論我國自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度構(gòu)建.pdf

1、自然資源資產(chǎn)離任審計是一個新興制度，屬于環(huán)境與資源法學(xué)科和審計學(xué)科交叉研究領(lǐng)域，是體現(xiàn)中國特色的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度。雖然目前該制度已經(jīng)進入試點階段，但是從法律的層面上看，自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度體系尚未建立，相關(guān)理論研究也還處于仍處于初始階段。本文將從五個部分對我國這項法律制度的構(gòu)建進行探討。第一部分即引言主要是學(xué)術(shù)研究背景以及前期研究綜述，筆者匯總了環(huán)境與資源法領(lǐng)域、審計學(xué)領(lǐng)域相關(guān)專家學(xué)者對于這項制度的審計主體、審計對象、審計內(nèi)

2、容、審計法律制度構(gòu)建實踐等四方面的前期研究成果，通過整理總結(jié)初步得出審計主體分為一元論（國家審計機關(guān)）、二元論（國家審計機關(guān)與社會公眾或組織）、多元論（國家審計機關(guān)、社會公眾或組織和政府內(nèi)部）之說;審計對象分為一元論（自然資源觀）和二元論（資源環(huán)境觀）;審計內(nèi)容主要包括審計自然資源法律規(guī)章落實情況、審計自然資源資產(chǎn)重大決策事項、審計自然資源資產(chǎn)管理情況、審計自然資源資產(chǎn)負債表;審計法律制度構(gòu)建實踐主要整理了當前國務(wù)院以及比較有代表性的省

3、、自治區(qū)、直轄市出臺的關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。最后筆者通過整理分析前期研究綜述，發(fā)現(xiàn)不足之處并提出完善建議。第二部分主要針對自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度的基本內(nèi)容進行探討，主要從制度構(gòu)建背景、基本內(nèi)容兩個方面進行論述。黨的十八屆三中全會通提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”。自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度基本內(nèi)容包括審計法律關(guān)系主體、審計法

4、律關(guān)系客體、審計目標、審計范圍等。第三部分筆者匯總整理了現(xiàn)階段我國各省、自治區(qū)、直轄市對于構(gòu)建這項法律制度的地方性法規(guī)，主要按照地域位置從我國東部、中部、西部分別挑選部分比較有代表性的地區(qū)進行法律制度構(gòu)建的可行性實踐分析，選取的代表地區(qū)包括自然資源貧乏但經(jīng)濟發(fā)展較快的“京津冀”、“長三角”、“珠三角”地區(qū)，生活生產(chǎn)資料消耗量較大的湖南、湖北地區(qū)，自然資源豐富但經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的廣西壯族自治區(qū)、云南省，同時還著重整理了國家審計署指定試點市

5、縣的試點行政法規(guī)。最后筆者通過分析不同自然資源和經(jīng)濟發(fā)展特征的地區(qū)出臺的自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度試點工作的法律法規(guī)，對于法律制度構(gòu)建的可行性進行探討。第四部分筆者結(jié)合國務(wù)院以及各省、自治區(qū)、直轄市出臺的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，從立法模式的選擇和立法內(nèi)容的設(shè)計兩方面，對自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度的構(gòu)建進行初步構(gòu)想。筆者結(jié)合我國現(xiàn)行法律體系以及自然資源現(xiàn)狀，認為構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度應(yīng)當適用協(xié)商型立法模式和政策與規(guī)劃型立法模式

6、，建議立法機關(guān)多方面吸納環(huán)境與資源領(lǐng)域、審計領(lǐng)域、財政領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、環(huán)保組織、社會公眾等意見，同時組織環(huán)境審計骨干人員、環(huán)境法律專家深入各地區(qū)各部門開展調(diào)研工作，摸底查清當?shù)丨h(huán)境與資源法律的立法現(xiàn)狀、資源儲量、資源分布等情況后丌展相關(guān)的立法工作。立法內(nèi)容筆者設(shè)想主要圍繞法律、法規(guī)兩方面，在法律方面筆者認為可以對《環(huán)境保護法》第二章第二十六條、《審計法》第二十五條進行修改，添加自然資源資產(chǎn)離任審計相關(guān)內(nèi)容。在法規(guī)方面筆者認為現(xiàn)行行政法規(guī)僅

7、明確這項環(huán)境審計法律主體、客體、目標、內(nèi)容，但缺乏具體的核算標準和評估方案，如此不利于審計工作的正常開展，因此國務(wù)院需要出臺相關(guān)行政法規(guī)來設(shè)計整體核算標準，各地區(qū)可以根據(jù)當?shù)刈匀毁Y源的實際情況出臺各自的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。筆者建議各省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)各地區(qū)自然資源實際情況，例如沿海地區(qū)可以綜合海洋資源資產(chǎn)，山地地區(qū)可以綜合森林資源和礦產(chǎn)資源，沙漠地區(qū)可以綜合石油資源，將自然資源資產(chǎn)列入經(jīng)濟責任審計范疇，出臺相關(guān)行政法規(guī)作為黨

8、委和政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部任免、獎懲、問責等績效考核依據(jù)。行政法規(guī)的責任內(nèi)容主要可以分為六項:環(huán)境資源開發(fā)利用情況、生態(tài)環(huán)境維護與保持情況、環(huán)境污染防護與治理情況、環(huán)境保護工程的建設(shè)情況、環(huán)境工程項目運營情況、重大環(huán)境項目資金管理使用情況。第五部分筆者針對構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度體系，提出完善自然資源資產(chǎn)離任審計配套法律制度即“自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度”、“生態(tài)環(huán)境保護責任追究法律制度”及“自然資源有償使用法律制度”的建議，目標構(gòu)建一個系