西部大開發(fā)與稅收政策支持

1、《經(jīng)濟(jì)師》2001年第5期●西部開發(fā)西部大開發(fā)與稅收政策支持摘要：西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開稅收政策的支持，但是，運(yùn)用優(yōu)惠政策支持西部開發(fā)的時(shí)候，一定要注意到環(huán)境的發(fā)展和西部地區(qū)的特殊情況，突出市場(chǎng)機(jī)制的作用，重點(diǎn)鼓勵(lì)林、牧業(yè)、能源工業(yè)、原材料加工業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)資金和人才的合理流向，充分利用西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)稅收政策稅收優(yōu)惠一、東西部地區(qū)開發(fā)的歷史回顧建國(guó)以來，我國(guó)對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行

2、過兩次大的開發(fā)。第一次是在“一五”計(jì)劃期間，國(guó)家為了改變高度集中于沿海的舊中國(guó)工業(yè)布局，加大了對(duì)中西部地區(qū)的投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在前蘇聯(lián)援建的“156項(xiàng)重點(diǎn)工程”中，內(nèi)地有118項(xiàng)，占79％，沿海為32項(xiàng)，僅占2l％。同期安排的國(guó)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目694項(xiàng)，其中內(nèi)地有472項(xiàng)，占68％，沿海222項(xiàng)，僅占32％，這些項(xiàng)目包括鋼鐵、煤炭、電力、石油、有色金屬、機(jī)械設(shè)備制造、蘭新、成渝、寶成鐵路和青藏、康藏公路等。這次開發(fā)奠定了內(nèi)地現(xiàn)代工業(yè)的基礎(chǔ)。第二次

3、是在三線建設(shè)時(shí)期，從1965年開始，在持續(xù)17年的時(shí)間里國(guó)家先后投資2050億元，并將大量的技術(shù)設(shè)備和人員從東部遷移到西部。這次開發(fā)使我國(guó)西部地區(qū)基本建成了以國(guó)防科技工業(yè)為重點(diǎn)，交通、煤炭、電力、鋼鐵、有色金屬工業(yè)為主體，生產(chǎn)與科研相結(jié)合的現(xiàn)代工業(yè)基本框架。但是，這兩次西部開發(fā)都不是按市場(chǎng)規(guī)律辦事，而是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下和片面強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)備需要的前提下進(jìn)行的。由于過度開發(fā)地處長(zhǎng)江、黃河上游的青藏高原、滇西北、西北地區(qū)的原始森林和草場(chǎng)，

4、導(dǎo)致自然環(huán)境的嚴(yán)重破壞。尤其是在三線建設(shè)中，過分強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略防御的需要，建設(shè)項(xiàng)目“隱蔽、分散、鉆洞”，工程難度大、成本高、效益低，有一半投資沒能發(fā)揮作用，還為西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重視重工業(yè)輕視輕工業(yè)的格局埋下了隱患。世紀(jì)之交，在東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目的成績(jī)的情況下，黨中央總攬全局，及時(shí)做出了第三次西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策。追溯歷史，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，這次西部大開發(fā)與前兩次不同，前兩次都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下采取強(qiáng)制性的行政手

5、段，由中央政府直接撥款投資，調(diào)撥人力物力，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接控制，不涉及宏觀經(jīng)濟(jì)政策。而這次西部大開發(fā)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下，以尊重市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用為前提，政府通過制定一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策，包括稅收政策在內(nèi)作用于市場(chǎng)這只“看不見的手”，引導(dǎo)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境和社會(huì)的全面發(fā)展?；仡櫀|部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史，我們發(fā)現(xiàn)，政府自上而下推動(dòng)的非市場(chǎng)性的優(yōu)惠政策和傾斜性政策發(fā)揮了極為重要的作用。當(dāng)時(shí)，為了適應(yīng)對(duì)外開放的新形勢(shì)

6、，擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)往來，積極引進(jìn)外資和人才，國(guó)家實(shí)施了一整套全新的稅收政策措施，從而全面推動(dòng)?xùn)|南沿海地區(qū)的發(fā)展。例如：制定了對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和14個(gè)沿海開放城市的關(guān)稅優(yōu)惠辦法和減免規(guī)定，并先后規(guī)定了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法、外國(guó)企業(yè)所得稅法●李艷麗李利軍以及個(gè)人所得稅法。還公布了其他許多具體稅收優(yōu)惠規(guī)定。正是這一系列傾斜的稅收政策給東南沿海地區(qū)創(chuàng)造了極為優(yōu)惠的稅收外部環(huán)境，從而使東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)在較短時(shí)間內(nèi)有了很快的發(fā)展。因此，可以說，稅收政策

7、對(duì)東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用極大。但我們也要清醒地看到，與沿海開放相比，西部大開發(fā)所處的國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境已發(fā)生顯著變化，其所面臨的困難更多，任務(wù)更艱巨。其一是經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨嚴(yán)峻。全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程在加快，中國(guó)入世近在眼前，買方市場(chǎng)取代了賣方市場(chǎng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，尚未完全恢復(fù)的通貨緊縮現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整更加大了西部開發(fā)的難度。其二是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)。而由于歷史、地

8、域的原因，西部地區(qū)還殘存著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維方式和管理模式，在很大程度上制約西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，客觀上要求國(guó)家在制定西部大開發(fā)的相關(guān)政策時(shí)，不能沿用東南沿海地區(qū)的舊模式，一定要有新思路、新辦法。具體到稅收上，政府既要提供稅收支持，又不能單純減稅讓利；既要考慮西部地區(qū)的特殊情況，又要兼顧稅法統(tǒng)一；既要鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，又要體現(xiàn)稅賦公平；既要實(shí)現(xiàn)多種產(chǎn)業(yè)共同繁榮，又要體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。二、運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策支持西部開發(fā)中需要注

9、意的問題1、必須正確處理市場(chǎng)機(jī)制與國(guó)家政策之間的關(guān)系。優(yōu)惠政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少，但決不是說只要有政策，經(jīng)濟(jì)就一定能發(fā)展——市場(chǎng)機(jī)制才是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。我們要充分尊重市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)整第一。國(guó)家政策只能通過市場(chǎng)手段發(fā)揮作用，而不是進(jìn)行直接的行政管理。政府必須放棄傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下管理經(jīng)濟(jì)的方式，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律去制定稅收和其它經(jīng)濟(jì)政策，通過政策影響市場(chǎng)，謀求“看不見的手”和“看得見的手”的合力作用，引

10、導(dǎo)各種生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置，以改變西部地區(qū)資本、人才等重要生產(chǎn)要素投入回報(bào)偏低的情況，維護(hù)生產(chǎn)要素所有者的產(chǎn)權(quán)利益，調(diào)動(dòng)生產(chǎn)要素所有者的投入積極性，進(jìn)而加快西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2、應(yīng)當(dāng)給予西部投資比東部更有效、更優(yōu)惠的稅收政策。改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)初期，鄧小平同志提出了“兩個(gè)大局”的思想，一個(gè)大局，就是東部沿海地區(qū)加快對(duì)外開放，使之較快地先發(fā)展起來，中西部地區(qū)要顧全這個(gè)大局。另一個(gè)大局，就是當(dāng)發(fā)展到一定時(shí)期，就要拿出更多的力量幫

11、助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要服從這個(gè)大局。目前，國(guó)家對(duì)東部的優(yōu)惠政策已經(jīng)實(shí)行了20多年，東部經(jīng)濟(jì)已步入良性發(fā)展階段?，F(xiàn)在中央決定開發(fā)西部，理應(yīng)提供比東部地區(qū)更為優(yōu)惠的政策支持，不能僅僅停留在縮小、彌補(bǔ)西部與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距上，而是要反向拉開，突顯西部的政策優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造對(duì)外開發(fā)的環(huán)境，以利于其在競(jìng)爭(zhēng)中贏得先機(jī)，加快發(fā)展。3、稅收政策應(yīng)當(dāng)有利于非國(guó)有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，東部地區(qū)的非公有制經(jīng)濟(jì)所占比例為70％以上而西部地區(qū)的非公～7

12、7—萬方數(shù)據(jù)●西部開發(fā)《經(jīng)濟(jì)師》2001年第5期有制經(jīng)濟(jì)僅僅占到20％多。在西部大開發(fā)中，應(yīng)放手發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收政策、籌資融資以及社會(huì)負(fù)擔(dān)等方面，一視同仁。并且在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，非國(guó)有資本應(yīng)逐步成為西部大開發(fā)的主要投資主體。4、稅收政策必須順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，在西部著重鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。在西部大開發(fā)中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的變化，從資源特點(diǎn)和自身

13、優(yōu)勢(shì)出發(fā)，依靠現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)和科技進(jìn)步，改造壓縮夕陽工業(yè)，發(fā)展民用工業(yè)，研究開發(fā)新產(chǎn)品，發(fā)展有市場(chǎng)前景的特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，還必須加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，化資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展具有生機(jī)和活力的地方特色經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)的規(guī)?；拖蚓罘较虬l(fā)展。5、稅收政策應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。西部大開發(fā)要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，占領(lǐng)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)，利用其高校林立，科研實(shí)力雄厚，其科研機(jī)構(gòu)、科研人員、科研成果等數(shù)量在全國(guó)名列前茅的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮人才和

14、科技優(yōu)勢(shì)，抓住國(guó)家大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的契機(jī)，內(nèi)引外聯(lián)，拓展渠道，加強(qiáng)合作，發(fā)展和壯大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)西部地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，有選擇地在西部地區(qū)建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等，實(shí)行傾斜的稅收政策，從而扶持西部地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。6、稅收政策必須有利于西部資源的合理開發(fā)和高效利用，并要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)西部地區(qū)幅員遼闊，自然資源極其豐富，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具希望、最具潛力的地區(qū)，也是21世紀(jì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)

15、定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但很長(zhǎng)一段時(shí)期對(duì)資源的開發(fā)和利用不合理，破壞較為嚴(yán)重，而且利用效率低。因此，我們必須加強(qiáng)引導(dǎo)，合理開發(fā)，從可持續(xù)發(fā)展的高度出發(fā)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)。絕不能重復(fù)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展做法，而應(yīng)該利用稅收杠桿，綜合治理江河污染、水土流失和荒漠化，通過開征環(huán)境保護(hù)稅、完善流轉(zhuǎn)稅和所得稅優(yōu)惠措施，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，做到經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，人與自然的和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。三、西部開發(fā)中可以使用的具體稅收優(yōu)

16、惠政策在充分考慮以上因素的基礎(chǔ)上，我們可以在西部大開發(fā)中嘗試以下稅收優(yōu)惠政策：1、對(duì)東、西部地區(qū)實(shí)行不同的稅收制度，從稅收總量上給西部開發(fā)以支持。改革開放以來，在鄧小平同志“兩個(gè)大局”思想的指導(dǎo)下，采取了優(yōu)先發(fā)展東南沿海地區(qū)的傾斜性政策，西部地區(qū)為東部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。目前，西部開發(fā)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的大局，全國(guó)各地尤其是東部地區(qū)都要服從和服務(wù)于這個(gè)大局。在西部全面停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅等，但東部在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)征

17、收。在東部率先開征遺產(chǎn)稅、增與稅，西部則暫緩征收，還可以嘗試開征西部開發(fā)稅，以流轉(zhuǎn)額為計(jì)稅依據(jù)，根據(jù)地區(qū)不同實(shí)行差別稅率，東部最高，中部居中，西部最低，集中全國(guó)各地財(cái)力，緩解開發(fā)西部的資金壓力。為了加強(qiáng)地方政策的靈活性，應(yīng)適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限，我國(guó)目前稅收管理權(quán)限主要集中在中央，地方政府只有個(gè)別稅種的開、停征權(quán)(如屠宰稅、宴席稅)，限制了稅收政策的靈活使用，在很大程度上制約了地方政府作用的發(fā)揮。如果能賦予地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相機(jī)

18、決策的權(quán)限，則既可以減少中央政府事務(wù)，又能夠增強(qiáng)地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力。2、在西部地區(qū)率先進(jìn)行增值稅的改革試點(diǎn)。在我國(guó)現(xiàn)行稅制以生產(chǎn)型增值稅為主的情況下，西部地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)——農(nóng)牧業(yè)、重工業(yè)、能源、原材料等產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資大，外購(gòu)原材料消耗所占比重小，但固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅金不能抵扣，企業(yè)一78一稅收負(fù)擔(dān)較重，而一般的加工業(yè)和商業(yè)，固定資產(chǎn)所占比重小，外購(gòu)原材料消耗所占比重大，抵扣多，從而稅收負(fù)擔(dān)輕。這種增值稅對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向背道而

19、馳，不利于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在西部開發(fā)中，國(guó)家不妨以西部為試點(diǎn)，進(jìn)行增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的改革，從高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)人手，允許抵扣固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅金，然后再逐步向其他產(chǎn)業(yè)推行。這對(duì)加快西部地區(qū)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變都具有深遠(yuǎn)的意義。3、消除稅收歧視，平衡企業(yè)稅賦，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)所得稅是把企業(yè)按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分為多種不同的企業(yè)，從表面上看，總體稅賦水平都為33％，但卻給予外資企業(yè)大量的稅收

20、優(yōu)惠，就實(shí)際的稅賦水平而言，內(nèi)資盆。、Ik為28％，外資企業(yè)僅為8％，內(nèi)資企業(yè)之間也有很大的差距。經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不同的企業(yè)缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不利于吸引已經(jīng)發(fā)展起來的東部企業(yè)對(duì)西部進(jìn)行投資，也不符合啪的國(guó)民待遇原則。我們應(yīng)該對(duì)投身于西部建設(shè)的企業(yè)，無論其規(guī)模大小，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)如何，是國(guó)資還是外資，無論其是在西部高新技術(shù)開發(fā)區(qū)還是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，是投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是生態(tài)環(huán)境建設(shè)，只要其投資方向符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)營(yíng)合法，對(duì)西部開發(fā)有利，就可以統(tǒng)一

21、給予稅收優(yōu)惠。4、實(shí)行優(yōu)惠的個(gè)人所得稅制度。西部地區(qū)自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施條件都比較差，為了吸引更多的人才去創(chuàng)業(yè)和投資，應(yīng)該在個(gè)人所得稅上創(chuàng)造較寬松的稅收環(huán)境。如對(duì)到西部地區(qū)工作的科技人員，可以提高工資、薪金所得稅的起征點(diǎn)，由800元提高到2000元甚至更多；對(duì)特許權(quán)使用費(fèi)所得，可以減按10％的稅率征收，其他地區(qū)仍然按20％征收；對(duì)在西部的投資收益所得也可以實(shí)行減半征收。5、擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，提高資源稅的稅率。西部地區(qū)幅員遼闊，擁有豐富

22、的礦產(chǎn)、能源、農(nóng)牧業(yè)等資源，但由于西部初級(jí)資源輸出和東部制成品輸入產(chǎn)生的效益雙重流失，使得西部的資源優(yōu)勢(shì)不能變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，提高其稅率，用以逐步改變西部地區(qū)資源豐富卻經(jīng)濟(jì)貧困的狀況。將水資源、森林資源以及草場(chǎng)資源等納入征稅范圍，并適當(dāng)提高原油、天然氣、有色金屬礦等資源稅的稅率。這樣，既增加了國(guó)家的稅收收入，又促進(jìn)資源的合理開采，逐步地變資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。6、開征環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)

23、。在西部，不合理利用資源對(duì)環(huán)境所造成的破壞已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，環(huán)境問題已經(jīng)成為威脅人類生存和發(fā)展的重大問題。我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，開征環(huán)境保護(hù)稅，既可以籌集環(huán)保資金，以環(huán)境養(yǎng)環(huán)境，又可以改善生態(tài)環(huán)境，對(duì)規(guī)范我國(guó)的環(huán)保工作，走可持續(xù)發(fā)展之路，彌補(bǔ)稅收在環(huán)境保護(hù)方面的空缺等都有極其重要的意義。參考文獻(xiàn)：1、宋鏡：西部開發(fā)三部曲，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，200042、四川省地方稅務(wù)局課題組：西部大開發(fā)與稅收支持，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，200043、閔宗陶、