縣級政府行政成本研究——以重慶市為例.pdf

1、本研究從我國縣級政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的現(xiàn)狀與行政成本過高的現(xiàn)實入手，以重慶直轄市40個區(qū)縣政府為樣本，通過對行政成本的理論研究和實證分析，就縣級政府行政成本的數(shù)量變動、結(jié)構(gòu)變化和績效升降進行多層次、多維度的研究分析，提出成本控制、目標優(yōu)化的對策建議。探討服務型政府行政邊界及公共財政職能的發(fā)揮，為降低行政成本、提高行政效率提供理論依據(jù)和實踐途徑。研究縣級政府行政成本，對于公共行政學的實踐應用以及探尋政府行政的價值取向具有重要的理論意

2、義。研究中國數(shù)量龐大的縣級基層政府行政成本，對于優(yōu)化社會資源配置、建設服務型政府以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有重大現(xiàn)實意義。
　　 一、論文研究的主要內(nèi)容
　　 本文以縣級政府行政成本為研究對象。運用行政成本有關理論，緊緊圍繞行政成本的變動特征，利用重慶直轄市的統(tǒng)計歷史數(shù)據(jù)，建立數(shù)量分析模型，主要研究了以下五個方面的內(nèi)容：
　　 1、縣級政府行政成本的界定。研究了縣級政府行政的邊界及具體的目標和任務，分析了縣級政府行政所需要

3、消耗的人財物力和涉及的領域和范圍。應用政府行政、公共財政、行政管理等有關理論，為縣級政府行政成本的界定提供理論依據(jù)。根據(jù)服務型政府的職能配置和行為模式特征，確定縣級政府的行政目標。按照行政目標提出行政成本的合理構(gòu)成，以及行政成本功能作用的應有發(fā)揮。以行政目標和成本功能為依據(jù)，界定縣級政府行政成本的內(nèi)涵和外延。
　　 2、縣級政府行政成本的變動分析。考察了重慶市1997年-2008年13年間各區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，分析了縣級政府行

4、政成本總體水平以及分縣的行政成本水平，從總量變動、速度變動和構(gòu)成變動分析其變動的特征和趨勢，并與同期縣級的國民經(jīng)濟總量和財政收入的變動進行比較，總結(jié)了縣級政府行政成本變動的一般特征。在一般分析的基礎上，對成本變動極端的區(qū)縣進行了個案分析，分析了變動數(shù)量最大、變動速度最快等個別特征。
　　 3、縣級政府行政成本變動的影響因素分析。結(jié)合重慶市各區(qū)縣在考察期職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)設置的實際，對縣級政府行政成本變動的影響因素作了理論分析、關聯(lián)分

5、析、數(shù)量分析以及影響方向和影響強度分析。對經(jīng)濟總量、行政規(guī)模、服務人口以及運行效率這幾個影響較大的因素選用了適當?shù)淖兞?，利?0個區(qū)縣的統(tǒng)計資料組成面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建了縣級政府行政成本總體模型，按照縣域經(jīng)濟第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重的不同，構(gòu)建了三個分類模型，分別分析了各影響因素對行政成本的影響強度和關聯(lián)性，并對上述模型所揭示的內(nèi)涵和各解釋變量的經(jīng)濟含義進行了評析。
　　 4、縣級政府行政成本的績效評價。對縣級政府行政成本投入的各相關領域

6、進行了績效評價，包括對交通、能源、水利、通訊等公共品提供的績效，對教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會保障等公共服務的績效，以及對經(jīng)濟總量提升、生產(chǎn)條件改善和居民福利增進等經(jīng)濟發(fā)展的績效。以第一產(chǎn)業(yè)作為對象，探析了財政支農(nóng)資金的投入對縣域經(jīng)濟第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻。
　　 5、縣級政府行政成本的控制研究。研究了行政成本控制的原則、依據(jù)和關鍵領域，闡述了包括范圍控制、項目控制、標準控制、目標控制在內(nèi)的行政成本控制的內(nèi)容，從行政成本預算、支出、

7、審計、監(jiān)督等環(huán)節(jié)梳理了控制的程序，從政策法規(guī)、行政監(jiān)管、政績考核、責任追究等方面總結(jié)了控制手段，并提出了控制的措施和政策建議。
　　 二、論文研究的基本結(jié)論
　　 通過理論分析與實證研究，本文得出以下幾個基本結(jié)論：
　　 1、縣級政府行政成本應當由政府的行政職責和行政目標來決定
　　 政府的行政職責明確了政府的事權(quán)，而行政目標是政府行政要完成的任務，這兩個方面界定了縣級政府行政成本的范圍和領域。對于服務型

8、政府，其行政職責就是為社會提供公共品和公共服務，并且將管理社會和管理自身事務作為行政目標。如果僅僅將財政支出中的行政管理費作為行政成本，就會忽視縣級政府在發(fā)展社會事業(yè)、提供公共品、履行社會保障等方面的責任。如果認為行政成本就是所有的財政支出，就會混淆財政在公共領域和私人領域所發(fā)揮的不同作用。因此“縣級政府行政成本”不僅只是維持自身機構(gòu)運轉(zhuǎn)所需的成本，而且還應包括政府履行職責、提供的公共品和公共服務所需的成本。
　　 2、縣級政府

9、行政成本呈跳躍式增長偏離了正常需求
　　 研究分析表明，近年來縣級政府行政成本數(shù)量大、且增長的幅度大，年均增速普遍高于經(jīng)濟增長和地方財政收入增長的速度，大多數(shù)縣級政府入不敷出，要依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付才能維持運轉(zhuǎn)已經(jīng)成常態(tài)。行政成本結(jié)構(gòu)失衡，區(qū)縣級非生產(chǎn)性支出大于生產(chǎn)性支出，大量的財力用于非公共領域，行政機關的日常支出非正常增長。縣級政府既有過度行政也有行政缺位，其行政成本未能真實滿足行政目標和政府職責的需求。
　　 3

10、、縣域經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異導致其行政成本變動影響因素的不相同
　　 根據(jù)四十區(qū)縣行政成本資料組成的面板數(shù)據(jù)，按照第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重不同分成三組，分別建立廣義生產(chǎn)函數(shù)模型。分析顯示，占比在20％以上的縣(區(qū))政府行政成本主要受經(jīng)濟規(guī)模、財政績效、財政供養(yǎng)標準三個因素的影響；占比在10％-20％之間的縣(區(qū))政府行政成本主要受經(jīng)濟規(guī)模、財政績效、財政供養(yǎng)系數(shù)三個因素的影響；占比在10％以下的縣(區(qū))政府行政成本主要受

11、經(jīng)濟規(guī)模、財政績效兩個因素的影響。
　　 4、當前縣級政府行政成本過高是多種因素綜合作用的結(jié)果
　　 由于縣級政府間的非理性競爭、上級政府對縣級政府的考核指標體系導向、縣域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的取向以及行政成本運行各環(huán)節(jié)的軟約束等因素的綜合作用，導致目前縣級政府行政成本過高。在國家層面尚沒有建立起能有效控制行政成本的機制與體制的情況下，遏制上升的力量薄弱，在許多合理與不合理的因素推動下，縣級政府行政成本總體上升的趨勢還會繼續(xù)，離

12、低成本服務的廉價政府目標還有相當長的距離。
　　 5、財政支農(nóng)資金的投向?qū)Φ谝划a(chǎn)業(yè)GDP的影響各異
　　 財政支農(nóng)資金的預算科目按照投向類別可分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)科技、基礎設施五個方面，它們對農(nóng)牧漁業(yè)GDP，均呈正相關影響，但影響的程度各不相同。其中，農(nóng)村基礎設施的投入對第一產(chǎn)業(yè)增加值的貢獻率最大，達到14.1％；其次是農(nóng)牧漁業(yè)的生產(chǎn)性投入，貢獻率有8.5％；接下來依次是水利投入(4.3％)、農(nóng)業(yè)科技投入(1.

13、7％)以及林業(yè)投入(1.1％)。
　　 三、論文可能的創(chuàng)新點
　　 1、行政效率和成本結(jié)構(gòu)是縣級政府行政成本的重要影響因素
　　 行政效率的高低和成本結(jié)構(gòu)是否合理是影響行政成本的兩個重要因素。從研究分析的結(jié)果可知，行政績效與行政成本呈反向同步變動，影響強度為-0.829，是所有影響因素中強度最大的；其次是人均GDP，其影響強度為正向0.633。經(jīng)濟總量的增大使得行政成本有增大的客觀需求，但并非應該同步增長.成本結(jié)

14、構(gòu)是否合理關系到財政資金能否發(fā)揮出公共性、引導性的功效，體現(xiàn)出公共財政提供公共品和公共服務的根本職能?？h級政府的著力點應放在提高政府管理的效能上，進一步提高財政績效，才是經(jīng)濟社會發(fā)展應該帶來的成果，這一認識有利于加強行政成本控制的針對性。
　　 2、縣級政府行政成本變動與縣域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關
　　 按照縣級政府經(jīng)濟發(fā)展階段可將縣級政府分為三類，分別是第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重在20％以上、10％-20％之間以及10

15、％以下，從研究結(jié)論中得知，這三種不同類型的縣級政府，其行政成本變動的影響因素不一樣，并且其對應的解釋變量的影響強度也各不相同，這一認識有利于我們開展對縣級政府行政成本的分類控制。
　　 3、財政支農(nóng)資金投向農(nóng)村基礎設施等公共品建設更有效率
　　 研究發(fā)現(xiàn)，財政支農(nóng)資金用于改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、加大對農(nóng)村農(nóng)田水利等基礎設施建設更有效率。按照模型的測算，農(nóng)村基礎設施和農(nóng)田水利的投入兩項相加對農(nóng)牧漁業(yè)GDP的影響系數(shù)達到18％以上

16、，說明行政成本中對農(nóng)業(yè)農(nóng)村影響最大的是農(nóng)村公共品提供；而農(nóng)產(chǎn)品加工、良種農(nóng)機補貼等對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的直接投入對農(nóng)牧漁業(yè)總值的貢獻率僅為8.5％，說明這部分投入也有較大影響但不如前者。
　　 四、有關縣級行政成本控制的政策建議
　　 按照行政成本運行機制的特點，根據(jù)本研究的計量分析結(jié)果，從考核、法制和監(jiān)督提出三點政策建議措施。
　　 第一，針對縣級行政成本的幾個主要影響因素，用政績考核手段建立行政成本核算體系。建議篩

17、選出行政成本的系列控制指標，納入任期績效考核。以行政成本核算為依據(jù)、以公共產(chǎn)品價值高低的公眾評價為原則，結(jié)合班子和個人的評先評優(yōu)、干部任用等方面的條件，建立懲戒機制，增強成本控制的內(nèi)在動力。
　　 第二，針對行政成本運行的外部環(huán)境，用依法治理手段強化行政成本運行監(jiān)督。全面清理已經(jīng)不適應社會現(xiàn)實的法律、法規(guī)和文件，按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律實事求是地制定出與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的各級政府行政成本的范圍和公務用車、公務接待和因公出國費用的標

18、準，推進“三公”制度改革。超出范圍和標準的，視情節(jié)輕重以違紀處理甚至依法追究法律責任。
　　 第三，針對行政成本的運行機制，加大約束監(jiān)督力度。把行政成本控制指標列入人代會審議的政府工作報告、財政報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃報告，明確責任主體和責任人，綜合運用審計、網(wǎng)絡等監(jiān)管手段對行政成本的預算、撥付、使用、決算等運行的全過程進行硬化約束，使政府的行政權(quán)力在制度的約束下陽光配置和運作公共資源，接受人大、審計和公眾的監(jiān)督。