畢業(yè)論文--我國當前城市房屋拆遷過程中存在的問題及改進策略

1、<p>　　我國當前城市房屋拆遷過程中存在的問題及改進策略</p><p><b>　　摘 要</b></p><p>　　城市房屋拆遷在實際執(zhí)行過程中引發(fā)了許多社會矛盾。隨著城市發(fā)展空間的拓展和城市現代化水平的提高，我國城市房屋“拆遷難”問題越來越凸現出來，成為當前備受社會各界關注的熱點問題。現行我國城市房屋拆遷存在拆遷安置補償不合理、政府自身職責不分，拆

2、遷程序不夠健全等問題。對此，必須盡快完善拆遷補償制度、明確政府在拆遷補償中扮演的角色，以進一步改革和完善我國城市房屋拆遷制度。</p><p>　　關鍵詞：城市房屋拆遷 拆遷程序 拆遷補償</p><p>　　The Problems and Improvement Strategy in Urban</p><p>　　House Dismantlement of

3、 Our Current Situation</p><p><b>　　ABSTRACT</b></p><p>　　The removal of urban houses triggered a great deal of social problems ，with the development of city modernization, the proble

4、m about building demolition becomes more and more grievous in China, and attracted the attention of various circles of society. The details of urban houses removal problems are the unreasonable compensation of demolition

5、，the absence of governance，and the maladjustment of demolition procedure. In order to settle these problems，the removal compensation system must be consumm</p><p>　　KEY WORDS: urban house demolition demolit

6、ion procedure demolition compensation；</p><p><b>　　目 錄</b></p><p><b>　　前　言1</b></p><p>　　第1章我國城市房屋拆遷的認識2</p><p>　　1.1城市房屋拆遷的涵義2</p>&

7、lt;p>　　1.2城市房屋拆遷的目的2</p><p>　　1.3城市房屋拆遷的性質3</p><p>　　第2章 我國城市房屋拆遷中的補償安置問題5</p><p>　　2.1現行拆遷補償的相關概念5</p><p>　　2.1.1補償的對象6</p><p>　　2.1.1補償的范圍6</

8、p><p>　　2.1.1補償的方式6</p><p>　　2.2現行拆遷補償實施過程中存在的問題5</p><p>　　2.2.1拆遷安置補償不合理6</p><p>　　2.2.2公益拆遷與非公益拆遷難以區(qū)分6</p><p>　　2.2.3拆遷程序不夠健全7</p><p>　　2.

9、2.4征收補償主體不明晰，補償標準不統(tǒng)一7</p><p>　　第3章 城市房屋拆遷中被拆遷房區(qū)域內的土地使用權補償問題9</p><p>　　3.1城市房屋土地使用權屬性分析9</p><p>　　3.2相關法律法規(guī)的規(guī)定及其不足10</p><p>　　第4章 我國城市房屋拆遷制度的改革與完善12</p><

10、p>　　4.1 城市房屋拆遷制度的改革和完善的關鍵問題12</p><p>　　4.2完善我國城市拆遷過程的措施建議14</p><p>　　4.2.1明確政府在拆遷補償中扮演的角色14</p><p>　　4.2.2房屋拆遷需要正當的法律程序14</p><p>　　4.2.3房屋拆遷應當給予被拆遷人公正、合理的補償15&l

11、t;/p><p>　　4.2.4城市房屋拆遷中土地使用權補償問題的解決途徑16</p><p><b>　　結　論18</b></p><p><b>　　謝 辭19</b></p><p><b>　　參考文獻20</b></p><p><

12、b>　　前　言</b></p><p>　　城市房屋拆遷是指拆遷人根據城市規(guī)劃要求和拆遷許可證,依法拆除批準的建設用地范圍內的房屋及其他附屬物,并對被拆遷人進行補償、安置的行為。城市房屋拆遷的主要目的是獲取被拆遷房屋占用的土地,對該片土地進行再開發(fā)。在城市房屋拆遷中由于涉及到對房屋、土地和對應的房屋所有權、土地使用權的處置和處分,所以,房屋拆遷涉及到拆遷人和被拆遷人的切身利益,是一個敏感而普遍的

13、社會問題。近年來,在我國城市房屋拆遷過程中,引發(fā)了大量的矛盾與沖突,這些矛盾與沖突,一方面是隨著我國住房的商品化,人們的維權意識和法制意識不斷增強的體現;另一方面,從根本上說,是我國現行的城市房屋拆遷法律制度和政策存在問題。</p><p>　　隨著城市化進程的加快，房屋拆遷成為關系到社會穩(wěn)定和城市建設的重要工作，但拆遷中暴露的問題和矛盾比較多，而其中最富爭議的問題之一就是城市房屋的土地使用權補償問題。我國法律中

14、沒有明文規(guī)定對城市房屋拆遷過程中的土地使用權進行補償，國務院《城市房屋拆遷管理條例》中缺失土地使用權補償的有關條款，理論研究中對集體土地征收、土地儲備等方面所作的理論研究較多，取得的實踐經驗也較豐富，而對城市拆遷中土地使用權補償方面開展的研究和出臺的政策文件卻不多，這就引發(fā)了對城市房屋拆遷土地使用權補償問題的爭論。</p><p>　　本篇文章就是針對我國城市房屋拆遷過程中出現有關。對拆遷人補償問題、安置行為、被

15、拆房屋占地使用權補償問題等提出的改革和完善。</p><p>　　第1章 我國城市房屋拆遷的認識</p><p>　　1.1城市房屋拆遷的涵義</p><p>　　城市房屋拆遷是指拆遷人根據城市規(guī)劃要求和拆遷許可證,依法拆除批準的建設用地范圍內的房屋及其他附屬物,并對被拆遷人進行補償、安置的行為。</p><p>　　我國的房屋拆遷實際上是在

16、土地所有權制度與房屋所有權制度分離的基礎上產生的一種特殊的活動。我國實行土地公有制，城市的土地屬于國家所有，城市郊區(qū)和農村的土地屬于集體所有。當國家因建設需要使用某一國有土地時，法律上建立了強制收回國有土地使用權的制度；當國家因建設需要取得集體土地時，法律上建立了土地征收制度，但是，附著于土地上的房屋基本上都是私有的，因此，當國家收回國有土地使用權或實施土地征收后就遇到了如何處理土地上的房屋問題。為了解決這一問題，我國又建立起房屋拆遷制

17、度，其中建立在征收土地上的拆遷稱之為征地拆遷，建立在收回國有土地使用權制度上的拆遷稱之為城市拆遷。因此，城市房屋拆遷是在收回國有土地使用權基礎上實施的房屋拆遷。</p><p>　　1.2城市房屋拆遷的目的</p><p>　　我國《憲法》規(guī)定,公民的合法的私有財產不受侵犯。但是我國《憲法》同時又規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。國家為了公共利

18、益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用。”并在其第58條規(guī)定:“有下列情形之一的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權:(一)公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建,需要調整使用土地的?！薄冻鞘蟹康禺a管理法》第19條規(guī)定:“在特殊

19、情況下,國家可以根據社會公共利益的需要,依照法律程序提前收回出讓土地使用權。”《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條也作了類似規(guī)定?？梢?憲法和上述法律、行政法規(guī)都規(guī)定為了滿足“公共利益”的需要是征收或征用土地及公民的私有財產的目的。 </p><p>　　就我國目前的城市房屋拆遷而言。本文認為,現實中的城市房屋拆遷并非全部都是為了社會公共利益。事實上,有兩種目的:一是為了公共利益,如市鎮(zhèn)建設、環(huán)境美化

20、等;二是商業(yè)性拆遷,如商品房建設,為招商引資的各類工業(yè)園、科技園的建設,這類拆遷往往借助政府發(fā)展經濟的名義,取得開發(fā)建設用地。但《城市房屋拆遷條例》并未區(qū)分公共利益拆遷和商業(yè)性拆遷,這為城市房屋拆遷留下了隱患。由于目的不同,會導致拆遷所涉及的法律關系性質、拆遷程序、法律后果不完全相同,相應地,解決的機制也不同。 </p><p>　　1.3城市房屋拆遷的性質</p><p>　　城市房屋拆

21、遷到底是民事行為,還是行政行為,或者是一種民事與行政的混合行為,在理論上存在不同看法。與之相對應,拆遷法律關系有民事法律關系說與行政法律關系說之爭。民事法律關系說的主要依據是:房屋拆遷的本質是被拆遷人處分自己的土地使用權和房屋所有權,拆遷人之所以能夠實施拆遷是基于契約而產生的合同權利。行政法律關系說的主要依據是:房屋拆遷的本質是國家對國有土地使用權的回收和征用。本文認為,城市房屋拆遷行為既有行政行為,又有民事行為,因此,既有民事法律關系

22、,又有行政法律關系。</p><p>　　按照《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定,我們可以將房屋拆遷行為劃分為房屋拆遷的原因行為和結果行為,房屋拆遷原因行為是典型的行政行為,無論城市房屋拆遷的規(guī)劃許可行為、土地使用權許可使用行為、拆遷許可證核準行為等一系列行為都屬于行政行為,與之相對應而產生的規(guī)劃法律關系、土地使用權許可法律關系和建設項目許可和房屋拆遷所涉及的法律關系都屬于行政性法律關系。這一系列行政許可行為是房屋拆遷的

23、原因,也是確定房屋拆遷合法性的標準。這一系列行政行為從目的上講都不過是房屋拆遷準備行為,沒有這一系列行政行為的完成,城市房屋拆遷是無法進行的,是缺乏法律依據的非法拆遷行為。</p><p>　　城市房屋拆遷活動本身主要有兩項內容:一是對房屋建筑的拆除行為;二是對被拆遷人予以補償安置。拆除行為是一種事實行為;補償安置是典型的民事合同行為。補償安置是在依法對被拆除房屋合理、公正評估的基礎上的民事利益互換過程,表現為拆

24、遷當事人在合意基礎上的契約關系及對該契約的嚴格履行過程。拆遷行為能否順利實施,完全取決于拆遷人與被拆遷房屋的主人(被拆遷人)就房屋拆遷能否達成合意,這一合意的達成是以雙方當事人法律地位的平等為基礎的,是建立在雙方當事人充分協(xié)商與溝通之上的。城市房屋拆遷表現為如何協(xié)調拆遷人與被拆遷人之間的利益關系問題，這種利益關系,從法律關系的角度而言,是平等的民事主體之間的法律關系,因此,城市房屋拆遷行為是存在于平等主體之間的民事行為。因而,在房屋拆遷

25、中,要充分重視與保護拆遷當事人的合法民事權利,要重視拆遷當事人的意愿,政府不要過多介入,即使介入也要有確定的理由和公正的程序。</p><p>　　正確界定城市房屋拆遷的性質具有重要的意義。因為它不但有訴訟程序法適用的意義,也有平衡國家、集體和個人三者間利益關系的意義,更有防止權力尋租、公權私用的行政腐敗現象滋生和泛濫的社會政治意義。</p><p>　　第2章 我國城市房屋拆遷中的補償安

26、置問題</p><p>　　2.1現行拆遷補償的相關概念 </p><p>　　根據我國現行的法律法規(guī)，城市房屋拆遷補償是指由于國家建設、城市改造及文物保護、整頓市容、環(huán)境保護等原因，經政府有關主管部門批準，相關建設單位或個人對現有建設用地上的房屋及其附屬物進行拆除，進而需要給予房屋的所有權人一定的補償。根據以上概念和相關法規(guī)的規(guī)定，可以從以下幾點進行理解。</p><

27、p>　　2.1.1補償的對象</p><p>　　根據現行《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)的規(guī)定，我國城市房屋拆遷補償的對象是房屋的所有人，沒有涉及房屋的使用者。雖然有部分城市的規(guī)章制度中規(guī)定拆遷補償的對象還包括房屋使用人，即對房屋的承租人也要給予合理的補償，但是都是規(guī)定要在滿足一定的條件之后才對承租人加以補償，并且一般所補償的金額也并不足以彌補房屋使用人的損失。</p><

28、p>　　2.1.2補償的范圍</p><p>　　幾乎所有的房屋拆遷實施的真正目的都是為了取得房屋拆遷之后可供利用的土地使用權，但是根據《條例》和各地城市拆遷辦法的規(guī)定，拆遷人僅需對被拆遷房屋及其附屬物這一范圍內物品所具有的價值向被拆遷人進行補償。</p><p>　　2.1.3補償的方式</p><p>　　根據《條例》規(guī)定，我國城市房屋拆遷補償可以實行貨幣

29、補償，也可以實行產權調換，兩者都是在考慮所拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素之后由相關組織確定的。由此可見，貨幣補償和產權調換實際上是等價的。</p><p>　　2.2現行拆遷補償實施過程中存在的問題</p><p>　　2.2.1拆遷安置補償不合理 </p><p>　　根據現行《城市房屋拆遷管理條例》，房屋拆遷補償范圍僅限于房屋及其附屬物，而對土地使用權不予

30、補償?？梢?，現行拆遷安置補償回避了土地使用權價值這一問題，而實際上單純房屋的補償是無法給被拆遷人以公正補償的，這使得房屋拆遷糾紛不可避免。</p><p>　　另外，房屋拆遷補償標準方面也有問題。主要體現在兩方面：一是補償標準的規(guī)定過于籠統(tǒng)含糊；二是根據《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，補償金額是根據地方政府規(guī)定的評估標準，在此基礎上由房地產評估機構作出最后的估價。這樣可能會產生兩方面的后果。一方面，政府部門的定價

31、與市場上實際的房價可能有一定差距。另一方面，拆遷人委托房地產估價機構進行價格評估，使得其對評估價格的確定更有主動權，而被拆遷人則基本喪失了對自己財產定價的權利。 </p><p>　　2.2.2公益拆遷與非公益拆遷難以區(qū)分 </p><p>　　公益拆遷與非公益拆遷難以區(qū)分，政府自身職責不分。公益拆遷，是指為了滿足公共利益的需要而進行的拆遷，例如國防、公共交通、公共教育、公共博物館、醫(yī)院、

32、環(huán)境保護等以滿足公共需求為目的的公共建設項目與基礎設施建設項目。非公益拆遷，是指出于純營利目的而進行的拆遷。例如高檔小區(qū)、別墅區(qū)、高爾夫球場、賽馬場、高級辦公建筑、商業(yè)街等都是以營利為目的的商業(yè)性開發(fā)。這些項目在開發(fā)建設過程中如果發(fā)生拆遷問題，就是屬于非公共利益拆遷的范疇。</p><p>　　公益拆遷以一種犧牲特定少數人的方式促成不特定多數人的利益，應堅持無補償則無征收的救濟程序。在非公益拆遷中，法律關系的主體

33、是拆遷人與被拆遷戶，雙方是平等的民事主體，雙方簽訂的拆遷安置補償協(xié)議屬于民事合同范疇，受民法和合同法的調整。</p><p>　　實踐中，由于缺乏判斷公共利益的大致標準，導致無法對兩種形式的拆遷進行實質性區(qū)分，從而為拆遷人以公共利益之名踐踏私人財產提供了便利。所以，十分有必要在立法上給予公共利益一個判斷的原則，使得在實踐中對公益拆遷按照拆遷安置補償制度進行，必要時，可實施強制拆遷。而對于非公益拆遷，則應當通過市場

34、交易的方式取得產權，不允許此類拆遷進行強制拆遷，以保護公民合法的私有財產。</p><p>　　2.2.3拆遷程序不夠健全 </p><p>　　房屋拆遷實際上是不動產產權人在行使各自物權時發(fā)生的現象，因為涉及到不同的利益主體，所以需要政府部門加以協(xié)調與管理?！暗牵芾碜鳛橐环N政府為民眾服務的手段，不是也不應當是立法的目的，尤其不應當是立法的首要目的?，F行城市房屋拆遷制度更多是從行政管理

35、角度出發(fā)，拆遷程序不完備，被拆遷人參與力度不夠，被拆遷人的參與權沒能得到關注和保護。</p><p>　　根據《城市房屋拆遷管理條例》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的規(guī)定，當拆遷人與被拆遷人不能達成拆遷協(xié)議時，可以申請行政裁決；如果未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應當進行聽證。但問題是此時規(guī)劃、立項、征地早就已經完成；房屋拆遷許可證已經頒發(fā)；拆遷公告也已對外發(fā)布；

36、整個項目都已經啟動，那么聽證還有什么實質意義呢?面對已經發(fā)放生效的房屋拆遷許可證和已經公布的拆遷公告，聽證除了做出接受裁決、宣布房屋拆遷合法的決定之外，還能怎樣呢？有人戲稱拆遷裁決聽證為“馬后炮式”的聽證。的確如此，此種形式的聽證可以說是毫無意義的，純粹是走過場。</p><p>　　2.2.4征收補償主體不明晰，補償標準不統(tǒng)一 </p><p>　　為了公共利益的需要，政府應該根據正當的

37、程序做出房屋征收決定。從法律關系看，房屋征收補償的主體是政府，而《條例》模糊了征收補償的主體，在沒有征得房屋所有人同意征收前就給予拆遷人拆遷許可，并要求拆遷人對被拆遷人給予補償、安置。而相對拆遷人來說，被拆遷人是被動的弱勢群體，往往被動地接受拆與不拆，被拆遷人又是分散的群體，不容易形成共同的意志，在維護自身的合法權益時顯得力不從心。同時，由拆遷人直接償付補償，很容易出現不同項目補償標準不統(tǒng)一，更容易引發(fā)社會的矛盾和沖突。因此，理想的拆遷

38、程序，應該是先征收、補償，再許可拆遷。而所謂的拆遷補償，實質是征收補償?；诂F階段新《條例》尚未出臺，而近期由于農村征地和城鎮(zhèn)房屋拆遷頻發(fā)惡性事件，2010年5月15日國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》，通知要求“對于程序不合法、補償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應急預案的，一律不得實施強制拆遷”。這就過渡性地規(guī)定了“先補償，后拆遷”，進一步保護了人民群眾的利益。</p&

39、gt;<p>　　雖然各省、自治區(qū)、直轄市人民政府都有制定拆遷補償安置指導意見，各地方政府一般也會針對各拆遷項目的補償安置提出實施細則，但是補償標準還存在很多不確定性。首先，補償標準的確定涉及拆遷各方利益，有些地方政府為了追求城市開發(fā)建設業(yè)績，一味庇護開發(fā)商的利益，不惜損害被拆遷人的合法權益，一味降低補償標準。再者，拆遷估價委托程序上存在不公平，由于采用被拆遷人投票選擇的方式實際操作存在難度，多數地區(qū)還是由政府或拆遷人選擇

40、拆遷估價機構。另外，由于補償標準得不到統(tǒng)一，不同拆遷項目補償標準差異大，無法形成基本的銜接，拆遷補償的公平性受到質疑。</p><p>　　第3章 城市房屋拆遷中被拆遷房區(qū)域</p><p>　　內的土地使用權補償問題 </p><p>　　我國法律中沒有明文規(guī)定對城市房屋拆遷過程中的土地使用權進行補償，國務院《城市房屋拆遷管理條例》中缺失土地使用權補償的有關條款，

41、理論研究中對集體土地征收、土地儲備等方面所作的理論研究較多，取得的實踐經驗也較豐富，而對城市拆遷中土地使用權補償方面開展的研究和出臺的政策文件卻不多，這就引發(fā)了對城市房屋拆遷土地使用權補償問題的爭論。</p><p>　　3.1城市房屋土地使用權屬性分析 </p><p>　　我國實行的土地所有制是城市土地國家所有，城郊和農村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權而沒有所有權，房屋所有權

42、和土地使用權是互相分離的?！段餀喾ā返谒氖邨l規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除法律有規(guī)定的外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！薄冻鞘蟹康禺a管理法》規(guī)定：“國家土地使用權依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權可以轉讓、抵押、出租、作價人股?！薄段餀喾ā返谌帯坝靡嫖餀唷钡谝话偃鍡l和第一百三十七條規(guī)定：“建設用地使用權人依法對國家

43、所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?！薄霸O立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式?！边@就以立法的形式確認了國有土地使用權全新的涵義：經依法取得的國有土地所有權中分離出來的土地使用權，成為一種新的不動產物權形式，成為了用益物權。</p><p>　　由上可知，我國合法的城市房屋所有人雖不都擁有土地所有權，但都享有該房屋占有范圍內的國有土地使用權。因此，土地使用權

44、是合法土地使用權人所擁有的重要資產。明確了土地使用權是一項用益物權——財產權的法律屬性，也就確立了城市房屋拆遷中實現對土地資產即土地使用權補償的理論基礎。既然法律賦予被拆遷人享有土地使用權，就要依法保護被拆遷人的合法權利，國家如果需要征用或征收，被拆遷人可以出讓，但前提并不是無償出讓，而是應當給予合理的補償。因為被拆遷人的土地使用權受到了侵害，就應當給予合理的補償。</p><p>　　3.2相關法律法規(guī)的規(guī)定及

45、其不足</p><p>　　雖然現行的《憲法》與現行的《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》等有關法律法規(guī)對土地征收（用）補償都有補償責任的規(guī)定，但是在補償額度方面確有很大差異，反映在“給予補償”、“給予相應的補償”和“給予適當補償”的文字表述的內涵上，這對城市房屋拆遷管理的實踐必然會產生疑義，在拆遷人與被拆遷人之間引起權益爭議，產生利益糾紛。如我國現行的《城市房屋拆遷管理條例》在房屋拆遷

46、補償的規(guī)定上使用了“區(qū)位”這個模糊的概念，對承認和補償被拆遷人土地使用權的界定較為含糊，沒有對被拆遷人土地使用權的補償作單獨規(guī)定，僅將土地使用權價值被隱含在房屋價格之中，土地資產價值未得到顯化。</p><p>　　此外，《物權法》第一百四十八條的立法本意是確定出讓土地的征收補償原則，但是，這個補償原則并未顧及土地投資和房地產投資開發(fā)后對當前土地價格及其未來房產、地產增值收益的影響因素。《物權法》只是通過退讓剩余

47、年限出讓金來對原土地使用權人進行補償，并未考慮其已有的投資開發(fā)對土地資產增值的貢獻，沒有顧及對原土地使用權人未來收益損失的補償，也沒有對城市房屋拆遷中劃撥土地使用權做一個明確的規(guī)定，對城市房屋拆遷中土地資產的補償規(guī)定，顯然不夠全面和明確。在當今市場經濟制度下，房地產投資人關注的是土地的市場需求和未來房地產增值收益（土地轉讓的增值收益由國家稅制調節(jié)），以簡單的“退還出讓金”讓原有的出讓土地使用權人喪失未來一定的土地收益，恐有失公允。而劃撥

48、土地的房屋所有人雖然沒有像轉讓土地上的房屋所有人那樣轉移支付土地使用權出讓金，可其在補交國有土地出讓金后，與轉讓土地房屋所有人享有同樣的土地使用權。在劃撥土地房屋所有人未補交國有土地出讓金前房屋拆遷的，也應對被拆遷人的土地使用權進行補償，只是需對劃撥土地使用權價格在房屋所有人和土地所有者之間加以分配而已。而《物權法》并沒有提及劃撥土地的補償問題。因此，加快立</p><p>　　第4章 我國城市房屋拆遷制度的改革

49、與完善 </p><p>　　4.1城市房屋拆遷制度的改革和完善的關鍵問題</p><p>　　第一，區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷。從理論上講，拆遷的性質應當取決于被拆遷房屋所占土地的開發(fā)性質。土地開發(fā)可以分為公益型土地開發(fā)和非公益型土地開發(fā)。公益型土地開發(fā)，是指為了滿足公共利益的需要而進行的土地開發(fā)，主要包括為各類城市基礎設施和市政建設，如建設城市道路、橋梁、國防和軍事、公用事業(yè)、城市綠化、

50、環(huán)境保護設施等。非公益性質的開發(fā)包括各種出于營利目的而進行的土地開發(fā)和一些既能滿足公共利益的需要，又能獲得商業(yè)潤的土地開發(fā)。但是，實踐中城市房屋拆遷并沒有按照土地開發(fā)的性質進行區(qū)分，而是全部由政府進行拆遷。即使在非公益拆遷中，開發(fā)商也不能成為拆遷人，政府不可避免地充當了實質上的拆遷人，公益拆遷和非公益拆遷混為一談。一旦發(fā)生矛盾，被征收人往往遷怒于政府，如果拆遷規(guī)模很大，還會產生局部地區(qū)社會不穩(wěn)定。因此，對城市房屋拆遷制度的首要改革就是區(qū)

51、分公益拆遷和非公益拆遷。 </p><p>　　第二，按照市場價格評估·予以公正補償條款被稱為征收財產規(guī)定的唇齒條款，也就是說，無補償無征收。之所以政府動用征收權要給予被征收人補償，不僅是為了彌補被征收人的損失，也是為了使得政府的征收權有一定的經濟成本，從而謹慎、合理的使用征收權。世界各國的財產征收實踐表明，絕大多數爭議并非針對征收目的，對公共利益有異議，而是針對補償問題，我國也是如此。在城市房屋征收過

52、程中，特別是在補償標準和數額上堅持公正、公開、公平的原則，就能很大程度上減少爭議。在補償數額的確定上，不應由政府單方確定，而應有被征收人的參與，協(xié)商和談判程序是必備的。征收補償應當是公正補償，而且是按照公平市場價格計算。財產評估制度在我國已經建立并有長足發(fā)展，可以由客觀、中立的評估機構為征收財產補償確定標準和數額，市場評估方式應該越來越多地依法得到使用。評估機構應當由征收機關和被征收人協(xié)商、抽簽或者投票決定，對評估應當有監(jiān)督機制。補償數

53、額應當將被征收房屋所在的土地使用權收回考慮進來，比如，可以按照不得低于房屋征收決定生效之日同一地段的商品房的市場銷售價格來作為判斷是否公正補償的標準。</p><p>　　第三，適用公開透明、平等參與的征收。房屋拆遷實際上是包括土地、房屋等不動產所有權人或者使用權人在行使各自物權時發(fā)生的現象，由于涉及不同主體，因此需要行政機關加以協(xié)調。必須重新設計拆遷程序，程序正當是被征收人和利害關系人的合法權益得到切實保護的基

54、本保障。公告、征詢被征收人意見、舉行聽證、確定評估機構和完成價格評估、草簽補償協(xié)議、建立征收安置補償費用專項資金等應該是設定拆遷許可證的必經程序。在做出行政征收決定前，應當告知被征收人、利害關系人享有要求聽證的權利。聽證作為落實當事人知情權和參與權的重要制度，是防止和減少矛盾糾紛產生的防線，應當是財產征收的必經程序。聽證的參加人、具體程序都應當有具體規(guī)定；在聽證會舉行后的法定時間內，征收機關應當將被征收人、公眾和專家意見的采納情況、不采

55、納情況及理由書面通知聽證會代表，并予以公告。房屋征收決定做出后，不僅應當公告，還應送達每一被征收人。面向被征收人乃至公眾的送達是必要的，而房屋征收更是關系到每個被征收人和利害關系人的財產的重大事宜，很多國家法律都明確規(guī)定，應當通知到被征收人和利害關系人本人。在房屋征收程序中，房屋征收決定必須送達，送達的方式可以參照</p><p>　　第四，建立具有獨立權威的行政裁決機構，解決征收糾紛?，F在房屋拆遷中通用的是裁決

56、和訴訟程序。行政裁決在解決數量眾多的征收糾紛方面，應該還是能夠發(fā)揮重要作用的，對節(jié)省老百姓訴訟成本、及時得到合適的安置補償還是有利的，但要從制度上解決裁決制度的中立和公正問題，完全由政府部門自己裁決案件，至少有自作法官之嫌。應當建立專門的、相對獨立的行政裁決機構對此類糾紛進行審理和裁決，同時完備相關的裁決程序等法律規(guī)定。行政訴訟更應在房屋征收糾紛解決方面有所作為，無論是對政府的征收決定，還是對征收補償和征收程序，法院的大門都應當是敞開的

57、。被征收人對與征收有關的行政行為，包括計劃發(fā)展部門的項目審批、規(guī)劃部門的規(guī)劃許可證、政府部門的土地使用權文件、拆遷管理部門的拆遷許可證、行政機關的強制拆遷行為、拆遷管理部門的處罰和不作為，都是可訴的。訴訟制度應當成為拆遷糾紛的有效解決途徑，需要通過保障司法獨立和司法權威，落實法院對所有財產征收糾紛的最終裁判權。除了加強訴訟制度解決拆遷糾紛外，應積極鼓勵征收機關同被征收人就補償數額和安置方法進行和解和調解，倡導通過溝通、協(xié)商等方式積極穩(wěn)妥

58、的解決出現的分歧和矛盾。</p><p>　　4.2完善我國城市拆遷過程的措施建議</p><p>　　4.2.1明確政府在拆遷補償中扮演的角色 </p><p>　　在房屋拆遷過程中，雖然拆遷人與被拆遷戶之間表面上是一種合同關系，但《城市房屋拆遷管理條例》同時又規(guī)定，如果雙方達不成協(xié)議的，可以申請建設行政部門裁決。房地產管理部門的裁決是一種行政裁決，雙方當事人不服

59、可以提起行政訴訟。這樣，這種民事關系又進入了行政領域。根據《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人向有關部門申請裁決?？梢?，拆遷人與被拆遷人之間并非一種單純的民事關系，因為雙方有關拆遷補償協(xié)議的爭議必須通過行政途徑來加以解決。</

60、p><p>　　由于房屋拆遷行為屬于對公民私有財產權的強制剝奪沒有公權力的參與，私人無法順利進行。因此，政府在城市房屋拆遷中扮演著重要的角色。政府有針對公民憲法上享有的私有財產權的不作為義務和保護義務。一方面，政府自身不能做出對被拆遷戶的財產權進行非法侵害的行為；另一方面，政府應當積極主動地保護被拆遷戶的財產權，防止其受到拆遷人非法行為的侵害。</p><p>　　4.2.2房屋拆遷需要正當的

61、法律程序 </p><p>　　我國物權法第42 條規(guī)定："為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。"具體在城市房屋拆遷中，現行的合理拆遷程序應該是：由土地管理部門先根據《土地管理法》第58 條的規(guī)定，征收或者收回住戶的國有土地使用權，然后才能與開發(fā)商簽訂《國有土地有償使用合同》, 開發(fā)商據此方能申請拆遷許可證，此后再進行拆遷。<

62、/p><p>　　4.2.3房屋拆遷應當給予被拆遷人公正、合理的補償</p><p>　　民法學家江平教授認為："拆遷征地應當給予足額補償。"給予補償的原因，在應用角度上，給被拆遷人造成了損害就應當給予補償，否則就有借公共利益之名取得非法利益之嫌；避免被拆遷人利益的第2次受損；補償作為征收時的必要成本，通過此來限制政府行政征收權的濫用。從實際角度，政府有一定收入，征收后所帶

63、來的經濟效益必然大于被拆遷人損失的利益，存在一定的物質基礎；另外，完全足額補償還是限制政府權力、防治腐敗的有力武器。</p><p>　　具體而言，在補償范圍上，我國房屋拆遷補償的范圍有房屋所有權、附屬物所有權、非住宅房屋停產停業(yè)損失、臨時安置補助費、搬遷補助費。而對于違章建筑、房屋下的國有土地使用權以及住宅房屋的預期收益（房屋所有權人依法對房屋享有的自然孳息和法定孳息）并未給予補償。</p>&l

64、t;p>　　在補償方式上，我國法律規(guī)定有產權調換和貨幣補償兩種方式，被拆遷人可以自由選擇。但在現實中，房屋出租后要給予拆遷，現行法律規(guī)定是，若承租人拒絕搬遷，對于該房屋拆遷的補償只能選擇產權調換的方式，而不能采用貨幣補償，實為對出租人利益的損害。</p><p>　　在補償標準上，有時間標準和價值標準兩個參考內容。在時間上，大</p><p>　　多數國家都以頒發(fā)拆遷許可證時的價格來

65、計算。"在價值標準上，房屋的公開市場價格是以其用途（居住用途或是商業(yè)用途）來界定的，即以房屋產權所有證上注明的用途來判斷，但在實踐中，實際用途會出現與許可證上注明的不符的情況，在此種情況下，筆者認為按照房屋的實際用途來評估其價值更合理一些。因為若原先用于居住的房屋后改為商業(yè)用途，事實上在進行商業(yè)活動時已交過稅，已有過支出。</p><p>　　從補償的程序方面，應遵循以下步驟：</p>&

66、lt;p>　　1．評估，應當在被拆遷人充分參與的前提下（包括對評估機構的選</p><p>　　擇上），由中立的評估服務機構來做出獨立的估價，政府在此基礎上做出</p><p><b>　　決定起草草案。</b></p><p>　　2．聽證，我國目前的聽證太流于形式。</p><p>　　3．救濟，房屋拆遷為具體

67、行政行為，若另一方有異議，應賦予其申訴、復議，特別是行政訴訟的權利。</p><p>　　4．履行，應當遵循事先補償原則并落實到實處，再進行拆遷，政府行使拆遷權，應充分尊重被拆遷人利益，不能與民爭利。</p><p>　　4.2.4城市房屋拆遷中土地使用權補償問題的解決途徑</p><p>　　1．加快立法進程和規(guī)范立法管理。在相關的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中應明確規(guī)定

68、被拆遷人享有對土地使用權進行補償的權利。當前城市房屋拆遷活動的最高層次的規(guī)范性依據是2001年l 1月國務院修訂實施的《城市房屋拆遷管理條例》，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權進行補償的權利，而各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結構、房屋類型、實際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權的補償。因此，建議有關機關盡快對有關拆遷的行政法規(guī)和地方性立法進行一次全面的審查，按照憲法和法

69、律的要求進一步規(guī)范和完善。統(tǒng)一規(guī)范立法程序和管理，加快房地產管理的立法進程，使城市房地產拆遷補償在實踐中有統(tǒng)一的法律依據。</p><p>　　2．制定相關的土地使用權補償的具體操作標準。在規(guī)定被拆遷人對土地享有補償權的同時，有必要確定補償的具體操作標準。要充分考慮土地具體使用的方式不同會給被拆遷人帶來不同的經濟利益，因此，可以參照有關土地征收補償政策，在對被拆遷人所享有的土地使用權進行評估的同時，應結合房屋的具

70、體用途和土地使用的特殊情況(如停車場等)適當予以增加，以切實維護被拆遷人的合法財產權。在制作具體操作標準過程中需要 理好以下幾個問題：</p><p>　?。?）房屋和土地使用權的分離評估。房地產價值巨大，其中土地使用權價值占有相當大的比重，房地分離評估可以避免房地混在一起引起的歧義，清晰地顯示土地使用權和建筑物各自的真實價值。此外，不同的房屋土地占用面積相差很大，一般平房的建筑面積小于或等于土地面積，樓房的建筑

71、面積往往大于土地面積，高層建筑的建筑面積遠大于所占用的土地面積，房地分離估價有利于體現房屋建筑依附于土地的房地產特性，真實顯示土地使用權的市場價值。</p><p>　?。?）房屋及其以外場地的土地使用權補償。實施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內可供利用的土地，拆遷人以獲取他人土地使用權為第一目的，因此，不僅房屋及房屋占地需要分別補償，而且大于房屋建筑面積以外的其他附屬物和場地用地部分的土地使用權也要給予補償。&l

72、t;/p><p>　　（3）房屋土地使用權的市場價值補償。房屋拆遷土地使用權的補償應注重對其市場價值的補償。為此，需依據土地級別和基準地價建立土地使用權價格評估體系和評估標準，并從市場價格出發(fā)，實行以市場為導向的土地使用權價格浮動機制。在確定土地使用權評估價格時，還應考慮上地使用權剩余年限、拆遷后土地級差變化等不同因素。</p><p>　　3．實際評估中評估方法的選擇要認真慎重。實際操作中，

73、估價應符合房地產估價的基本原則——替代原則，如若同—供需范圍內有較發(fā)達的交易市場，用市場比較法評估。有收益的房地產選用收益法求取土地價格，并慎重確定土地資本化率、建筑物資本化率和綜合資本化率。道路規(guī)整、宗地排列整齊的地段可選擇路線價法。選擇基準地價修正法應注意基準地價的內涵、構成、表達方式不同時，修正的內容和方法之區(qū)別。劃撥土地的使用權評估可先求取得該宗土地法定最高使用年限價格，然后扣除出讓金等款項，此時應注意劃撥土地的權利限制。或者應

74、用成本法，依據劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權價格，作為原土地使用者的權益。</p><p>　　4．司法機關以個案審理的方式，解決房屋拆遷各方當事人之間因補償安置等問題所產生的爭議。任何人認為自己的合法權利被非法剝奪、受到限制、侵害或減損的，都應有權訴請司法機關依照法定程序進行審查并做出最終裁判。因此，在拆遷補償時，必須采取科學合理的方法對土地使用權進行補償，以盡快改變對依附于房屋所有權的土地使

75、用權被無償剝奪的不合理狀況，對被拆遷人進行土地使用權價值的補償。</p><p><b>　　結　論</b></p><p>　　城市房屋拆遷,既關系國家、開發(fā)建設單位、被拆遷單位及億萬城鎮(zhèn)居民的利益,又關系到城市規(guī)劃的具體落實,這是一個敏感而又普遍的社會問題,已成為近幾年全社會高度關注的社會問題之一?；诔鞘蟹课莶疬w所引發(fā)的拆遷人與被拆遷人利益沖突問題比較嚴重,引發(fā)

76、矛盾沖突的根本原因是我國現行的拆遷法律制度和政策存在問題。諸如：拆遷安置補償不合理；公益拆遷與非公益拆遷難以區(qū)分，政府自身職責不分；拆遷程序不夠健全等。</p><p>　　因此，必須盡快改革和完善我國城市房屋拆遷制度：完善拆遷安置補償制度；界定“公共利益”，明確公益拆遷與商業(yè)拆遷；明確政府在拆遷補償中扮演的角色。以此來保障城市房屋拆遷中利益主體的合法權益，最大限度地減少房屋拆遷中的矛盾和沖突，從而達到和諧拆遷的

77、最終目的。</p><p><b>　　參考文獻</b></p><p>　　[1]黃河.房地產法.北京:中國政法大學出版社,2008.2</p><p>　　[2]秋風.維護權利與權力的平衡點.南方周末,2004-12-30</p><p>　　[3]王群,謝小平.我國城市房屋拆遷實用指南.北京:中國民主法制出版社,2

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