鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化研究.pdf

1、為政之道以農(nóng)為先，農(nóng)村承載著歷史、文化、經(jīng)濟、社會、民生、生態(tài)厚重的內涵，是民族存續(xù)根脈、國家發(fā)展根基、人類衣食之源。郡縣治則天下安，鄉(xiāng)級政權機關是國家與農(nóng)村社會聯(lián)系的橋梁紐帶，具有基礎性、直接性、復雜性和廣泛性特征。鄉(xiāng)級治理是國家治理的基礎，沒有鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化，就沒有國家治理現(xiàn)代化。
　　為此，本文以馬克思主義治理理論為基礎，吸收當代治理理論研究成果，在對中國傳統(tǒng)治理理論揚棄的基礎上，結合對“百村千戶”（263個村2617戶）農(nóng)

2、民的調查和對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的調查訪談，深入剖析了新型城鎮(zhèn)化進程中中國農(nóng)村正在發(fā)生的歷史性變革及其對鄉(xiāng)級治理的訴求，結合中國鄉(xiāng)級政治文化傳統(tǒng)和政治體制現(xiàn)狀，從四個維度對鄉(xiāng)級治理進行了較為系統(tǒng)的研究。
　　第一部分:回顧了中國鄉(xiāng)級治理的歷史變遷。任何治理創(chuàng)新都不能脫離歷史文化和已有的治理路徑。在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)級治理經(jīng)歷了鄉(xiāng)官制到職役制的演變。農(nóng)耕文明和儒家文化孕育了皇權、族權和紳權三權融合、相互依存、相互制約的鄉(xiāng)村治理特質。近代以來，為救

3、亡圖存從清末鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度創(chuàng)設到民國時期鄉(xiāng)村建設派的實踐，其雖有歷史局限性，但都是為挽救民族危機、實現(xiàn)國富民強的有益嘗試。
　　中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地成功開展鄉(xiāng)級民主治理。蘇區(qū)民主治理從選舉法創(chuàng)設到實踐探索卓有成效?？谷崭鶕?jù)地鄉(xiāng)級民主選舉富有特色，創(chuàng)造了畫圈法、投豆法等選舉辦法。建國初期普選產(chǎn)生鄉(xiāng)級人民代表大會，并由鄉(xiāng)級人民代表大會選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)級人民政府，鄉(xiāng)級政府有效地開展土改和社會經(jīng)濟文化管理。從1958年到1983年實行政社合一的人民

4、公社管理體制，這一治理模式超越了生產(chǎn)力，違背農(nóng)民的意愿，扼殺了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展。改革開放以來，廢除人民公社，建立鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府在推進農(nóng)村改革、發(fā)展文化教育、維護社會秩序等方面發(fā)揮了重要作用。
　　第二部分:在深入調研的基礎上，分析了農(nóng)村歷史性變革對鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化的訴求。中國農(nóng)村正在經(jīng)歷著從小農(nóng)經(jīng)濟到現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)的歷史性變革，農(nóng)村生產(chǎn)力得到空前發(fā)展，機械化、電氣化、自動化、信息化在農(nóng)村較為廣泛應用，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)

5、展提供了條件，也要求政府為其發(fā)展提供制度支撐;農(nóng)村新的社會階層正在形成，新型合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)濟組織迅速發(fā)展，逐漸形成了農(nóng)村企業(yè)主、職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)民工、村干部、傳統(tǒng)農(nóng)民等社會階層，不同階層利益訴求不同，新興階層參政愿望較強;農(nóng)村大規(guī)模人口流動使農(nóng)村年齡結構、性別結構嚴重失衡，深深地影響著鄉(xiāng)級治理;農(nóng)民的民主素養(yǎng)、法律素養(yǎng)、文化素養(yǎng)顯著提高，對鄉(xiāng)級治理提出更高要求。
　　整體講，農(nóng)村生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式、人口結構、社會階層、農(nóng)民素養(yǎng)

6、等治理環(huán)境的深刻變化，既為鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化提出了新要求，也為鄉(xiāng)級治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，要求構建治理主體多元化、權力生成民主化、權力運行法治化、利益表達制度化、績效考核科學化的現(xiàn)代化治理體系，培育建設現(xiàn)代農(nóng)村小城鎮(zhèn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設美麗鄉(xiāng)村的現(xiàn)代治理能力。
　　第三部分:剖析了推進鄉(xiāng)級治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的突出問題。進入21世紀，中央提出新農(nóng)村建設目標，確立了“以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)”的發(fā)展戰(zhàn)略和“多予、少取、放活”的方針，實施

7、取消農(nóng)業(yè)稅、完善農(nóng)村社會保障等一系列惠農(nóng)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務職能逐漸凸顯，在農(nóng)村社保、基礎設施建設等方面發(fā)揮了較大作用。但是由于制度路徑依賴，治理理念、治理體制機制沒有隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會變化而創(chuàng)新，鄉(xiāng)級治理仍然滯后于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，主要表現(xiàn)如下:
　　鄉(xiāng)級治理體系缺乏現(xiàn)代化特質。一是治理主體單一，農(nóng)民、新型社會組織處于被治理狀態(tài)，缺乏參與管理的體制機制;同時鄉(xiāng)級治理權力分割為“七站八所”，碎片化嚴重，缺乏整體性、協(xié)調性。二是考評體

8、制不科學，治理客體評價缺位;監(jiān)督機制不健全，群眾監(jiān)督缺乏平臺和制度保障。三是農(nóng)民利益表達非制度化，群體性事件時有發(fā)生。四是鄉(xiāng)政府和村委會之間法定的指導與被指導關系，扭曲為領導與被領導關系。五是縣鄉(xiāng)關系職責不清、權責不明，呈現(xiàn)“隨意性”“人治化”。六是鄉(xiāng)級官員權力產(chǎn)生機制存在缺陷。目前一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部形式上是由黨代會和人代會選舉產(chǎn)生，實際上是由上級黨政領導任命，造成了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導唯上級領導命令是從，形式主義、官僚主義嚴重。

9、　　鄉(xiāng)級現(xiàn)代治理能力弱化。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質低，服務意識、奉獻精神有待提高，科學決策能力不夠，組織協(xié)調能力較差，依法行政能力不強，甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不作為、亂作為現(xiàn)象嚴重。二是鄉(xiāng)級治理主體在維護農(nóng)村市場秩序，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面能力不強。三是推進農(nóng)村民主政治建設，維護農(nóng)民政治權益能力有待提升。四是供給公共產(chǎn)品能力不足，發(fā)展農(nóng)村教育、繁榮農(nóng)村文化、建設農(nóng)民精神家園能力較差。五是保護農(nóng)村環(huán)境，建設美麗村鎮(zhèn)，促進農(nóng)村生

10、態(tài)文明建設措施不夠。
　　第四部分:從完善鄉(xiāng)級治理體系、提升鄉(xiāng)級治理能力兩個層面，提出了推進鄉(xiāng)級治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對策建議。
　　推進鄉(xiāng)級治理體系現(xiàn)代化的制度建構。構建多元治理機制，為農(nóng)民、農(nóng)村新型經(jīng)營主體、新型職業(yè)農(nóng)民構建參與鄉(xiāng)級公共事務管理、監(jiān)督的平臺和制度保障;科學界定鄉(xiāng)級政府職能，強化公共服務、社會管理職責和推進農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設的能力;強化信息公開，建立權力清單和責任清單，完善信息共享機制;建立完備有效的監(jiān)督制

11、衡機制，暢通群眾監(jiān)督渠道;構建科學合理的考評機制，讓群眾成為考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主體;暢通群眾利益表達機制，完善信訪制度、民主懇談制度，維護群眾的話語權和正常利益訴求;依法界定縣鄉(xiāng)政府間權責，實現(xiàn)權責法定;理順鄉(xiāng)級政權機關與農(nóng)村黨支部和村委會的關系，構建現(xiàn)代國家和社會關系。鄉(xiāng)級治理的中樞是鄉(xiāng)級黨委政府，推進鄉(xiāng)級黨政領導干部權力生成體制改革，是完善鄉(xiāng)級治理體系、提升鄉(xiāng)級治理能力的治本之策。
　　推進鄉(xiāng)級治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇。鄉(xiāng)級治理能

12、力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，推進鄉(xiāng)級治理能力現(xiàn)代化有以下路徑:提升鄉(xiāng)級干部的學習能力、科學決策能力、組織協(xié)調能力和依法治理的能力;提升鄉(xiāng)級治理主體建設具有歷史記憶、地域特點、民族風情，具有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務體系的美麗特色村鎮(zhèn)的能力;引導農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展能力;推進農(nóng)村民主政治建設、發(fā)展政治文明的能力;發(fā)展農(nóng)村文化教育，涵養(yǎng)鄉(xiāng)風文明，建設農(nóng)民精神家園的能力;維護鄉(xiāng)村治安、化解鄉(xiāng)村矛盾，應對鄉(xiāng)村突發(fā)事件，促進

13、鄉(xiāng)村社會和諧的能力;提升保障和改善民生的能力;加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和文化遺存保護，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養(yǎng)的森林景區(qū)。
　　綜上所述，要通過創(chuàng)新鄉(xiāng)級治理體制機制，構建多元、民主、法治、透明、高效的現(xiàn)代化鄉(xiāng)級治理體系，全面提升鄉(xiāng)級經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)建設能力，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和美麗村鎮(zhèn)建設，使新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互融合、相互發(fā)展、相得益彰，為實現(xiàn)國家治理體系和治理