論我國(guó)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度構(gòu)建.pdf

1、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一個(gè)新興制度，屬于環(huán)境與資源法學(xué)科和審計(jì)學(xué)科交叉研究領(lǐng)域，是體現(xiàn)中國(guó)特色的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度。雖然目前該制度已經(jīng)進(jìn)入試點(diǎn)階段，但是從法律的層面上看，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度體系尚未建立，相關(guān)理論研究也還處于仍處于初始階段。本文將從五個(gè)部分對(duì)我國(guó)這項(xiàng)法律制度的構(gòu)建進(jìn)行探討。第一部分即引言主要是學(xué)術(shù)研究背景以及前期研究綜述，筆者匯總了環(huán)境與資源法領(lǐng)域、審計(jì)學(xué)領(lǐng)域相關(guān)專家學(xué)者對(duì)于這項(xiàng)制度的審計(jì)主體、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)

2、容、審計(jì)法律制度構(gòu)建實(shí)踐等四方面的前期研究成果，通過(guò)整理總結(jié)初步得出審計(jì)主體分為一元論（國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)）、二元論（國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾或組織）、多元論（國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾或組織和政府內(nèi)部）之說(shuō);審計(jì)對(duì)象分為一元論（自然資源觀）和二元論（資源環(huán)境觀）;審計(jì)內(nèi)容主要包括審計(jì)自然資源法律規(guī)章落實(shí)情況、審計(jì)自然資源資產(chǎn)重大決策事項(xiàng)、審計(jì)自然資源資產(chǎn)管理情況、審計(jì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表;審計(jì)法律制度構(gòu)建實(shí)踐主要整理了當(dāng)前國(guó)務(wù)院以及比較有代表性的省

3、、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)的關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。最后筆者通過(guò)整理分析前期研究綜述，發(fā)現(xiàn)不足之處并提出完善建議。第二部分主要針對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度的基本內(nèi)容進(jìn)行探討，主要從制度構(gòu)建背景、基本內(nèi)容兩個(gè)方面進(jìn)行論述。黨的十八屆三中全會(huì)通提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度基本內(nèi)容包括審計(jì)法律關(guān)系主體、審計(jì)法

4、律關(guān)系客體、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍等。第三部分筆者匯總整理了現(xiàn)階段我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)于構(gòu)建這項(xiàng)法律制度的地方性法規(guī)，主要按照地域位置從我國(guó)東部、中部、西部分別挑選部分比較有代表性的地區(qū)進(jìn)行法律制度構(gòu)建的可行性實(shí)踐分析，選取的代表地區(qū)包括自然資源貧乏但經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的“京津冀”、“長(zhǎng)三角”、“珠三角”地區(qū)，生活生產(chǎn)資料消耗量較大的湖南、湖北地區(qū)，自然資源豐富但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的廣西壯族自治區(qū)、云南省，同時(shí)還著重整理了國(guó)家審計(jì)署指定試點(diǎn)市

5、縣的試點(diǎn)行政法規(guī)。最后筆者通過(guò)分析不同自然資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的地區(qū)出臺(tái)的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度試點(diǎn)工作的法律法規(guī)，對(duì)于法律制度構(gòu)建的可行性進(jìn)行探討。第四部分筆者結(jié)合國(guó)務(wù)院以及各省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，從立法模式的選擇和立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)兩方面，對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度的構(gòu)建進(jìn)行初步構(gòu)想。筆者結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律體系以及自然資源現(xiàn)狀，認(rèn)為構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度應(yīng)當(dāng)適用協(xié)商型立法模式和政策與規(guī)劃型立法模式

6、，建議立法機(jī)關(guān)多方面吸納環(huán)境與資源領(lǐng)域、審計(jì)領(lǐng)域、財(cái)政領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、環(huán)保組織、社會(huì)公眾等意見(jiàn)，同時(shí)組織環(huán)境審計(jì)骨干人員、環(huán)境法律專家深入各地區(qū)各部門開(kāi)展調(diào)研工作，摸底查清當(dāng)?shù)丨h(huán)境與資源法律的立法現(xiàn)狀、資源儲(chǔ)量、資源分布等情況后丌展相關(guān)的立法工作。立法內(nèi)容筆者設(shè)想主要圍繞法律、法規(guī)兩方面，在法律方面筆者認(rèn)為可以對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第二章第二十六條、《審計(jì)法》第二十五條進(jìn)行修改，添加自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)內(nèi)容。在法規(guī)方面筆者認(rèn)為現(xiàn)行行政法規(guī)僅

7、明確這項(xiàng)環(huán)境審計(jì)法律主體、客體、目標(biāo)、內(nèi)容，但缺乏具體的核算標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方案，如此不利于審計(jì)工作的正常開(kāi)展，因此國(guó)務(wù)院需要出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)來(lái)設(shè)計(jì)整體核算標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的實(shí)際情況出臺(tái)各自的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。筆者建議各省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)各地區(qū)自然資源實(shí)際情況，例如沿海地區(qū)可以綜合海洋資源資產(chǎn)，山地地區(qū)可以綜合森林資源和礦產(chǎn)資源，沙漠地區(qū)可以綜合石油資源，將自然資源資產(chǎn)列入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇，出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)作為黨

8、委和政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部任免、獎(jiǎng)懲、問(wèn)責(zé)等績(jī)效考核依據(jù)。行政法規(guī)的責(zé)任內(nèi)容主要可以分為六項(xiàng):環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用情況、生態(tài)環(huán)境維護(hù)與保持情況、環(huán)境污染防護(hù)與治理情況、環(huán)境保護(hù)工程的建設(shè)情況、環(huán)境工程項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、重大環(huán)境項(xiàng)目資金管理使用情況。第五部分筆者針對(duì)構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度體系，提出完善自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)配套法律制度即“自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度”、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究法律制度”及“自然資源有償使用法律制度”的建議，目標(biāo)構(gòu)建一個(gè)系