中國水資源統(tǒng)一管理

1、95中國水資源統(tǒng)一管理中國水資源統(tǒng)一管理1問題問題導言導言水法明確規(guī)定應以流域為單元研究解決水資源管理問題，必須采取措施確保在流域層次上的統(tǒng)一管理。然而，在某些方面流域為單元作為管理重點必須有所限制，例如，跨流域調水可能符合國家利益，而省間的水資源分配也必須結合國家的重點。因而，中央政府應在制定總體水資源分配和管理框架方面保留其主要管理者職能，從廣義上說，就是要確保全國水資源的利用和保護符合國家利益。流域內水與土地利用管理緊密相聯(lián)。但是

2、，由于不同地區(qū)的土地具有不同的特點，因而土地利用對水的利用和／或濫用起著主導作用。因此，水及相關的土地資源的統(tǒng)一管理只有在明確的地理區(qū)域內才可實現(xiàn)。對于中國這樣一個幅員遼闊、情況復雜的國家，水及土地資源的統(tǒng)一管理無法在國家級別上實現(xiàn)，也無法在跨越許多行政區(qū)的流域范圍內實現(xiàn)，因為行政區(qū)負責土地利用規(guī)劃與管理。一些大國因而得出結論：水及相關自然資源的管理職能應賦予給省2。果真如此的話，地方（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層次上水、廢水及土地利用的詳細規(guī)劃與管理

3、理應附屬于省，受到省的政策、規(guī)劃和規(guī)章制度的控制。因此地方實體不能直接接受中央或跨省流域機構的指令，而要通過省級管理機構傳達。如果中央政府保留制定總體分配和管理框架的職能，而把管理者職能賦予給省，那么，跨省流域機構的職能和權力是什么？從廣義上說，流域管理機制必須有助于確保國家重點在與省的管理者職能相對應的同時與省的管理者職能緊密相關和保持一致。換句話說，流域機構必須執(zhí)行國家政策，同時為沿岸省份的共同利益服務。a)a)缺乏中央一級的統(tǒng)一管

4、理缺乏中央一級的統(tǒng)一管理政策與規(guī)劃政策與規(guī)劃：中央政府以國家為整體行使其管理職能，解決全國水資源管理重點問題：確定國家目標；通過國家框架政策、法規(guī)及規(guī)劃；保證省際間水資源的公平與合理分配，擔保省際協(xié)議；執(zhí)行國家計劃及項目，如跨流域調水、大型綜合利用工程，以及重要的防洪工程。關于國家體制框架，全國人大是國家最高權利機構，國務院是國家最高行政機構；至于水的體制框架，水利部被指定為“國務院下屬的水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理”（《水法

5、》，1988年）。水利部下屬的七個流域機構負責流域級的水資源統(tǒng)一管理。近年來，對水利部的行政職能的延伸得到明確，特別是在地下水和城市水資源方面。但是，其它部委在水資源管理與開發(fā)的許多方面仍保留一些必要的職能，如土地利用、環(huán)境及個別子行業(yè)（城市水利服務、水力發(fā)電、航運等）。此外，所有部門必須服從國務院制定的、由國家發(fā)展計劃委員會、財政部及其它中央機構實施的國家政策和工作重點。因此，中央機構之間以及中央與省級機構之間仍存在協(xié)調問題。國家發(fā)展

6、計劃委員會負責“水資源開發(fā)規(guī)劃與政策的銜接與平衡”。過去曾設立領導小1本文引自亞洲開發(fā)銀行“中國水行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃”報告2除非專門注明，“省”也包括直轄市和自治區(qū)。在某些國家（如美國、澳大利亞、印度），省稱為“states”（州或邦）。而在中國，“TheState”指整個國家。97?在省一級的行業(yè)部門和機構之間同樣存在著類似于上述中央一級存在的協(xié)調問題。?各級政府機構之間的關系，以及公有和私營部門之間的關系不清已削弱了強制責任的基礎，尤其是

7、在提供服務方面。管理管理：省政府的管理者職能意味著全面負責其轄區(qū)內的水資源（水量與水質）的管理和水利服務企業(yè)的管理（經濟管制）3、4。在目前，這些管理職能，部分由中央機構行使，部分由流域機構行使，而部分則由省及較低層次的地方機構行使。在省一級：①用水及水權主要由省水利廳負責；②水質監(jiān)管主要由環(huán)境部門負責；③水利服務企業(yè)的管理比較混亂，由物價部門、行業(yè)部門及地方機構分塊管理。這些分責任管理模式導致了在管理過程中存在交叉重疊和不協(xié)調問題。此

8、外，缺乏正常的取水許可和排污許可的登記注冊，部分原因是縣、省及流域各級的分責任管理模式，部分原因是未能針對實際用水和排污應用和強制執(zhí)行經過授權的用水和排污。實施是主要問題，最終歸結于如何保證實際操作進行協(xié)調一致且有效的管理。躉供水躉供水：跨省河流的綜合利用調度／躉供水應由省間的協(xié)議和分配來決定，并由流域機構來保證。但省對其轄區(qū)內的躉供水負有強制性責任。在大多數(shù)情況下，躉供水的職責交給了一個單一目標的子行業(yè)實體負責，該實體主要對有關工程感

9、興趣。在另一些情況下，正在成立一些批量供水企業(yè)或公司，如：在山西為了興建和運作世界銀行援助的萬家寨引黃供水工程，正在建立一個國有公司（山西政府，1997年），把水輸往省內的城市、工業(yè)和其它用戶；湖南、湖北正在為世界銀行援助的長江水資源項目成立一些試點性的供水公司；新疆維吾爾自治區(qū)也正在為塔里木流域項目成立試點性的供水公司。如果供水公司主要負責大型灌溉系統(tǒng)的躉供水，那么該公司可以為農民擁有，但也可以成立附屬的供水公司（例如對城市供水）和依

10、照合同規(guī)定向固定顧客（包括用水戶協(xié)會）躉售水。這些方案都有助于增加透明度和分清責任，使省重點工作和調度計劃得以明確執(zhí)行，并且零售供水實體完全了解它們預計可以得到的供水以及所承擔的風險。然而，在許多情況中仍然存在責任不清問題，還需要進一步處理。供水服務供水服務：縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可以對社會和經濟需求以及居民的要求直接作出反應。因此，很自然地水資源的詳細規(guī)劃與管理就在這個層次上進行，大多數(shù)供水服務也在這個層次上實施。由于缺乏省一級的系統(tǒng)化政策

11、與規(guī)劃，以及情況變化太快，已使得縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以不經過上級機構而直接執(zhí)行地方計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為是改革過程中的重要特征，為經濟發(fā)展作出了很大貢獻。但是，它們所采用的組織與運作方式已對環(huán)境、經濟和其它一些方面產生了不利的影響。除非將自主的工業(yè)、農業(yè)及服務企業(yè)納入有效的管制體系，否則它們很3其它管理領域也很重要，需要加以注意。但是它們或是與本項目研究范圍以外的一些問題（如大壩安全、技術及施工標準等相關聯(lián)，或涉及到水行業(yè)研究范圍以外的問題（如