征地行政復議訴訟應對處理的法律實務-福建融成律師事務所

1、征地行政復議/訴訟應對處理的法律實務,福建融成律師事務所 李金興,近年來，因征地引發(fā)的行政復議、行政裁決和行政訴訟始終處于高位運行態(tài)勢。省人民政府法制辦公室統(tǒng)計表明，省政府本級2014年收到行政復議申請270件，其中征地類行政復議案件145件，占53.7%；2015收到行政復議申請383件，其中征地類行政復議案件319件，占83.3%；2016年1月～8月收到行政復議申請224件，其中征地類行政復議案件141件，占62.9%；201

2、1年至2016年8月，國務院已通知省政府就征地批復進行裁決答復的就有107件(2016年國務院裁決13件)；以省人民政府為被告的一審行政訴訟絕大多數(shù)也是征地案件，其中2014年12件,占比100%，2015年46件，占比75.4%、2016年1-8月高達51件,占比77.3%。反映出征地行政復議訴訟案件量多面廣、矛盾集中、情況復雜。 今天，與大家一起交流的內容是征地行政復議訴訟應對處理的法律實務，主要包括兩個風險點、三類問題和四個對策

3、。,內 容 提 要,兩個風險點三類問題四個對策,失誤、失職、瀆職的區(qū)別,失誤：是指行為人好的動機導致了差的結果，危害程度輕微。失職：是指行為人應做、能做而不做，危害程度嚴重。瀆職：是指行為人做了不應做、不允許做的事，危害程度特別嚴重。,兩個風險點（1）,土地征收審批的法律風險點（審核與批準）失職風險點（審核）：規(guī)劃用途、計劃指標、程序審核環(huán)節(jié)中易出現(xiàn)失職。瀆職風險點（批準）：越權、非法、騙取批準。,兩個風險點（2

4、）,征地實施環(huán)節(jié)的法律風險點（程序缺失與材料虛假）失職風險點（程序缺失）：“兩公告一登記”、補償安置、強制交地（清表強拆）。瀆職風險點（材料虛假）：（1）偽造征地實施記錄，避免造成原征地批文自動失效；（2）偽造房屋手續(xù)、虛報拆遷占地面積，違法辦理拆遷安置手續(xù)、騙取政府的安置補償；（3）嚴重不負責任，把關不嚴，給國家造成經濟損失。,兩個風險點（案例）,例1：河北省永年縣國際標準件產業(yè)城項目指揮部違法征占土地案。 例2：河北省

5、淶水縣委縣政府違法批準征收使用土地案。 例3：內蒙古自治區(qū)多倫縣政府違法批地案。 例4：陜西蒲城縣工業(yè)園違法征占土地和蒲城縣交通管理局違法占地案。,三類問題,工作瑕疵問題法律/政策不完善問題被征土地使用人自身問題,工作瑕疵問題,履行程序不到位被征土地權屬、地類認定有誤社會保障資金沒有落實征地批復下發(fā)后長期未實施征地未批先征，少批多征,工作瑕疵問題,履行程序不到位（1）告知程序瑕疵：①理解誤區(qū)（2/

6、3以上簽名）？②告知對象模糊（村委會或農民）？③張貼的場所界定不清（村、組）？確認與聽證程序瑕疵：①確認主體有誤——以村委會蓋章、被征地村民代表簽名代替被征地農民的確認；②確認放棄聽證的主體錯誤——以村委會蓋章、被征地村民代表簽名代替被征地農民放棄聽證申請；③聽證會參會人員的組成不符合要求；,工作瑕疵問題,履行程序不到位（2）公告程序瑕疵：①公告內容被誤解：“逾期未辦理補償?shù)怯浀?，視為放棄權益”；②公告缺少行政復議救濟內容；③公

7、告未在“10日內”、“45日內”的法定期限內發(fā)布。法律依據(jù)：2004年10月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)；《村民委員會組織法》第二十二條第一款、第二十四條第二款、第二十八條第三款；《征用土地公告辦法》第四條、第六條第二款、第七條；2014年7月10日《國務院法制辦公室關于認定被征地農民“知道”征收土地決定有關問題的意見》（國法[2014]40號）。,工作瑕疵問題,被征土地權屬、地類認定有誤

8、對征地跨越兩個村莊的，僅認定為一個村所有，土地權屬張冠李戴。將基本農田認定為一般耕地，將菜地視為園地等。,工作瑕疵問題,社會保障資金沒有落實沒有按要求制定被征地農民社會保障具體辦法。沒有確定被征地農民社會保障對象、保障標準、資金渠道、支付方式。以財政擔保函承諾支付保障資金，事實上又沒有到位。法律依據(jù)：2006年4月10日國務院辦公廳轉發(fā)勞動保障部《關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發(fā)〔

9、2006〕29號）。,工作瑕疵問題,征地批復下發(fā)后長期未實施征地沒有按照規(guī)定發(fā)布征地和補償安置公告。沒有開展征地補償安置登記。沒有具體實施征地行為。農用地轉用批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效。法律依據(jù)：國發(fā)[2004]28號文件,工作瑕疵問題,未批先征，少批多征征地批文沒有下發(fā)甚至還沒有組織征地報件，就開始進場圍擋清除青苗和地上附著物。將擬征土地作為儲備土地處理，甚至掛牌出讓。少

10、批多征，故意涂改征地批文，擴大或挪移征地范圍，甚至批東征西。,法律/政策不完善問題,征地補償安置的法律規(guī)定與現(xiàn)實情況脫節(jié)征地程序缺乏具體明確的評判標準公共利益標準模糊土地利用總體規(guī)劃調整隨意未批先占（招商引資項目）,法律/政策不完善問題,補償安置的法律規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)補償安置標準偏低且調整滯后。補償標準彈性過大。同地不同價。農民集體土地上房屋征遷補償糾紛缺乏有效的救濟途徑。,法律/政策不完善問題,征地程序缺

11、乏具體明確的評判標準知情權、確認權、聽證權保障的評判標準不明確。公告發(fā)布的具體操作流程規(guī)定不明確?，F(xiàn)狀調查確認的方式不確定。土地權利人無權就土地征收決策本身的合法性和適當性要求聽證。,法律/政策不完善問題,公共利益標準模糊 立法對何為公共利益以及如何界定公共利益等未做進一步規(guī)定。土地利用總體規(guī)劃調整隨意行政機關為達到征地目的，在申請征地前或征地的同時，經常根據(jù)征地的需要調整或修改土地利用總體規(guī)劃。未批先占（

12、招商引資項目） 象征性處罰后，補辦征地手續(xù)，將違法用地合法化。,被征土地使用人的四個自身問題,反復的集體復議、訴訟濫用訴權個別律師誤導群眾惡意復議和訴訟錯誤理解地類術語，如“城鎮(zhèn)村及工礦用地”,四個對策,確保征地行為合法注重收集保存資料提供征地信息查詢認真審查爭議焦點-----法律實務經驗,四個對策,確保征地行為合法嚴格執(zhí)行土地征收程序【征地報批前程序和征地實施程序】，確保征地補償安置落實到位；保障被征地

13、群眾的知情權、申辯權、救濟權和監(jiān)督權、補償安置權。,四個對策,注重收集保存資料除收集保存“一書四方案”報件組卷資料外，還應對被征地農民個人信息、體現(xiàn)張貼公告位置和時間的照片與視頻、法律文書送達回證、補償?shù)怯洀秃瞬牧?、相關勘測認定單位資質等存檔備份，確保檔案資料完整。,四個對策,提供征地信息查詢（1）按照政府信息“誰制作、誰公開”、“就近、便民”、“公開為原則，不公開為例外”的規(guī)定，市、縣政府是征地實施的主體，也是征地信息公開的主

14、體，除依法保密外，都應當予以公開；包括主動公開【批前征地告知書以及履行征地報批前程序的相關證明材料、“一書四方案”，征地批復與兩個公告；在收到上級有關用地批復文件（在批準或形成生效）后，10個工作日內向社會主動公開】、依申請公開【批前的征地調查結果、聽證筆錄，批后的征地補償?shù)怯洸牧稀⒄鞯匮a償費用支付相關憑證，勘測定界圖等】。,四個對策,提供征地信息查詢（2）法律依據(jù)：2014年9月23日《國土資源部辦公廳關于進一步做好市縣征地信息公

15、開工作有關問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2014〕29號）,四個對策,認真審查爭議焦點--法律實務經驗行政復議案件——重點注意四個實務問題行政訴訟案件——重點注意四類案件行政機關負責人出庭應訴規(guī)定,行政復議案件實務問題,行政復議受理條件問題復議時效問題（申請期限60日及起算日）征地批復的實體和程序問題規(guī)范性文件審查----其他問題,行政復議案件實務問題,行政復議受理條件問題申請人主體不合格---自然人（并非本組所

16、有或者其使用的土地不在征地范圍內的情形）、集體經濟組織（未過半數(shù)的村民不得以集體經濟組織名義申請）。事實理由不明確,行政復議案件實務問題,復議時效問題（申請期限60日及起算日）收集征地公告證據(jù)①張貼公告書面證明及視聽資料；②被地農民出具的證言等證據(jù)；③在已發(fā)布的第二個公告中載明了征收土地決定的主要內容；④已經辦理征收土地補償?shù)怯浀?，或已經簽訂征收土地補償協(xié)議的，或已經領取征收土地補償款，或者收到征收土地補償款提存通知的，

17、或已經簽訂房屋拆遷協(xié)議的，或因補償標準存有爭議申請市（縣）政府進行協(xié)調的；⑤申請人通過行政復議、政府信息公開、信訪、訴訟等其他途徑知道征收土地決定主要內容的。,行政復議案件實務問題,復議時效問題（申請期限60日及起算日）法律依據(jù)：《行政復議法》第九條、《國務院法制辦公室關于認定被征地農民“知道”征收土地決定有關問題的意見》（國法[2014]40號）。,行政復議案件實務問題,征地批復的實體和程序問題——需提交七種證據(jù)材料市（縣）政

18、府請示文件；同級國土部門的審查意見；同級國土部門編制的一書四方案；呈報說明書附具的相關材料；四個方案附具的相關材料（含被征地農民社會保障落實情況）；征地告知、確認、聽證程序的相關材料；法律依據(jù)。,行政復議案件實務問題,征地批復的實體和程序問題（1）——五個常見爭議是否符合公共利益需要？告知、確認、聽證是否到位？是否包含基本農田？征地補償標準是否偏低？征收土地公告是否規(guī)范到位？,行政復議案件實務問題,征地批

19、復的實體和程序問題（2）——兩個審查細節(jié)復議申請人對市縣報件材料“三性”主張異議，可以中止復議并告知申請人另案處理；組織實施階段的行為均不能作為審理征地批復行為的依據(jù)，其對征地批復本身的法律效力沒有影響。,行政復議案件實務問題,征地批復的實體和程序問題（3）——法律依據(jù)1999年3月2日《建設用地審查報批管理辦法》、《國土資源部關于進一步規(guī)范建設用地審查報批工作有關問題的通知》（國土資發(fā)[2002]233號）、《國土資源部關

20、于報國務院批準的建設用地審查報批工作有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2000〕201號）。,規(guī)范性文件審查----其他問題,一并提出審查申請的，復議機關有權處理的一并處理，無權處理的轉送有權機關處理；處理期間，可以依法中止復議案件審理。,行政訴訟案件——重點注意四類案件,不服省政府復議決定（不予受理、駁回復議申請或變更征地批復行為）可以提起訴訟，但對省級政府維持征地批復的復議決定的只能申請國務院終局裁決不服上一級地方人民政府對征地補償安

21、置糾紛案件作出的復議決定可以向人民法院提起行政訴訟，征地補償安置糾紛案件實行行政復議前置（裁決是對行政機關作出的給類決定的統(tǒng)稱，行政復議決定即屬于其中一種類型），對有關征地補償安置方案不服應依法向上一級地方人民政府提出行政復議申請,行政訴訟案件——重點注意四類案件,法律依據(jù) 《土地管理法實施條例》第二十五條第三款（“裁決”）、《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條、《國務院法制辦關于征地補償糾紛救濟途徑

22、的復函》（國法復函[2011]358號）、《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法[2011]35號）。,行政訴訟案件——重點注意的四類案件,責令交出土地行政糾紛（訴訟案件）提交的證據(jù)材料（1）①省政府征地批復及征地紅線圖；②市政府轉文通知；③兩個公告文本及張貼證明材料；④市政府關于拆遷補償安置方案的批復及實施細則；⑤補償?shù)怯?、復核調查材料及公示材料；⑥征遷指揮部的公告、簽約須知、

23、簽約通知單、入戶協(xié)商記錄；,行政訴訟案件——重點注意的四類案件,責令交出土地行政糾紛（訴訟案件）提交的證據(jù)材料（2）⑦評估報告書、征地補償安置通知書、補償款存折或提存通知書及送達回證；⑧安置區(qū)總平面圖或建設工程規(guī)劃許可證；⑨當?shù)卮逦瘯饨坏氐那闆r說明；⑩責令交地決定書及送達回證。,行政訴訟案件——重點注意的四類案件,責令交出土地行政糾紛（非訴執(zhí)行）提交的證據(jù)材料除上述證據(jù)材料外還應增加以下資料①臨時過渡房情況說明

24、；②履行行政決定催告書及送達回證；③產權置換房源預留承諾書；④司法強制執(zhí)行社會穩(wěn)定風險評估報告及強制執(zhí)行預案；⑤市、縣（區(qū)）政府關于責令交地執(zhí)行工作的函及委托書、強制搬遷臨時安置住所的說明。,行政訴訟案件——重點注意的四類案件,六個常見爭議焦點（1）①職權依據(jù)；②認定事實是否清楚（有否批文？有否拆遷許可證？補償安置方案是否合法？補償方式與金額計算方法是否合理？估價機構和估價報告是否合法有效？面積與補償安置測算與相

25、關補償方案是否符合規(guī)定？）；③相關工作程序是否規(guī)范（如何證明拒不搬遷和交出土地？）；,行政訴訟案件——重點注意的四類案件,六個常見爭議焦點（2）④法律適用；⑤送達問題；⑥訴訟時效（一般起訴期限六個月、最長訴訟保護期限不動產二十年、其他案件五年）。,行政訴訟案件——重點注意的四類案件,法律依據(jù) 《土地管理法實施條例》第45條，《土地管理法》第2、46條，《省辦法》第22、23、24、30條，《征用土地公告辦法》第6條,

26、行政機關負責人出庭應訴規(guī)定,新《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定，行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。省政府要求，做到“三個必須”【每年首案、法院提示、社會影響大】；應訴與復議答辯“三個不準”【不準不答辯或不提供證據(jù)，不準不出庭，不準只委托律師出庭】。國土部明文要求，一審敗訴、二審開庭審理的行政訴訟案件，國土資源主管部門負責人應當出庭應訴。,行政機關負責人出庭應訴規(guī)定,法律依據(jù) 《國土資源

27、部關于貫徹實施的通知》（國土資發(fā)〔2015〕59號）、2014年11月25日省政府與省法院良性互動第二次聯(lián)席會議。,申請國務院終局裁決,國務院的征地指復行為與國務院終局裁決具有最終的法律效力，不可復議、不可訴 《行政復議法》沒有明確規(guī)定對國務院的具體行政行為可以申請行政復議，《行政復議法》第十四條規(guī)定，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。省政府征地批復系行政機關最終裁決的行政行為，可復議但不可訴 法律依據(jù)：《行政訴訟