原告資格的主要內(nèi)容與特點(diǎn)，通過比較借鑒，賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格，有利于完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。 </p><

4、p>　　一、 我國(guó)環(huán)境公益訴訟公民原告資格現(xiàn)狀 </p><p>　　當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境正面臨著如美國(guó)上世紀(jì)40-60年代同樣的危機(jī)，當(dāng)時(shí)，美國(guó)發(fā)生了多起嚴(yán)重的污染事故，至1970年，面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)，為了維護(hù)自身的健康和安全，也為了喚起政府與有關(guān)部門的警醒，公眾開始掀起一系列以世界地球日為代表的公益活動(dòng)，呼吁環(huán)境保護(hù)，爭(zhēng)取環(huán)境公益訴訟的原告資格，并最終使這一愿望在立法及司

5、法上得以實(shí)現(xiàn)，反觀我國(guó)環(huán)境公益訴訟公民參與的情況，卻有不盡如人意之處，主要有以下幾個(gè)方面： </p><p>　　1.立法層面。雖然我國(guó)現(xiàn)行《憲法》在第9條及第26條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的國(guó)家責(zé)任及目的，但并未將環(huán)境權(quán)設(shè)定為公民的基本權(quán)利，因此未能給公民原告資格提供憲法指導(dǎo)，作為環(huán)境保護(hù)基本法的新《環(huán)境保護(hù)法》，第6條雖規(guī)定“一切單位和個(gè)人”都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，第57條也規(guī)定了“公民、法人和其他組織”對(duì)污染、破壞環(huán)境的

6、行為具有向環(huán)境保護(hù)主管部門或監(jiān)管部門舉報(bào)的權(quán)利，但接下來的第58條有關(guān)環(huán)境公益訴訟的條款中，卻僅僅賦予了一定條件下的“社會(huì)組織”以提起公益訴訟的資格，至于訴訟法方面，修訂后的《民事訴訟法》第55條雖然規(guī)定了公益訴訟的內(nèi)容，但仍然只賦予了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，而將公民個(gè)人排除在原告范圍之外。 </p><p>　　2.司法層面。目前，在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，多是檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政

7、主管機(jī)關(guān)甚至環(huán)保團(tuán)體作為原告提起的訴訟，公民作為環(huán)境公益訴訟原告提起的訴訟本身已極為少見，而在這極為少見的公民訴訟中，法院也大多沒有立案，這不僅對(duì)監(jiān)督環(huán)境違法行為極為不利，也嚴(yán)重地挫傷了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。 </p><p>　　反對(duì)者認(rèn)為，我國(guó)目前還不宜賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格，其觀點(diǎn)無外乎以下幾種：首先，認(rèn)為會(huì)引起濫訴、累訟，因?yàn)槿粼试S個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟，就會(huì)不斷有“好事者”訴諸法庭，導(dǎo)致大量案

8、件涌入法院，給法院在時(shí)間、精力與資源上帶來很大的壓力；其次，擔(dān)心公民個(gè)人欠缺相應(yīng)的訴訟能力，訴訟成本巨大、調(diào)查取證難及信息不對(duì)稱等因素，對(duì)人力、物力、財(cái)力都十分有限的個(gè)人而言，是提起環(huán)境公益訴訟的巨大障礙；最后，認(rèn)為公民個(gè)人綜合素質(zhì)有待提高，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，老百姓大多有“懼訟”心理，他們目前的法律意識(shí)與訴訟熱情并不高，因此不宜將公民納入環(huán)境公益訴訟的原告范圍。但是，筆者認(rèn)為，與其坐等公民環(huán)境法律意識(shí)提高之后再賦予其原告資格，不如先

9、賦予其資格、激發(fā)其熱情，使其自主積極地參與環(huán)境公益訴訟，從而提高其環(huán)境法律意識(shí)，這是辯證的、相輔相成的兩個(gè)方面。美國(guó)環(huán)境公民訴訟中公民原告資格的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)是很好的借鑒。 </p><p>　　二、美國(guó)環(huán)境公益訴訟公民原告資格的特點(diǎn) </p><p>　　在美國(guó)，環(huán)境公益訴訟被稱為環(huán)境公民訴訟，有著特殊的社會(huì)歷史背景及豐富的理論基礎(chǔ)，其經(jīng)歷了從判例法到成文法的演變，直至上個(gè)世紀(jì)70年代

10、初期，才得以逐步確立，作為美國(guó)環(huán)境法的重要組成部分，其內(nèi)容十分豐富，條款涉及原告資格、被告與訴訟范圍等諸多方面，其中公民原告資格內(nèi)容十分值得借鑒，其主要特點(diǎn)如下： </p><p>　?。ㄒ唬┕娨庾R(shí)推動(dòng)下產(chǎn)生 </p><p>　　上個(gè)世紀(jì)40年代之后，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、成為世界上最繁榮的國(guó)家的同時(shí)，也遭遇了前所未有的環(huán)境危機(jī)，震驚世界的八大公害事件，就有兩個(gè)發(fā)生在美國(guó)，分別是多諾拉煙

11、霧事件（1948年）和洛杉磯光化學(xué)煙霧事件（1955年），1969年，又發(fā)生了圣?巴巴拉海峽石油污染事故，當(dāng)年1月，在美國(guó)加州的圣?巴巴拉海峽，一座海上石油鉆井平臺(tái)發(fā)生了嚴(yán)重井噴，導(dǎo)致大約10公里的漫長(zhǎng)的海岸線遭到污染，海洋生物和生態(tài)受到嚴(yán)重破壞，在媒體連篇累牘的報(bào)道過程中，公眾將早已覺察的其它環(huán)境污染和破壞現(xiàn)象聯(lián)系起來，內(nèi)心受到極大震動(dòng)，尤其是二戰(zhàn)之后成長(zhǎng)起來的年輕一代，文化素養(yǎng)普遍較高，環(huán)保意識(shí)很強(qiáng)，對(duì)生活與環(huán)境質(zhì)量有著更高的追求，

12、態(tài)度也更加積極、激進(jìn)。面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)，人們對(duì)環(huán)境的擔(dān)憂與警醒，終于導(dǎo)致了1970年4月22日著名的地球日運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)以出乎意料的規(guī)模迅速席卷全美，引起巨大反響，地球日運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了公民民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的發(fā)展，人們要求立法確立公民環(huán)境權(quán)，賦予公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)事務(wù)的權(quán)利，這在很大程度上推動(dòng)了美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度的建立，特別是促成了公民原告資格的實(shí)現(xiàn)。 </p><p>　　（二）“任何人”的起訴資格 </

13、p><p>　　地球日活動(dòng)之后，隨著輿論的推動(dòng)及公民環(huán)保組織的發(fā)展，美國(guó)政府的立法、行政、司法三大部門都逐漸對(duì)環(huán)境問題作出了反應(yīng)，國(guó)會(huì)率先在聯(lián)邦立法層面創(chuàng)建了環(huán)境公民訴訟制度，例如在1970年修訂的《清潔空氣法》中，不僅規(guī)定了公民參與環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)性條款，為公民提起環(huán)境訴訟提供了原則依據(jù)，肯定了公民在執(zhí)行法律中的重要地位，而且還規(guī)定了公民參與環(huán)境公益訴訟的具體條款，承認(rèn)了公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，例如其第304

14、條a款規(guī)定“任何人”都可以以“保護(hù)公眾利益”的名義，向污染破壞環(huán)境者或環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，而不論其是否與此有直接的利害關(guān)系。此后，包括《清潔水法》、《海洋傾廢法》和《有毒物質(zhì)控制法》等幾乎所有美國(guó)的環(huán)境保護(hù)單行法中，都規(guī)定了公民訴訟條款，賦予了公民環(huán)境公益訴訟的原告資格。 　　（三）限定“實(shí)際損害”的標(biāo)準(zhǔn) </p><p>　　賦予公民原告資格之初，這種資格是寬泛的，只要為了環(huán)境公益，任何人都可以提起環(huán)境

15、公益訴訟，而不論其是否為利害關(guān)系人，但是，情況在“塞拉俱樂部訴莫頓”案后發(fā)生了改變，1972年，著名的環(huán)保組織――塞拉俱樂部狀告美國(guó)國(guó)家森林局，認(rèn)為它違法批準(zhǔn)了沃爾特迪斯尼公司在礦王谷建造大型游樂場(chǎng)，破壞了該地風(fēng)景的秀麗及本色，但最高法院卻在此案中推翻了下級(jí)法院的判決，認(rèn)為原告提出的環(huán)境這一“一般性利益”的損害，構(gòu)不成“事實(shí)上的損害”。盡管這個(gè)案例被看成是美國(guó)環(huán)境公益訴訟公民資格過程中出現(xiàn)的暫時(shí)挫折，但之后包括《清潔水法》等法律在內(nèi)的關(guān)

16、于公民原告資格的內(nèi)容深受影響，紛紛以“實(shí)際損害”作為公民提起環(huán)境公益訴訟的前提條件，好在，在此后的司法實(shí)踐中，這種“實(shí)際損害”并沒有被局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)損害，環(huán)境的舒適、美感與享受等環(huán)境損害也被包括在內(nèi)，當(dāng)然，僅僅是對(duì)環(huán)境事務(wù)的關(guān)心，則并不能被認(rèn)為受到“實(shí)際損害”而獲得原告資格，這就將一部分因“好事者”引起的累訟擋在法院門外。 </p><p>　?。ㄋ模┰O(shè)置預(yù)防濫訟的限制 </p><p>

17、;　　美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度較為科學(xué)與完善，不僅體現(xiàn)在它順應(yīng)環(huán)境正義與道德的要求，賦予了公眾環(huán)境公益訴訟的原告資格，切實(shí)體現(xiàn)了對(duì)公眾環(huán)境權(quán)的保護(hù)，而且其巧妙之處在于，即實(shí)現(xiàn)了公眾對(duì)環(huán)境污染破壞者與環(huán)境行政執(zhí)法者的監(jiān)督，又成為環(huán)境執(zhí)法的重要補(bǔ)充，節(jié)約了大量公共資源。同時(shí)，它還設(shè)立了相應(yīng)的限制條件，從客觀上解除了濫訟累訴之虞。這些條件主要有三個(gè)方面：其一，針對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)的公民訴訟，只能針對(duì)其非自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行為或義務(wù)提起；其二，當(dāng)環(huán)保

18、行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開始啟動(dòng)對(duì)污染、破壞環(huán)境行為者的追究程序的，公民將不可再就同一事實(shí)提起訴訟；其三，起訴人必須在起訴前將“起訴意愿通知書”送給被告和相關(guān)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)，在該通知書送交之日起滿60日后，方有權(quán)向法院起訴。 </p><p>　　三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟公民起訴資格之建議 </p><p>　?。ㄒ唬┨岣吖姯h(huán)境法制觀念 </p><p>　　回顧美國(guó)環(huán)境公益訴訟

19、制度的產(chǎn)生，我們可以看到，大規(guī)模的環(huán)保群眾運(yùn)動(dòng)及公眾環(huán)境意識(shí)、法律意識(shí)的提高，對(duì)這一制度的建立起到了非常重要的推動(dòng)作用，當(dāng)然，這與美國(guó)憲政崇尚個(gè)人主義與自由精神，公眾具有較強(qiáng)的民主意識(shí)有很大關(guān)系。至于我國(guó)目前的實(shí)現(xiàn)情況，筆者認(rèn)為，雖不能將公眾的環(huán)境法律意識(shí)作為賦予其公益訴訟原告資格的前提條件，但面對(duì)越來越嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化公眾環(huán)境法律意識(shí)，顯得尤為重要。目前，我國(guó)公眾的環(huán)境法律意識(shí)總體不高，究其原因，主要是“人治”的傳統(tǒng)思想作怪

20、及環(huán)境倫理道德的缺失，因此，必須加強(qiáng)全民環(huán)境法制觀念教育，進(jìn)行從幼兒園到社區(qū)的全方位的環(huán)境法律、環(huán)境倫理的灌輸，從而培養(yǎng)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、生態(tài)倫理道德及環(huán)境法制觀念，激發(fā)公民參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的積極性，更為環(huán)境公益訴訟公民原告資格的實(shí)現(xiàn)提供良好的人文基礎(chǔ)。 </p><p>　?。ǘ┝⒎ㄙx予公民起訴資格 </p><p>　　環(huán)境污染與破壞行為侵害的是環(huán)境公益，是每個(gè)公民的健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)

21、和享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利，這種侵害具有間接性、潛伏性及不確定性，將公民納入環(huán)境公益訴訟的原告，不僅有利于對(duì)環(huán)境污染破壞者和環(huán)境行政執(zhí)法者的監(jiān)督，還有利于預(yù)防企業(yè)行為因科學(xué)不確定性可能給環(huán)境帶來的不良后果，基于此，放寬環(huán)境公益起訴資格，已成為世界各國(guó)環(huán)境立法的趨勢(shì)。同時(shí)，從人民主權(quán)的角度理解，公民訴訟是民主政治在訴訟領(lǐng)域的具體反映，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格，不僅僅是一個(gè)訴訟程序的問題，更反映了一個(gè)國(guó)家對(duì)公民環(huán)境權(quán)保護(hù)的程度。而中國(guó)現(xiàn)行的

22、立法，雖然新《民事訴訟法》第55條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，賦予了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的資格，但卻將公民排除在原告范圍之外，同時(shí)，何為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”也不夠明確具體，使我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度并未真正建立且處在較為尷尬的境地。因此，要使公民訴訟有法可依，首先應(yīng)在憲法上確立公民環(huán)境權(quán)，其次在《環(huán)境保護(hù)法》及《民事訴訟法》等法律法規(guī)中明確賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格。 </p><p>

23、　?。ㄈ┓艑捹Y格同時(shí)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn) </p><p>　　在美國(guó)的環(huán)境公民訴訟中，雖然聯(lián)邦法律賦予了任何公民起訴的資格，但前提是其受到了“實(shí)際損害”，這種“實(shí)際損害”除了經(jīng)濟(jì)上的損害，還包括視覺美感、娛樂享受等利益的損害，因?yàn)榄h(huán)境利益不同于一般的經(jīng)濟(jì)利益，只有這樣才能認(rèn)定原告與損害之間的利害關(guān)系，以最終認(rèn)可公民的起訴資格，而我國(guó)一些學(xué)者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出“私人為公益”的顯著特點(diǎn)，因此，

24、任何組織或個(gè)人，為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益，都可以提起環(huán)境公益訴訟，而不必考慮“時(shí)間”、“地域”。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)雖然擴(kuò)大了起訴主體范圍，但為免濫訟，仍須設(shè)置相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)，在賦予任何人包括公民環(huán)境公益訴訟的原告資格同時(shí)，將已經(jīng)或即將受到其所指控的污染環(huán)境違法行為的“事實(shí)上的損害”設(shè)為前提，以防止不必要的訴訟，當(dāng)然，這種損害不管是直接的還是間接的，也不管是對(duì)個(gè)人利益還是對(duì)公共利益，抑或不論是財(cái)產(chǎn)的、人身的、精神的還是環(huán)境的損害，都可以認(rèn)定為

25、“事實(shí)上的損害”。 </p><p>　?。ㄋ模┰O(shè)置防止濫訟的前置程序 </p><p>　　環(huán)境公益訴訟能有效發(fā)揮公民的監(jiān)督作用，成為環(huán)境行政執(zhí)法的重要補(bǔ)充，然而，過多的公民訴訟，也會(huì)使法院負(fù)擔(dān)過重、不堪滋擾；同時(shí)作為被告的行政主管機(jī)關(guān)也往往在應(yīng)訴上疲于應(yīng)付，影響行政效率。因此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，并結(jié)合中國(guó)的司法實(shí)踐，設(shè)置一個(gè)防止濫訟的前置程序，即規(guī)定公民在提起環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)

26、當(dāng)先行對(duì)污染環(huán)境的行為及環(huán)境行政機(jī)關(guān)的不作為進(jìn)行檢舉、揭發(fā)和督促，將一個(gè)類似于美國(guó)環(huán)境公益訴訟中的“起訴意愿通知書”送達(dá)對(duì)方，希望其能在法定時(shí)間內(nèi)主動(dòng)糾正違法行為，在告知義務(wù)的法定期間，若違法者已糾正了違法行為，則法院可以拒絕受理原告就同一事由提起的訴訟；若行政機(jī)關(guān)不作為或違法行為依然繼續(xù)，公民則可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p&g

27、t;<p>　　[1]王曦.美國(guó)環(huán)境法概論.武漢大學(xué)出版社.1992. </p><p>　　[2]常紀(jì)文.我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法存在的問題及其對(duì)策.現(xiàn)代法學(xué).2007（5）. </p><p>　　[3]崔華平.美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度研究.環(huán)境保護(hù).2008（12B）. </p><p>　　[4]李靜云.美國(guó)的環(huán)境公益訴訟.中國(guó)環(huán)境報(bào).2013年7月4