城鄉(xiāng)土地要素流動中收益共享機制研究——以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為例.pdf

1、中國快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中必然伴隨著土地要素從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，即農(nóng)地非農(nóng)化。在中國現(xiàn)有的土地利用制度框架下，已形成了集體土地征收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體土地入市三種主要流動方式。土地價值因投資、用途轉(zhuǎn)變、稀缺性增加等產(chǎn)生了巨大增值。然而在此過程中:(1)土地征收中存在公共利益界定模糊、行使行政強制權(quán)、補償標(biāo)準(zhǔn)以原農(nóng)業(yè)用途為準(zhǔn)則等一系列問題造成農(nóng)民和農(nóng)民集體土地收益受損;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中指標(biāo)交易方式除重慶、成都等試點外

2、，大部分地區(qū)采取指令性分配的方式，造成土地指標(biāo)要素價格扭曲;市場化的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)只在試點范圍運轉(zhuǎn)，受益范圍有限。(2)在社會公眾與政府互動中，由于利益表達途徑和利益訴求途徑受阻，每年因土地補償不公而發(fā)生的群體性事件或集體上訪事件層出不窮，為社會帶來了不穩(wěn)定因素。(3)在治理層面，由于地方政府作為國有土地所有權(quán)的實際控制者和受益者，在代表國家行使土地管理權(quán)力時，出于招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟目的，存在壓低地價甚至“零地價”出讓土地狀況，造

3、成土地收益流失嚴(yán)重。(4)在制度環(huán)境層面，由于中國土地出讓金管理制度不規(guī)范、不透明，給尋租、腐敗、公共資金流失留下了巨大空間。因此，從收益最終的結(jié)果上看，存在城鄉(xiāng)區(qū)域之間、農(nóng)民群體與城市市民群體之間收益分配失衡問題。社會經(jīng)濟的發(fā)展不僅僅要關(guān)注效率，同時也應(yīng)關(guān)注公平，關(guān)注弱勢群體的利益。本研究對城鄉(xiāng)增減掛鉤中的土地收益共享機制展開研究，探討影響收益共享的各種因素以及影響機理，對現(xiàn)有的收益共享水平進行合理解釋，并根據(jù)影響因素和影響機理，提出

4、提高收益共享水平的意見，為減少區(qū)域差異、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供政策建議。
　　從縱向角度看，土地要素流動形式不同，收益共享水平也不同，二者呈現(xiàn)共同演化的趨勢。從橫向角度看，影響收益共享水平的因素及機理各不相同，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，不同于集體土地征收和入市兩種單一的作用機制，其構(gòu)成要素和作用機理更有特色。基于以上考慮本研究主要解決以下兩個問題:
　　一是，從歷史演變上看，收益共享水平是如何隨著城鄉(xiāng)土地要素流

5、動形式的演化而發(fā)生變化的？
　　二是，從結(jié)構(gòu)功能上看，影響收益共享水平的因素及機理是什么？
　　為了解決第一個研究問題，基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)，構(gòu)建了“要素流動形式-潛在利潤顯現(xiàn)-制度環(huán)境-博弈能力-收益共享”的邏輯分析關(guān)系，對城鄉(xiāng)土地要素流動形式與收益共享演化的歷史進行了考察。研究發(fā)現(xiàn)，一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)戶受教育水平的提高，以及信息媒介的作用，農(nóng)民和農(nóng)民集體組織的博弈能力提高，能夠使產(chǎn)權(quán)界定的有利性趨向農(nóng)民和農(nóng)民集體組織

6、;另一方面，中國政府治理理念的變化也對收益共享水平產(chǎn)生影響。從行政命令到混合機制，再到市場機制，這也體現(xiàn)了中國政府管理方式正在從統(tǒng)治到善治悄然地發(fā)生變革。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，提出了提高農(nóng)民博弈的可行能力、轉(zhuǎn)變政府管理理念等建議。
　　為了解決第二個研究問題，根據(jù)社會經(jīng)濟學(xué)家帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義理論，構(gòu)建了“收益共享運行機制、收益共享目標(biāo)達成機制、收益共享治理機制、收益共享模式維持機制”的結(jié)構(gòu)功能分析框架。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為例，采用

7、比較研究的方法探討了收益共享運行的三種模式;采用問卷調(diào)查、田野農(nóng)戶調(diào)查和案例分析的方法對政府和農(nóng)戶對收益共享的看法和評價進行了探討，提出了促進社會公眾認(rèn)同的建議;采用案例分析的方法對收益共享中的治理結(jié)構(gòu)改善進行了研究，提出了創(chuàng)新農(nóng)村社會管理方式的建議;采用公共政策分析的方法對相關(guān)的制度進行了分析和討論。
　　首先，對收益共享的運行機制進行了分析。研究收益共享系統(tǒng)從外界環(huán)境中獲得所需資源的手段或工具。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施的過

8、程，對影響收益共享水平的因素展開分析。其中主要工具包括:產(chǎn)權(quán)設(shè)置與界定、規(guī)劃、投資與融資、指標(biāo)配置、補償安置和承包地處置。研究發(fā)現(xiàn):產(chǎn)權(quán)規(guī)則的變化預(yù)示著收益分配的準(zhǔn)則發(fā)生變化，決定了收益共享水平。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃項目中規(guī)劃設(shè)計、與其他規(guī)劃的銜接、規(guī)劃技術(shù)影響收益共享水平。投資與融資的收益途徑、投資主體與融資主體的選擇影響收益共享水平。指標(biāo)交易市場化、指標(biāo)使用范圍不受限制、指標(biāo)物權(quán)化程度較高有助于提高收益共享水平。補償安置程序正當(dāng)性能夠保

9、障農(nóng)戶實現(xiàn)收益共享權(quán)利;補償安置方式、原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等決定了補償收益的可持續(xù)性、收益規(guī)則的公平性、收益機會的可能性、收益結(jié)果的合理性等。新增耕地和原有承包地的處置方式、中介組織個數(shù)影響收益共享水平。
　　其次，對收益共享的目標(biāo)達成機制進行了分析。研究收益共享各利益主體動機和價值取向，以及各主體之間目標(biāo)達成路徑?；谥袊鍖蛹壭姓芾眢w系的基本現(xiàn)狀，將中各級政府分為中央政府、中間政府（指省、市、區(qū)縣級）、基層政府（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）;

10、鑒于當(dāng)前中國鄉(xiāng)村基層治理機制現(xiàn)狀，將農(nóng)民集體和農(nóng)民簡單地分為村委會和農(nóng)戶。研究發(fā)現(xiàn)具有泛利性的中央政府、政治錦標(biāo)賽中的地方政府、雙重角色的村委會、多元化的農(nóng)戶群體間通過政策試驗、包干制、政治動員與討價還價、上訪與維護不斷互動，并達成目標(biāo)一致。根據(jù)實踐結(jié)合文獻，基于包容性發(fā)展理念，設(shè)計出收益共享指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，分別針對管理者、農(nóng)戶進行調(diào)研，研究發(fā)現(xiàn)管理者收益共享認(rèn)同度較高，但是現(xiàn)行狀況評價較低。由于農(nóng)戶的多元化特征造成收益共享認(rèn)知差

11、異性。
　　第三，對收益共享的治理機制進行了分析。研究發(fā)現(xiàn)政府在管理社會事務(wù)方面存在不足，農(nóng)村社區(qū)自治組織承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移的部分社會管理職能，能夠自我管理公共事物。二是農(nóng)村社區(qū)自治中，行動集團與農(nóng)戶利益集團邊界重合且其產(chǎn)生過程民主化，社區(qū)規(guī)模適中，自治組織間相互制衡，降低了交易成本。因此，在農(nóng)村社會管理中:政府需將其社會管理職能定位于服務(wù)和引導(dǎo)，充分尊重農(nóng)戶主體地位，將社區(qū)自主治理納入農(nóng)村社會管理體系，提高農(nóng)民組織化程度，利用農(nóng)村社

12、區(qū)民間資源管理公共事物。根據(jù)公共事物特征和集體行動受益邊界，確定社區(qū)治理的邊界和規(guī)模，制定相應(yīng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等規(guī)則，引導(dǎo)各類自治組織有序參與，完善農(nóng)村社區(qū)治理格局。
　　第四，對收益共享的模式維持機制進行了分析。研究集體土地產(chǎn)權(quán)制度、財政制度、地方政府考核制度、土地督察制度對收益共享系統(tǒng)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，中國集體土地產(chǎn)權(quán)制度的模糊性會對地方政府形成激勵，但現(xiàn)有的改革措施如登記發(fā)證對收益共享水平的提高有正向功能?；诘胤椒謾?quán)的財

13、稅體制，地方政府對土地財政的依賴將激勵地方擴大試點，突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)，對收益共享水平的提高具有負(fù)向功能。地方政府考核制度中對經(jīng)濟發(fā)展水平指標(biāo)的要求，對收益共享水平的提高具有負(fù)向功能。土地督察制度的實施，對收益共享水平的提高有正向功能。
　　最后在歸納上述主要結(jié)論的基礎(chǔ)上對未來的研究進行了展望。即未來的研究可從以下方面展開:一是以收益共享的4個維度分別為研究對象，深入剖析收益共享難以達到帕累托最優(yōu)的根源;二是根據(jù)收益共享4個維度和已經(jīng)構(gòu)