國家治理的制度邏輯：一個概念性框架

1、治理已經(jīng)成為國內(nèi)外社會科學(xué)研究的重要概念，特別是在公共管理領(lǐng)域，國家治理相關(guān)問題已經(jīng)成為最前沿、最重要的研究方向。近 30 年來，有關(guān)國家治理的文獻(xiàn)發(fā)展迅速，可謂汗牛充棟。但是，對于國家治理的理解仍然眾說紛紜，各執(zhí)一端。歐美主流文獻(xiàn)往往把治理界定為體現(xiàn)特定民主價值、強(qiáng)調(diào)多元共治的一種模式，并往往隱含了意識形態(tài)方面的假設(shè)，如果用這個思路來觀察發(fā)展中國家和其他社會主義國家，有可能霧里看花，誤差很大；如果用這個思路來指導(dǎo)發(fā)展中國家和社會主義國

2、家，有可能南轅北轍，步入歧途。發(fā)達(dá)國家有其國家治理的歷史與經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國家也有自己的國家治理歷史與經(jīng)驗(yàn)，國家治理理論需要綜合考慮不同類型國家的經(jīng)驗(yàn)，在特殊性的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)普遍性。迄今為止，這還是社會科學(xué)工作者一個尚未完成的任務(wù)。黨的十八屆三中全會把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為中國全面深化改革的總目標(biāo)，并開始在國家治理轉(zhuǎn)型上做了大量工作。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)

3、代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），試圖全面回答在國家制度和國家治理體系上應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”，這為推動各方面制度更加成熟、更加定型明確了思路。實(shí)際上，《決定》不只是一個簡單的政策文本，也是一個理論文本，它的重要性也體現(xiàn)在它采用的理論視角、理論邏輯和思維方法上。本文試圖勾畫一個理解國家治理的制度框架的粗略輪廓，并結(jié)合《決定》加以敘述，借以引發(fā)更多討論。一、國家治理的制度視角 一、國家治理的制度視角國家治理可以

4、有不同的視角。Sage 出版社的《治理手冊》包括了 11 種理論觀點(diǎn)，比如政策網(wǎng)絡(luò)、理性選擇、組織理論、系統(tǒng)理論、政策工具理論等[1]，制度理論只是其中之一。Edward Elgar 出版社的《治理理論手冊》包括了 21 種理論分析模型[2]，制度理論也只是其中一種。毫無疑問，研究國家治理需要不同的理論視角，需要百花齊放，這是國家治理實(shí)踐的豐富性的客觀要求。不同理論視角之間是一個互相補(bǔ)充的關(guān)系。不過，從中國的實(shí)踐來看，制度視角具有特別意

5、義，有助于我們解決有關(guān)治理研究的一些爭議問題。國家治理體系可以看作是界定各類治理主體之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的一套制度安排，而國家治理活動就是在這套制度之下各主體進(jìn)行的活動。從這個意義上看，現(xiàn)代國家治理的首要任務(wù)就是要建立一套行之有效的制度體系，不是制定某一項(xiàng)具體的政策，也不是培育某一治理主體的治理能力?，F(xiàn)代國家治理要求法治，要求基于各治理主體承認(rèn)的制度安排，而不是基于人治，不是基于皇權(quán)、神權(quán)，或者全能的領(lǐng)導(dǎo)者?，F(xiàn)代社會的復(fù)雜性和不確定性、不同群

6、體之間利益和價值的多元性和沖突性、決策者理性的有限性，都決定了一個事實(shí)，即穩(wěn)定有效的國家治理要依靠制度而不是個人英雄。無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的新制度主義[3]，還是政治學(xué)中的新制度主義[4]，都把制度放在突出位置、優(yōu)先位置。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制度建設(shè)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的各個歷史階段始終占據(jù)著重要地位。從建黨、抗日戰(zhàn)爭、新中國成立、一直到改革開放，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都高度重視制度建設(shè)。黨的歷史就是以制度建設(shè)推動

7、自身建設(shè)，進(jìn)而推動中國發(fā)展的歷史。1980 年 8 月 18 日，鄧小平同志在中央政治局?jǐn)U大會議上發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，強(qiáng)調(diào)“我們黨間的關(guān)系（組織邏輯），制度是怎么運(yùn)行的，在制度執(zhí)行的過程中，制度與主體是如何互動的（運(yùn)行邏輯），嵌入在制度之中的主體行為是怎樣的，制度如何保障主體行為有利于國家治理的總體目標(biāo)（行為邏輯）；最后，還需要分析從現(xiàn)有的制度如何邁向未來的制度（改革邏輯）。這樣看來，在制度主義視角下理解國家治理，至少

8、可以從八個邏輯來觀察（見圖 1）。顯然，這只是一個框架的雛形，需要進(jìn)一步充實(shí)。它涉及制度設(shè)計(jì)、制度變遷、制度創(chuàng)新、制度能力、制度評價等相關(guān)制度文獻(xiàn)，也需要綜合制度主義理論的不同流派，在一篇文章里不可能把這些都說清楚，本文的后半部分只是針對這八個邏輯做一個簡單的討論。需要在此指出的是，這八個邏輯也可以看作是國家治理制度的八個方面，每一種也可能體現(xiàn)為具體的制度安排。同時，這八個方面只是相對獨(dú)立，并非截然分開、互不相干。比如，在運(yùn)行邏輯中，我

9、們需要的是因地制宜的執(zhí)行（enacted implementation），它已經(jīng)埋下了制度創(chuàng)新與改革的種子。又比如，制度發(fā)展的邏輯與制度評價的邏輯高度相關(guān)，不符合制度發(fā)展內(nèi)在邏輯的評價標(biāo)準(zhǔn)一定是不科學(xué)的。二、國家治理的總體制度邏輯 二、國家治理的總體制度邏輯在制度學(xué)相關(guān)文獻(xiàn)中，制度邏輯是一個專有名詞，是指在特定歷史條件下社會建構(gòu)出來的一套自洽的規(guī)則、假設(shè)、價值和信念，通過它們，個體得以組織時間和空間，理解社會現(xiàn)實(shí)的意義，實(shí)現(xiàn)和再造自己的

10、存在[8-10]。從某種意義上來說，它是一個制度的“硬核”，是最核心、最本質(zhì)的線索，是區(qū)分此制度與彼制度的決定性特征。一個制度強(qiáng)不強(qiáng)、制度要素之間是否適配、行動者是否感覺到制度的凝聚力，關(guān)鍵要看這個硬核是否突顯。以中國為例，與其他國家相比，中國國家制度的“硬核”就是中國特色社會主義制度，因此中國國家建設(shè)和深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，這是中國進(jìn)行制度建設(shè)的總體堅(jiān)守，是一個