騎樓之法律地位 - 仁頌聯(lián)合律師事務所

1、<p><b>　　騎樓之法律地位</b></p><p><b>　　江大寧律師</b></p><p><b>　　前言</b></p><p>　　騎樓的使用一直是各縣市政府頭痛的問題，在商業(yè)區(qū)，商家為營業(yè)上方便，往往將騎樓部分佔用作為營業(yè)範圍之一部份，兼可解決營業(yè)面積不足的問題；在非

2、商業(yè)集中地區(qū)，則可見住戶將騎樓當作停車位，或是放置雜物。另外有部分地區(qū)由當?shù)卣饕?guī)劃使用，如劃定機車停車區(qū)供停放機車。最近高雄市政、臺南市政府、嘉義市政府有新的一波「打通騎樓」的動作，引發(fā)騎樓住戶之反彈，同時引起許多民意代表關(guān)切，紛紛提出質(zhì)疑。</p><p>　　騎樓所屬建物之所有權(quán)人（以下簡稱騎樓所有人）最常見的主張是：1、我有騎樓之所有權(quán)，所以騎樓當然歸我使用。2、騎樓所有人依照規(guī)定繳稅，就應該擁有使用權(quán)

3、。而政府官員最常見的主張是：1、騎樓為供公眾通行之用，不得占為為私用。2、騎樓如供公眾使用，可申請減稅，所以不得任意私用。</p><p>　　以下先就法規(guī)面探討騎樓之法律地位及使用權(quán)限在法規(guī)面予以探討，包含中央及北高二市之地方法規(guī)，再就稅法上騎樓之規(guī)定予以探討，並就法理上予以分析，正反意見之檢討，最後試著作出粗淺的結(jié)論。</p><p>　　騎樓在現(xiàn)行法上之定位</p>&

4、lt;p><b>　　中央法規(guī)</b></p><p>　　定義性規(guī)定：在道路交通管理處罰條例第3條有定義性之規(guī)定，其第1款規(guī)定：「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方?！沟衷诘?款規(guī)定：「人行道：指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道?！乖摋l例將騎樓納入「道路」範圍，又同時劃入「人行道」之範圍，使的騎樓究屬道路或

5、人行道產(chǎn)生岐異。但不論是供車輛行駛之道路或供人行走之人行道，依道路交通管理處罰條例之規(guī)定，已將騎樓定性為「公眾使用」之範圍，而與私有住宅有所區(qū)別。但是道路交通管理處罰條例畢竟屬交通法規(guī)，並非直接針對道路或人行道之所有權(quán)、使用權(quán)去作規(guī)範，如據(jù)此直接定義騎樓即屬公眾用地，似嫌武斷，仍須參考其他法規(guī)之規(guī)定。</p><p>　　騎樓樣式及規(guī)格之規(guī)定：市區(qū)道路條例第9條第1項規(guī)定：「遮簷人行道地平面，應依照市區(qū)道路及附屬

6、工程設計標準及配合道路高程建造，不得與鄰接地平面高低不平。」另建築法第43條第2項規(guī)定：「建築物設有騎樓者，其地平面不得與鄰接之騎樓地平面高低不平。但因地勢關(guān)係。經(jīng)直轄市、縣（市)(局）主管機關(guān)核準者，不在此限。」僅規(guī)定騎樓在建築上之規(guī)格，並未對騎樓之法律地位及使用權(quán)限作規(guī)範。</p><p>　　稅法上之規(guī)定：土地稅法第6條規(guī)定：「為發(fā)展經(jīng)濟，促進土地利用，增進社會福利，對於國防、政府機關(guān)、公共設施、騎樓走廊、

7、研究機構(gòu)、教育、交通、水利、給水、鹽業(yè)、宗教、醫(yī)療、衛(wèi)生、公私墓、慈善或公益事業(yè)及合理之自用住宅等所使用之土地，及重劃、墾荒、改良土地者，得予適當之減免；其減免標準及程序，由行政院定之。」土地稅減免規(guī)則第10條規(guī)定：「供公共通行之騎樓走廊地，無建築改良物者，應免徵地價稅，有建築改良物者，依左列規(guī)定減徵地價稅。一、地上有建築改良物一層者，減徵二分之一。二、地上有建築改良物二層者，減徵三分之一。三、地上有建築改良物三層者，減徵四分之一。四、

8、地上有建築改良物四層以上者，減徵五分之一?！雇恋囟惙▽ⅡT樓與政府機關(guān)、公共設施等並列而予以減、免稅之待遇，很顯然是認為騎樓具有供公眾使用之「公益」色彩，同時其本來又屬私有產(chǎn)權(quán)，而造成對私有產(chǎn)權(quán)在使用上之限制，故予以減、免稅之補償，乃屬必要。</p><p>　　以上關(guān)於法律之規(guī)定，另外，在中央之法規(guī)命令及行政規(guī)則部份，則未有對騎樓之法律地位及使用權(quán)限作出明確規(guī)範。因此，必須再就地方法規(guī)作一探討。</p>

9、;<p>　　臺北市自治法規(guī)之規(guī)定</p><p>　　商業(yè)區(qū)及住宅區(qū)應設騎樓之依據(jù)：臺北市土地使用分區(qū)管制規(guī)則第87條規(guī)定：「商業(yè)區(qū)內(nèi)臨接寬度達八公尺以上道路之建築基地，其建築物應設置騎樓，如自願退縮騎樓地，設置無遮簷人行道而不妨礙市容觀瞻者，其退縮部分得計入法定空地及院落之寬深度。」第91條規(guī)定：「住宅區(qū)內(nèi)經(jīng)市政府指定之道路，應留設騎樓或退縮留設三?六四公尺無遮簷人行道，臨接該道路部分得免設置前

10、院或側(cè)院或後院，其退縮部分得做為空地計算?！挂罁?jù)該兩條之規(guī)定，臺北市之商業(yè)區(qū)及住宅區(qū)建物應保留一定寬度之騎樓，該規(guī)定為設置騎樓之強制規(guī)定。</p><p>　　使用權(quán)限：臺北市市區(qū)道路管理規(guī)則第32條規(guī)定：「騎樓及無遮簷人行道應予打通或整平；不得擅自圍堵使用?！挂罁?jù)本條規(guī)定之意旨，騎樓應供公眾使用，而非屬騎樓所有人可以排除他人而獨自使用。</p><p>　　高雄市自治法規(guī)之規(guī)定</

11、p><p>　　設置騎樓之依據(jù)：高雄市建築管理自治條例第8條第1項規(guī)定：「下列地區(qū)臨接寬度在8公尺以上計畫道路之建築基地除另有規(guī)定從其規(guī)定外，於申請建築時應留設3.9公尺之法定騎樓地或無遮簷之人行道，其無遮簷之退縮部分得做為空地計算：一、商業(yè)區(qū)。二、公共設施用地之市場用地及停車場用地。三、經(jīng)主管建築機關(guān)核定之住宅區(qū)?！勾藶樵O置騎樓之強制規(guī)定。</p><p>　　騎樓之性質(zhì)：高雄市都市更新自治

12、條例第7條有對總樓地板面積作定義，而第8條第3項第1款並為「非容積部分樓地板」作解釋，乃包括騎樓、屋頂突出物、停車空間、防空避難室等。換而言之，該條例將「騎樓」排除於樓地板面積之外，明確地認為其非屬所有人之私有空間。</p><p>　　使用權(quán)限：高雄市市區(qū)道路管理自治條例第2條第5款規(guī)定：「人行道：係指騎樓、走廊及劃設供人行走之地面，道路與人行陸橋及人行地下道?！沟?2條：「屬於騎樓及無遮簷人行道，應予打通及整

13、平，騎樓地前面或左右，不得圍堵使用；新建騎樓地，應依建築法規(guī)有關(guān)規(guī)定辦理?！姑鞔_規(guī)定騎樓乃供人行走之人行道之一部分，並明確限制騎樓所有人排他使用之權(quán)利。</p><p>　　臺灣省自治法規(guī)之規(guī)定</p><p>　　臺灣省建築管理規(guī)則第20條有規(guī)定應設置騎樓之標準，唯該規(guī)則已於民國94年6月20日廢止。</p><p>　　臺灣省市區(qū)道路管理規(guī)則第22條：「騎樓及無

14、遮簷人行道，應維持平整暢通，如有圍堵，管理機關(guān)應予打通整平，並禁止不當使用?！?lt;/p><p><b>　　法律地位之探討</b></p><p><b>　　法理依據(jù)</b></p><p>　　所有權(quán)：騎樓原則上是建物所有人在面臨馬路面依法預留之公開空間，其所在之土地為私人土地，在建物登記上亦登記為建物之附屬部分，故所

15、有權(quán)應歸建物所有人，當無疑義。</p><p>　　使用權(quán)：依法民第148條第1項之規(guī)定，任何權(quán)利之行使都不得違反公共利益，在公益之考量仍可以對所有權(quán)作適當之限制。而中央法規(guī)雖未對騎樓使用權(quán)明確規(guī)範，但依據(jù)前揭道路交通管理處罰條例第3條定義性之規(guī)定，再參考土地稅法、土地稅減免規(guī)則之規(guī)定，騎樓之設置上即具濃厚之公益色彩，且在稅法上確實有優(yōu)於一般私人使用空間之減免稅規(guī)定，而對受限之使用權(quán)有所補償，應認為使用上應定性為

16、「供公眾使用」。再核諸地方自治法規(guī)之規(guī)定，不但強制規(guī)定應設置，在性質(zhì)上及使用上更定性為「應予打通或整平，不得擅自圍堵使用」，其使用權(quán)非屬私用，應為明確。</p><p>　　再從另一個觀點，在集合式住宅之情況亦有共同使用部份（俗稱公設）之設置，共同使用部分乃歸全體所有人所共有，個別之所有人對其建物亦非百分之百有其使用權(quán)。因此，獨棟建物依法設置騎樓，而限制其所有權(quán)一小部分之使用，亦符合平等原則。</p>

17、<p><b>　　法律保留原則之問題</b></p><p>　　李惠宗所著「為什麼不能在自家騎樓上設攤營生？」一文（臺灣本土法學雜誌52期第21~23頁，2003年11月出版）有精闢的分析，其主要論述係針對大法官會議解釋第564號提出批判，認為依據(jù)道路交通管理處罰條例82條第1項第10款對在騎樓設攤者處罰並非合法，因為對騎樓使用上之限制應屬法律保留範圍，而道路交通管理處罰條

18、例並未明文禁止騎樓設拴攤，且無其他法律明文禁止，故釋字564號解釋並非妥適。</p><p>　　法律保留原則，意即沒有法律授權(quán)行政機關(guān)即不能合法的作成行政行為（吳庚著行政法之理論與實用，第9版第84頁）。但該原則中的「法律」本來的意義指國會（立法院）通過總統(tǒng)公布之法律，以地方自治規(guī)章限制人民之權(quán)利自由有無違反法律保留原則？在學說上有正反不同意見。唯最高行政法院58年判字第476號判例早肯認地方之立法有拘束人民之

19、效力，現(xiàn)行地方制度法第28條亦明訂得以自治條例剝奪或限制地方自治團體居民之權(quán)利。因此，在實務上應認為法律保留原則之法律基本上應包括地方自治規(guī)章。</p><p><b>　　關(guān)於正反意見之評論</b></p><p>　　關(guān)於前言中提及騎樓所有人主張之第1點：「我有騎樓之所有權(quán)，所以騎樓當然歸我使用」，應不正確，概騎樓所有人有所有權(quán)，不當然即有使用權(quán)，仍必須依法令行使

20、其權(quán)利。</p><p>　　關(guān)於騎樓所有人主張之第2點：「騎樓所有人依照規(guī)定繳稅，就應該擁有使用權(quán)」，法律上應不能成立，因為騎樓如強制規(guī)定為供公眾使用，該強制規(guī)定即不能任意變更。騎樓所有人不能主張放棄減免稅之優(yōu)惠而取得騎樓使用權(quán)。</p><p>　　至於地方政府之主張，基本上應符合現(xiàn)行法令之規(guī)定，但現(xiàn)行法規(guī)除消極規(guī)定「應予打通或整平；不得擅自圍堵使用」，並未積極訂定完整之使用規(guī)則。如果

21、撇開法理面，就政策推行面來講，騎樓在所有權(quán)上畢竟屬私有，如認為百分之百應供公眾使用，恐怕民眾很難接受。管見以為宜制定較明確之騎樓使用規(guī)則，規(guī)定上不應該是全部供公眾使用或全部歸騎樓所有人使用，而應該區(qū)分地段（商業(yè)區(qū)或住宅區(qū)）作不同規(guī)定，且在一定範圍內(nèi)允許騎樓所有人私自使用（例如不妨礙通行下可停放機車），以為折衷。</p><p><b>　　結(jié)論</b></p><p>

22、;　　依現(xiàn)行法規(guī)，騎樓應屬供公眾通行使用。唯中央法規(guī)不若地方法規(guī)來的明確，似乎有必要於作統(tǒng)一之規(guī)範，並明定騎樓之使用規(guī)則。在法理上筆者不認為對騎樓設攤者之處罰有違法律保留原則，但在政策推行面而言，筆者贊同李惠宗之見解，騎樓在一定範圍內(nèi)應允許騎樓所有利用，有賴進一步訂立詳盡之使用規(guī)則。</p><p>　　騎樓為我國都市景觀上之特色，但新型態(tài)的商業(yè)區(qū)多採用開放式的人行道，而不採用騎樓。管見以為，不論從美觀上之角度，