海洋督察制度研究.pdf

1、在國(guó)家權(quán)力中，行政權(quán)既是最動(dòng)態(tài)、最有力的，也是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公民民主權(quán)利和切身利益影響最直接、最關(guān)鍵的。因此，行政權(quán)也最容易對(duì)公民權(quán)利和利益造成損害，最容易被濫用和產(chǎn)生腐敗。要使行政執(zhí)法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，預(yù)防和制止行政權(quán)力的濫用和腐敗，監(jiān)督便是一種必不可少的手段。對(duì)行政行為進(jìn)行專門督察，應(yīng)當(dāng)是健全行政監(jiān)察體制、完善對(duì)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)值得研究的問(wèn)題。
　　這些年來(lái)，隨著“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”理念的逐步推進(jìn)，人們對(duì)海洋的探索不斷深

2、入，對(duì)海洋資源開發(fā)利用的動(dòng)機(jī)不斷加強(qiáng)，而可持續(xù)發(fā)展的思想?yún)s往往是最容易被忽略的。同時(shí)，現(xiàn)行行政管理體制桎梏于行政區(qū)劃的隸屬觀念，而缺乏國(guó)際上領(lǐng)先的“基于生態(tài)系統(tǒng)的管理”理念，沒(méi)有打破行政隸屬觀念。例如，在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，各地還是按照各自的地域概念以行政區(qū)劃為界構(gòu)建各自的“規(guī)劃”。海洋管理部門在地方利益和部門利益的驅(qū)使下，其行政行為必然存在嚴(yán)重的本位主義，而背離海洋整體利益保護(hù)的可持續(xù)性。而海洋資源的豐富性也給海洋管理部門和個(gè)人以尋租的

3、極大可能，在個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下，近年來(lái)出現(xiàn)了不少貪污受賄、失職、瀆職等問(wèn)題。
　　針對(duì)上述問(wèn)題，2013年十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議決定對(duì)國(guó)家海洋管理和執(zhí)法體制進(jìn)行改革，組建更高級(jí)別的海洋事務(wù)專門機(jī)構(gòu)，重組國(guó)家海洋局，將漁政執(zhí)法、海關(guān)緝私海上執(zhí)法、公安邊防海上執(zhí)法的職能劃歸國(guó)家海洋局，國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義對(duì)外維權(quán)執(zhí)法。由此可見(jiàn)，規(guī)范海洋行政管理和執(zhí)法，加強(qiáng)海洋督察力度，確保海洋行政管理、海洋法律法規(guī)的正確實(shí)施的重要意義就愈加突出

4、。因此，能否建立起一個(gè)統(tǒng)一、高效的海洋督察體系，依法獨(dú)立地對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行落實(shí)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等方面進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)并及時(shí)糾正其違法行為，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　正因?yàn)槿绱耍疚臄M采用文獻(xiàn)分析法和比較分析法，運(yùn)用行政督察理論、組織網(wǎng)絡(luò)理論、制度理論及政策執(zhí)行理論，根據(jù)中國(guó)海洋行政管理的實(shí)際情況，在剖析中國(guó)海洋行政管理體制及其運(yùn)行狀況，以及國(guó)外督察制度的設(shè)計(jì)及其實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探究海洋督察

5、概念、內(nèi)在本質(zhì)、運(yùn)行特征和機(jī)制，分析海洋督察制度體系建立的依據(jù)，構(gòu)建中國(guó)海洋督察制度體系的框架。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，本文擬在研究相關(guān)理論的基礎(chǔ)上開展下述幾個(gè)方面的研究。
　　一是剖析中國(guó)海洋行政管理體制及其運(yùn)行狀況。在新的海洋秩序和海洋制度建立的基礎(chǔ)上，海洋行政管理的重要性日趨凸顯，確保海洋環(huán)境和資源的可持續(xù)利用及協(xié)調(diào)發(fā)展成為海洋行政管理的基本目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各個(gè)國(guó)家均采取了不同的管理模式。中國(guó)作為一個(gè)傳統(tǒng)的注重內(nèi)陸的國(guó)家，開

6、始逐步從閉關(guān)鎖國(guó)的內(nèi)陸大國(guó)向海洋大國(guó)挺進(jìn)，在這一過(guò)程中，隨著海洋事務(wù)的逐步推進(jìn)和涉海利益的日趨復(fù)雜，海洋行政管理體制也隨之演變，運(yùn)行中也出現(xiàn)了各種問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，有必要系統(tǒng)深入地剖析其管理體制及運(yùn)行狀況。
　　二是中國(guó)海洋行政立法與行政督察。行政立法是依法治國(guó)的現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)的最高指導(dǎo)準(zhǔn)則，需要遵守其基本立法原則，而在行政過(guò)程中，強(qiáng)化行政督察的功能，成為現(xiàn)代行政中的重要課題。加強(qiáng)對(duì)行政行為的督查，是依法行政的重要環(huán)節(jié)，也是依

7、法行政的必然要求。在海洋行政立法和督查制度的擬定及實(shí)施過(guò)程中，還遇到諸多困難和問(wèn)題。因此，有必要予以系統(tǒng)研究，以期為海洋督察制度的制定奠定基礎(chǔ)。
　　三是國(guó)內(nèi)外行政督察制度及其實(shí)踐。盡管中國(guó)監(jiān)察制度歷史悠久，但現(xiàn)代國(guó)家制度的建立并不久遠(yuǎn)，而行政監(jiān)察專員制度就是在西方古老的監(jiān)督理論下結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的制度構(gòu)建而成的，所以很有必要考察國(guó)外行業(yè)督察體制和機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，剖析中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度建立下的行業(yè)督察（重點(diǎn)剖析國(guó)家土地督察、環(huán)境保護(hù)督

8、察等），并對(duì)上述行業(yè)督察予以綜合分析，探究行政督察制度應(yīng)用于海洋督察的模式。
　　四是中國(guó)海洋督察制度的構(gòu)想。海洋督察制度是在海洋行政執(zhí)法監(jiān)督體系下建立的一項(xiàng)層級(jí)督察制度，旨在全面掌握和監(jiān)督全國(guó)海洋行政管理工作情況。在我國(guó)當(dāng)前尚缺乏強(qiáng)有力的宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制、并難以整合各涉海部門力量及政出多門且管理效果并不顯著的情況下，建立和完善海洋督察制度顯得尤為迫切。因此，有必要在闡析現(xiàn)行涉海督察法律及其實(shí)踐、探究制定完備的海洋督察制度的理論依據(jù)和

9、汲取國(guó)外海洋督察管理制度經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探究中國(guó)海洋督察制度體系的基本構(gòu)想。
　　綜上所述，迄今為止，海洋督察體系的相關(guān)理論研究在國(guó)內(nèi)尚屬空白，本文致力于探究建立和完善海洋督察制度體系的有關(guān)問(wèn)題，提出構(gòu)建海洋督察制度體系的初步法學(xué)理論，這是本文的創(chuàng)新所在。另外，本文根據(jù)中國(guó)海洋管理的實(shí)際情況，分析研究海洋督察概念、內(nèi)在本質(zhì)、運(yùn)行特征和機(jī)制，提出建立海洋督察制度體系初步設(shè)想，并根據(jù)權(quán)力的正確行使需要制約和限制的權(quán)力制衡理論，運(yùn)用行政管理

10、學(xué)和行政法所闡述的行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等有關(guān)理論，設(shè)計(jì)適合中國(guó)國(guó)情的海洋督察制度模式，這是本文的另一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)。
　　如上文所述，中國(guó)海洋管理體制不僅涉及縱向體系，還涉及橫向體系，而且不僅局限于協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)不同部門和不同產(chǎn)業(yè)的政策及措施，還要在國(guó)際社會(huì)上堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。因此，這就更加突顯了海洋管理工作的復(fù)雜性和艱巨性。在如此復(fù)雜的管理體制下，加強(qiáng)對(duì)其督察顯得尤為必要，但同時(shí)也更加困難。由于目前相關(guān)理論體系尚不夠健全，而且國(guó)