試論生態(tài)文明視閾下環(huán)境法治建設研究

1、<p>　　試論生態(tài)文明視閾下環(huán)境法治建設研究</p><p>　　論文摘要 生態(tài)文明是資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的文明形態(tài)和文化形式。在生態(tài)文明建設的各項措施中，法治建設居于核心的基礎地位。本文通過深入分析環(huán)境法治建設存在的突出問題，從建設生態(tài)文明的視角，提出了加強環(huán)境法治建設的對策措施。</p><p>　　論文關鍵詞 生態(tài)文明 環(huán)境法治 建設</p>&l

2、t;p>　　建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長方式、消費模式，是黨的十七大提出的重要戰(zhàn)略任務，是實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求。生態(tài)文明是資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的文明形態(tài)和文化形式，在生態(tài)文明建設的各項措施中，法治建設居于核心的基礎地位。因此加強環(huán)境法治建設，對于實現(xiàn)生態(tài)文明的新跨越意義重大而深遠。</p><p>　　淄博市作為老工業(yè)城市，重化工業(yè)所占比重較大，

3、經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整和發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變還需要較長時間。全市總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境安全防范面臨的形勢十分嚴峻。因此加強環(huán)境法治建設，對于實現(xiàn)淄博市生態(tài)文明的新跨越，意義重大而深遠。</p><p>　　一、淄博市環(huán)境法治建設的主要成效</p><p>　　近年來，淄博市高度重視環(huán)境法治的重要作用，環(huán)境法治建設取得積極成效，為生態(tài)文明建設提供了基本條件和法律保障。初步走出了一條老工業(yè)城市

4、依托環(huán)境法治促進生態(tài)文明建設的路子。</p><p>　?。ㄒ唬┉h(huán)境立法成效顯著</p><p>　　淄博市結合本地實際，制定了一系列環(huán)保法律規(guī)范，為生態(tài)文明建設提供了有力的法律支持。一是制定了一系列環(huán)保法律規(guī)范。目前已經(jīng)制定了《淄博市節(jié)能減排綜合性工作實施方案》、《淄博市節(jié)能降耗獎勵辦法》、《淄博市主要污染物減排實施意見》、《淄博市節(jié)能降耗目標考核辦法》和《淄博市環(huán)境保護“一票否決”工作

5、實施細則》、《淄博市工業(yè)爐窯大氣污染防治辦法》、《淄博市人民政府辦公廳關于印發(fā)淄博市節(jié)能降耗獎勵辦法通知》、《淄博市機動車排氣污染防治管理辦法》、《淄博市揚塵污染防治管理辦法》、《環(huán)境生態(tài)補償管理暫行辦法》，等二十幾部法規(guī)規(guī)章。二是注重地方環(huán)境立法的區(qū)域性、實踐性。緊扣淄博市環(huán)境保護和生態(tài)建設的中心任務，明確地方環(huán)境立法的重點。立足全市產(chǎn)業(yè)結構和污染防治重點，先后出臺了建陶企業(yè)、化工企業(yè)、石灰和碳酸鈣企業(yè)、焦化行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、露天礦山、

6、煤炭經(jīng)營等7個領域的《環(huán)境保護管理規(guī)范》。三是注重地方環(huán)境立法的創(chuàng)新性和前瞻性，在全省率先出臺了節(jié)能降耗目標考核辦法，明確了對區(qū)縣、重點用能企業(yè)的考核內(nèi)容和要求。</p><p>　　（二）環(huán)境執(zhí)法能力顯著增強</p><p>　　淄博市環(huán)境行政執(zhí)法能力進一步加強，已基本形成了較為完備的執(zhí)法監(jiān)管體系。一是以環(huán)境問責為龍頭，強化官員的環(huán)境政治責任?！蹲筒┦协h(huán)境保護“一票否決”工作實施細則》明

7、確各區(qū)（縣）委書記、區(qū)（縣）長是轄區(qū)內(nèi)環(huán)保工作的第一責任人和直接責任人，把污染治理作為各級政府、領導干部政績考核的重要內(nèi)容，對各區(qū)（縣）政府、市直各部門、企事業(yè)單位在評先樹優(yōu)、年度考核等方面實施環(huán)境保護“一票否決”。二是形成了環(huán)保執(zhí)法的長效監(jiān)管機制。切實加大環(huán)保執(zhí)法力度，對各類違反環(huán)保法律法規(guī)的“土政策”進行了全面清理。立足于環(huán)境違法案件的超前預防、及時發(fā)現(xiàn)、果斷處置，對各類環(huán)境違法行為依法實施“頂格處罰”。三是構建了政府與社會聯(lián)動的監(jiān)

8、管新格局。全面啟動了綠色環(huán)保志愿者行動，建立了環(huán)境污染有獎舉報制度。四是專設機構全省領先。在全省第一個成立了環(huán)境保護工作委員會、市政府節(jié)能辦（掛市節(jié)能執(zhí)法大隊牌子）；全省第一家在市統(tǒng)計局設立了能源統(tǒng)計科；全省率先成立節(jié)能標準委員會。</p><p>　?。ㄈ┕姯h(huán)保意識明顯提高</p><p>　　通過宣傳引導，公眾保護環(huán)境的自覺性有了很大提高。一是加強環(huán)境法律法規(guī)的宣傳，提高環(huán)境法治意

9、識。在報紙、電臺、電視臺、市政府網(wǎng)站等媒體設立專欄，深入宣傳節(jié)能環(huán)保政策法規(guī)。二是培育典型，以點帶面。集中報道全市節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)經(jīng)濟、資源綜合利用、清潔生產(chǎn)等方面的先進典型。三是開展環(huán)保宣傳活動，營造珍愛環(huán)境的良好社會氛圍。通過實施“節(jié)能宣傳周”、“降耗增效月”、“節(jié)能減排農(nóng)村行·淄博在行動”等系列活動，推進了節(jié)能減排進社區(qū)、進家庭、進學校，增強了全社會的節(jié)能環(huán)保意識。</p><p>　　二、從構建

10、生態(tài)文明的角度看環(huán)境法治建設存在的問題</p><p>　　（一）環(huán)境立法不完善</p><p>　　一是地方綜合性環(huán)境保護法缺位。環(huán)境立法的發(fā)展戰(zhàn)略研究不夠，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的問題比較突出，環(huán)境方面的具有支架性作用的法律至今仍沒有制定出來。地方綜合性環(huán)境保護法缺位，導致地方環(huán)境單行法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。二是立法內(nèi)容過于傾斜。注重污染防治和節(jié)能減排，而自然資源和生態(tài)保護的法律太少。三是

11、環(huán)境立法缺乏可操作性。例如，《淄博市揚塵污染防治管理辦法》共有十六條，大部分內(nèi)容規(guī)定的是企業(yè)和管理部門應當怎么做，如果不這么做，相應的法律責任卻只有第16條做了個原則規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定，導致環(huán)境污染的，由相關部門依據(jù)有關法律法規(guī)進行處理”。法律規(guī)范只有行為模式，缺乏相應的法律后果，使得看似很好的法律在執(zhí)行中表現(xiàn)出顯著的不足。另外國家的環(huán)境立法往往比較粗糙、框架性的內(nèi)容多，需要地方立法做出細化的規(guī)定。</p><p

12、>　　（二）環(huán)境執(zhí)法能力較弱</p><p>　　一是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能薄弱。橫向職能分散，上下級環(huán)保部門縱向分離，難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果，部門之間的聯(lián)動機制尚不完善。二是環(huán)保部門自身的不足。環(huán)境執(zhí)法部門人員數(shù)量少，素質(zhì)不高。行政執(zhí)法隊伍存在著執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不力等現(xiàn)象。個別單位仍然存在亂執(zhí)法、亂罰款，甚至以罰代教、以罰代刑等問題。三是環(huán)境執(zhí)法能力較弱。淄博鐵鷹鋼鐵有限公司事件就是一個顯著的例子，該

13、公司屬于未經(jīng)環(huán)保審批的違法建設項目。淄博市環(huán)保局于2005年曾對鐵鷹公司進行了處罰，并限期整改。但直到2008年環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局依法督察前，該公司的環(huán)保狀況并無明顯改觀。四是環(huán)境法律監(jiān)督機制不夠完善。公眾參與的廣度和深度不夠；社會監(jiān)督機制也不完善，難以發(fā)揮應有的作用。 </p><p>　?。ㄈ┉h(huán)境司法面臨的困境</p><p>　　一是強制執(zhí)行難保障。環(huán)保部門對企業(yè)違法行為的處罰，

14、企業(yè)若不執(zhí)行，環(huán)保部門可申請法院強制執(zhí)行。但由于這類執(zhí)行案件收益少，且不納入法院的考評機制，所以強制執(zhí)行難以到位。二是司法救濟不到位。由于污染企業(yè)能向地方貢獻GDP，許多環(huán)境損害賠償案件在立案之初就遭遇重重困難，再加之取證難、鑒定難、勝訴難、執(zhí)行難等實際困難，一般污染受害者寧愿選擇上訪通過行政處理，而不愿耗時耗力去打環(huán)境訴訟。三是環(huán)境公益訴訟存在立法空白。我國對于公益訴訟沒有明確的法律規(guī)定，以至于在社會環(huán)境公共利益遭受污染侵害時，沒有適

15、格的主體為其主張權利，擊鼓伸冤。司法作為解決污染問題的最后一道屏障，理應具有很強的威懾效果。然而我國目前的現(xiàn)狀是司法保護環(huán)境的力度遠遠不夠。</p><p>　　（四）環(huán)境法治中的公眾參與不足</p><p>　　在政府環(huán)境管理活動中，公眾參與在平衡各利益群體的訴求、促進決策的科學化和民主化、彌補行政資源的不足等方面起著極其重要的作用。但我國環(huán)保中的公眾參與沒有和環(huán)保執(zhí)法形成良好的互動態(tài)勢

16、。一是公眾參與意愿缺乏。公眾對于其自我理解的與切身利益密切相關的環(huán)境問題可能有較高的參與度，而在那些與自己并不直接存在利益關系環(huán)境問題上參與的意愿似乎并不是很高。二是公眾參與深度不夠。公眾參與的深度比較低，主要局限于利用地球日、世界環(huán)境日等各種節(jié)日開展宣傳教育或者組織環(huán)保人物評選等，而較少觸及政府環(huán)境決策領域。而且，公眾參與的階段比較滯后，往往是末端參與，在源頭參與方面表現(xiàn)薄弱，處于被告知的地位。這其中固然有公眾自身環(huán)境法治意識不高有關

17、，但主要原因還是政府在環(huán)保執(zhí)法的過程中，沒有足夠的勇氣“發(fā)動群眾”，以致法律規(guī)定中的公眾參與有名無實。</p><p>　　三、以生態(tài)文明為導向，著力強化環(huán)境法治建設</p><p>　　法律作為社會治理的工具，對于實現(xiàn)生態(tài)文明起著非常重要的作用。環(huán)境法治建設不僅可以通過自身體現(xiàn)生態(tài)文明的內(nèi)在需求，而且還可以通過法律的強制手段、激勵手段來建設生態(tài)文明。以生態(tài)文明為導向，我們主要應從以下幾個

18、方面加強環(huán)境法治建設。</p><p>　　（一）完善環(huán)境法律法規(guī)，為生態(tài)文明建設提供法律保障</p><p>　　健全的生態(tài)法律制度不僅是生態(tài)文明的標志，而且是生態(tài)保護的最后屏障。一是制定地方綜合性環(huán)境保護法，保障地方環(huán)境單行法規(guī)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。二是注重增強法律的可操作性。如環(huán)境保護的公眾參與在整個環(huán)境法中是被作為一項基本原則來對待的，但是這個原則在中國的環(huán)境立法中有原則條款而無制度規(guī)

19、定。再如，環(huán)境影響評價法規(guī)定，國家鼓勵公眾以適當?shù)姆绞絽⑴c環(huán)評。什么叫適當方式？如何參與？參與的效力如何？這些都可以在地方立法中予以細化，使法律規(guī)定落到實處。三是注重環(huán)境法與自然資源法之間的溝通與融合。改變立法內(nèi)容過于傾斜；注重污染防治和節(jié)能減排，而自然資源和生態(tài)保護的法律太少的狀況。四是根據(jù)實際情況，出臺切實可行的法規(guī)。</p><p>　?。ǘ┘訌姯h(huán)境執(zhí)法，為生態(tài)文明建設提供行動支持</p>

20、<p>　　一是強化環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能。一方面強化環(huán)保部門的職能和地位；另一方面，地方可以嘗試將林業(yè)、水利等與環(huán)保有關的職能納入“大環(huán)?！斌w系中，以期提高環(huán)保機構對淄博經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問題的參與權、話語權和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，強化環(huán)保執(zhí)法的權力。二是提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。要通過法律培訓不斷加強對環(huán)境保護行政執(zhí)法機關的執(zhí)法能力建設，增強執(zhí)法人員的法治觀念，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。三是完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制，建立健全環(huán)境問責機

21、制以及行政執(zhí)法錯案追究制度。擴大公民行使參政權的途徑，監(jiān)督環(huán)境行政主體公平實施行政權，保護行政相對人的合法權益。</p><p>　?。ㄈ┩晟骗h(huán)境司法，為生態(tài)文明建設提供司法保障</p><p>　　一是加大司法機關對環(huán)保執(zhí)法的支持力度，保障環(huán)保部門作出的合法決定得以不折不扣的執(zhí)行。二是強化司法機關處理環(huán)境爭議糾紛的途徑和方法。三是建立環(huán)境公益訴訟制度。8月剛剛修訂的《民事訴訟法》首次以

22、法律的形式規(guī)定了環(huán)境公益訴訟。建議在司法領域進行一些必要的嘗試，明確公益環(huán)境訴訟的受案范圍并建立以有關機關和社會組織為主體的公益訴訟制度，從而解決環(huán)境污染損害的對象眾多且不特定和不利于提起訴訟的難題。</p><p>　?。ㄋ模┢占碍h(huán)保教育，完善公眾參與制度，為生態(tài)文明建設提供社會支持</p><p>　　一是要弘揚環(huán)境法治文化，開展經(jīng)常性的全民環(huán)境法制宣傳。多形式、多方位、多層次宣傳環(huán)境

23、保護知識。例如淄博市把培育市民的生態(tài)意識和倡導環(huán)保行為作為工作著力點，一方面結合“生態(tài)淄博”建設實際調(diào)整充實市民公約、學生守則等行為規(guī)范，在中小學生中普及“生態(tài)文明”知識；另一方面以“清潔環(huán)境、美化家園”為切入點，宣傳生態(tài)文明建設的目標、任務和內(nèi)容，進一步統(tǒng)一思想，凝聚力量。二是通過法律和政策手段促進消費者、銀行、股東等利益相關者在環(huán)保領域發(fā)揮應有的作用，推動企業(yè)承擔環(huán)保社會責任，完善企業(yè)環(huán)保制度。三是完善公眾參與環(huán)境決策的機制、途徑和