關(guān)于城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃未來趨勢的思考

1、表1總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃與近期建設(shè)規(guī)劃比較戰(zhàn)略規(guī)劃項目戰(zhàn)略規(guī)劃總體規(guī)劃近期建設(shè)規(guī)劃組織者城市政府城市政府城市政府編制者無明確規(guī)定有一定資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位有一定資質(zhì)的設(shè)計單位規(guī)劃對象無固定對象直轄市、市、建制鎮(zhèn)設(shè)市城市規(guī)劃時限20年20年5年法定性無有有審批機構(gòu)直轄市、市由國務(wù)院審批；建同級政府，報上級部門備案制鎮(zhèn)由上級人民政府審批實施環(huán)節(jié)缺乏實施的行動步驟提出政策措施和近期建設(shè)規(guī)劃制定年度規(guī)劃實施方案規(guī)劃內(nèi)容區(qū)域發(fā)展背景與條件城市性質(zhì)、功

2、能、發(fā)展定位；用近期建設(shè)重點和發(fā)展規(guī)模；分析；區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、空間地結(jié)構(gòu)；重大基礎(chǔ)設(shè)施及公共近期建設(shè)用地的具體地點發(fā)展戰(zhàn)略；城市重大基服務(wù)設(shè)施布局；城市環(huán)境和歷和范圍；歷史文化遺產(chǎn)和風礎(chǔ)設(shè)施及布局；生態(tài)史文化的保護與延續(xù)景資源的保護措施環(huán)境建設(shè)關(guān)注焦點區(qū)域關(guān)系、城市發(fā)展的規(guī)劃內(nèi)容的技術(shù)論證近期建設(shè)項目選址及時序重點問題安排編制特點動態(tài)規(guī)劃；組織多學科靜態(tài)規(guī)劃；單一規(guī)劃設(shè)計人員與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計專家出謀劃策；突破法編制；嚴格按法定規(guī)劃程序

3、；劃相協(xié)調(diào)；規(guī)定強制性內(nèi)定規(guī)劃束縛；耗時短審批時間長、程序繁瑣容；提出建立行政糾正和責任追究制度的要求國土與自然資源研究12TERRITORY對戰(zhàn)略規(guī)劃提出完善措施。關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略規(guī)劃總體規(guī)劃近期建設(shè)規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃SomeconsiderationonthetrendofurbanstrategicdevelopmentplanningZHOUHuaLITongsheng（DepartmentofUrbanandResourceNorthw

4、estUniversityXi`an710069China）Abstract:Thispaperaimsatexploringthetendencyofstrategicplanninginurbandevelopment.Comparingthemasterplanningstrategicplanningandimmediateconstructionplanningincontentsplanningfeatureeffectiv

5、enessetcitpointsoutthatstrategicplanninghastheadvantagesinthelevelofregionalplanningandshouldberaisedtoregionalplanningtosolvetheprobleminurbandevelopmentthenbringsforwardconsummatemeasures.Keywords:masterplanstrategicpl

6、animmediateconstructionplanregionalplan進入21世紀以來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，城市規(guī)劃在解決城市發(fā)展事務(wù)中的諸多弊端一一暴露，文本試圖通過比較戰(zhàn)略規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃及總體規(guī)劃各自的特點，找尋戰(zhàn)略規(guī)劃解決城市問題的獨特空間，判斷其發(fā)展趨勢。1戰(zhàn)略規(guī)劃興起對總體規(guī)劃改革的要求我國城市規(guī)劃的改革集中在總體規(guī)劃上。在規(guī)劃體系中，總體規(guī)劃具有權(quán)威性，但隨社會經(jīng)濟形態(tài)演進，其解決實際問題的能力在逐漸減弱，尤其

7、在當前世界經(jīng)濟一體化和中國社會處于劇烈轉(zhuǎn)型形勢下，作用更顯不足。從我國城市普遍經(jīng)歷的3輪總體規(guī)劃編制中可以明顯看出總體規(guī)劃發(fā)揮的作用在減弱———1950年代以項目建設(shè)為特征的總體規(guī)劃對于剛剛成立的新中國發(fā)揮了明顯的作用[1]，到1980年代，總體規(guī)劃平均發(fā)揮了不到10年的作用，1990年代又降為了5年[2]，與總體規(guī)劃20年的期限相差甚遠。這導致對總體規(guī)劃改革的探索不斷涌現(xiàn)，縱觀國內(nèi)研究和實踐[3，4，5]，對其改革的要求集中在以下幾點

8、：解決當前城市地位變化和區(qū)內(nèi)外競爭壓力下的發(fā)展問題；對城市發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新變化有應(yīng)變能力；合理兼顧中央和地方兩級政府對城市管理的意圖；加強與實施的銜接，提供實施的時序安排與行動步驟；突出城市特色設(shè)計，挖掘本地人文資源，延承傳統(tǒng)文化；要求規(guī)劃管理、審批部門改變工作方法，提高工作效率，加強規(guī)劃的可行性；協(xié)調(diào)城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀。2戰(zhàn)略規(guī)劃的趨勢判斷圍繞總體規(guī)劃改革，戰(zhàn)略規(guī)劃與近期建設(shè)規(guī)劃先后成為規(guī)劃界討論的熱點話

9、題，對比總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃與當前強調(diào)的近期建設(shè)規(guī)劃（表1），它們應(yīng)對改革要求所發(fā)揮的作用各不相同。2.1戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)揮的作用戰(zhàn)略規(guī)劃從興起到今天，對其優(yōu)點的評論多表現(xiàn)為具有創(chuàng)新性以及“戰(zhàn)略性”方面。相對于總體規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃突破以往由規(guī)劃設(shè)計單位單獨編制的模式，邀請多方面專家參與規(guī)劃編制，除規(guī)劃城市空間形態(tài)外，還對城市作為社會發(fā)展的產(chǎn)物所面臨的社會和諧發(fā)展問題進行討論，從這一點上說，戰(zhàn)略規(guī)劃對于傳統(tǒng)的物質(zhì)性規(guī)劃是一個創(chuàng)新。戰(zhàn)略規(guī)劃的“戰(zhàn)略”

10、二字具有宏觀性和動態(tài)性的內(nèi)涵。在面對區(qū)外甚至國際競爭壓力時，城市選擇與區(qū)內(nèi)其它城市競爭或是合作的關(guān)系顯得尤為重要。以往總體規(guī)劃在區(qū)域背景分析中以“競爭”為主導思想，分析研究區(qū)域中其它城市的有利條件和制約因素，通過比較得到自己的發(fā)展優(yōu)勢。戰(zhàn)略規(guī)劃的區(qū)域分析則意識到一定范圍內(nèi)的合作能夠增強合作區(qū)的整體實力，注意與區(qū)內(nèi)其它城市的合作關(guān)系（如重視跨行政區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施布局和產(chǎn)業(yè)選擇等），雖然還不盡完善，但已表現(xiàn)出了良好的開端，宏觀性也同時得到體

11、現(xiàn)。戰(zhàn)略規(guī)劃總結(jié)以往靜態(tài)城市規(guī)劃的經(jīng)驗教訓，針對城市發(fā)展可能出現(xiàn)的不同情況提供多個發(fā)展戰(zhàn)略，增強了規(guī)劃的彈性。戰(zhàn)略規(guī)劃畢竟是一種嘗試，還有很多不足。從規(guī)劃內(nèi)容上看，相當一部分都是針對現(xiàn)有總體規(guī)劃存在的不足之處而做出的改革，涉及的關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)選擇、生態(tài)保障、特色研周華等關(guān)于城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃未來趨勢的思考13究等內(nèi)容都可以在總體規(guī)劃中得到完善，屬于總體規(guī)劃內(nèi)容的修正。除此之外，戰(zhàn)略規(guī)劃是由地方政府發(fā)起的，體現(xiàn)地方領(lǐng)導意圖，尤其是沒

12、有相應(yīng)的法規(guī)政策約束，難免會出現(xiàn)領(lǐng)導傾向或地方主義傾向，導致規(guī)劃游離于國家法規(guī)控制之外，這是戰(zhàn)略規(guī)劃可能出現(xiàn)的最大問題。2.2近期建設(shè)規(guī)劃的地位和作用作為總體規(guī)劃的組成部分，近期建設(shè)規(guī)劃既能給予地方政府作為的空間，又受制于總體規(guī)劃，滿足國家的宏觀控制，避免了地方主義傾向。建設(shè)部在下發(fā)的文件中規(guī)定了近期建設(shè)規(guī)劃的工作方法和強制性內(nèi)容，還特別提出建立行政糾正和責任追究制度的要求，與以前的近期建設(shè)規(guī)劃相比，明顯重視了與實施的銜接[6]和對實施

13、的監(jiān)管[7]?？偟膩碚f，近期建設(shè)規(guī)劃偏重于解決城市發(fā)展中微觀層面上的問題，但對于城市這樣一個復雜的巨系統(tǒng)，它僅是總體規(guī)劃改革的一部分。近期目標必須在總目標的指導下進行，而總目標的制定離不開對宏觀形勢的把握，包括宏觀政策研究、區(qū)域乃至全球發(fā)展趨勢分析與相關(guān)城市關(guān)系分析等。2.3總體規(guī)劃的法定地位不會動搖總的來說，總體規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位在今后較長一段時間內(nèi)都不會動搖。原因之一是目前我國正值社會轉(zhuǎn)型的變革時期，任何激烈的變革都會引起較為強

14、烈的關(guān)注，總體規(guī)劃改革處于這樣的大環(huán)境下，必然遵循我國改革循序漸進的一貫做法，不可能立即被其它形式的規(guī)劃取代。原因之二是自建國以來，總體規(guī)劃一直是城市規(guī)劃體系的核心，城市規(guī)劃作用的發(fā)揮全依賴于總體規(guī)劃，相關(guān)的政策法規(guī)與管理措施也最多，其地位和作用無其它規(guī)劃類型可與之相比。原因之三是在今天的市場經(jīng)濟體制下，中央政府對社會資源的調(diào)配能力遠不如計劃經(jīng)濟時代，尤其在自上而下簡政放權(quán)的過程中，總體規(guī)劃是為數(shù)不多的實現(xiàn)國家對社會資源進行宏觀調(diào)控的有

15、效手段之一，在同等效用的規(guī)劃類型產(chǎn)生之前，總體規(guī)劃的地位不會有大的變動。2.4需要區(qū)域?qū)哟蔚膽?zhàn)略規(guī)劃基于上述討論，戰(zhàn)略規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展層面上有獨特的優(yōu)勢，但并不能夠被總體規(guī)劃完全吸收。因為總體規(guī)劃由地方政府組織編制，著眼點是城市自身，對于城市領(lǐng)導者而言，政績比區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展更為重要，這種政府意圖的存在使總體規(guī)劃的區(qū)域觀點帶有地方傾向。如果要與區(qū)內(nèi)其它城市建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的發(fā)展目標，必須在兼顧各自利益的基礎(chǔ)上達成妥協(xié)和共識，這就需要一個區(qū)域性

16、的規(guī)劃和相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域事務(wù)，也就是戰(zhàn)略規(guī)劃必須上升到區(qū)域?qū)哟尾拍芷鸬浇鉀Q城市自身發(fā)展問題的作用。歷次區(qū)域規(guī)劃涉及資源開發(fā)、生產(chǎn)力布局與城鎮(zhèn)建設(shè)[1]，與當前市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的要求相差甚遠。究其原因有：其一，我國一直以總體規(guī)劃為城市規(guī)劃工作的核心，對區(qū)域規(guī)劃的重視程度不夠，區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展緩慢。盡管現(xiàn)在已認識到它的重要性，但新時期區(qū)域規(guī)劃自身的改革、創(chuàng)新和充實、完善工作還遠未完成，與我國國情很好地結(jié)合在一起還需要

17、付出一定的努力。其二，目前我國對于區(qū)域規(guī)劃的管理較為混亂，有多個部門、多級政府在依據(jù)多部法律編制和實施多種類型的規(guī)劃，形成條塊分割的局面。從中央到地方，尚未建立起完備的、權(quán)威的、統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃管理體制[8]。其他國家的城市規(guī)劃體系（表2），無不存在區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃，它所作出的貢獻，不僅是對城市問題的解決，而且提升了區(qū)域整體競爭力，是其它類型的城市規(guī)劃無法相比的。表2不同國家和地區(qū)城市規(guī)劃編制體系對比[1]項目英國美國日本香港中國規(guī)劃結(jié)構(gòu)規(guī)

18、劃區(qū)域規(guī)劃土地使用規(guī)劃全港發(fā)展策略總體規(guī)劃編制———戰(zhàn)略性城市規(guī)劃城市公共設(shè)施次區(qū)域發(fā)展策略詳細規(guī)劃體系地方規(guī)劃規(guī)劃和城市開發(fā)計劃地區(qū)圖則——實施性3戰(zhàn)略規(guī)劃的完善措施要從缺乏法定地位的弊端中吸取教訓，首先通過立法保證規(guī)劃的強制性和權(quán)威性，理清規(guī)劃有關(guān)部門之間的權(quán)利和責任關(guān)系，明確戰(zhàn)略規(guī)劃與現(xiàn)有各類規(guī)劃的關(guān)系[8]，為戰(zhàn)略規(guī)劃的順利開展奠定基礎(chǔ)。除此之外，戰(zhàn)略規(guī)劃還需要在編制內(nèi)容、主導思想、區(qū)域協(xié)調(diào)與管理機構(gòu)等方面進一步完善。戰(zhàn)略規(guī)劃的

19、對象應(yīng)該是跨行政區(qū)的地域，或是經(jīng)濟發(fā)展關(guān)聯(lián)區(qū)、或是空間發(fā)展關(guān)聯(lián)區(qū)等，如城市群、大都市圈。規(guī)劃的編制內(nèi)容應(yīng)涉及區(qū)域性的交通網(wǎng)、大型基礎(chǔ)設(shè)施安排、城市的產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展戰(zhàn)略、自然生態(tài)環(huán)境保護以及規(guī)劃實施。須特別強調(diào)的是，嚴肅的政策分析對編制令人信服的戰(zhàn)略規(guī)劃是必不可少的，規(guī)劃的有效實施要求有政府的強力支持，提出政府可以采納的政策建議，是規(guī)劃獲得長期支持的必要手段。要充分考慮競爭引起的負面效應(yīng)，并結(jié)合我國社會發(fā)展現(xiàn)狀，在鼓勵競爭的同時，著重協(xié)調(diào)城

20、市間的關(guān)系。建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，可以借鑒大溫哥華地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，成立由區(qū)域范圍內(nèi)各市政領(lǐng)導組成的地區(qū)權(quán)力機構(gòu)，組織規(guī)劃編制并負責實施管理，地區(qū)權(quán)力機構(gòu)對城市沒有隸屬關(guān)系，只負責協(xié)調(diào)區(qū)域性事務(wù)和提供區(qū)域性服務(wù)，如區(qū)域性交通、市政設(shè)施、公共綠地等[9]。各級政府和有關(guān)部門負責規(guī)劃的執(zhí)行，落實貫徹規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容，組建規(guī)劃監(jiān)督機構(gòu)，依法律保障規(guī)劃的實施。增加規(guī)劃從編制到實施的透明度，及時將規(guī)劃內(nèi)容及實施進展向廣大市民公布，吸收反饋意見，接受監(jiān)督

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