糾紛解決糾紛解決機制之重構七應用

1、<p>　　A thesis submitted to</p><p><b>　　XXX</b></p><p>　　in partial fulfillment of the requirement</p><p>　　for the degree of</p><p>　　Master of Engine

2、ering</p><p>　　糾紛解決機制之重構（七）</p><p>　　經十七人次談話了解到，當年政府和法院處理此事時，都忽略了兩上十分重要的證據：一是某村民責任土地證書上雖然包含所爭執(zhí)的三分地，但他實際耕種的水田面積大大超過證書上標明的畝數(shù)，超出不止三分地;二是證書上的地界文字發(fā)生筆誤，“二塆”與“兒塆”因諧音而寫誤，與村委會原始記錄不符。有人提出補充證據申請二審法院改判。我不同意

3、。一是因為二審判決生效已超過兩年，再審難度大，太費時;二是改判之后，又會引發(fā)某村民與村民組之間的其它糾紛。因此，只宜自行和解。</p><p>　　開始，某村民以“二審判決已生效”為由拒絕和解。我們便擺出新的證據，又向他解釋法律有關條文。然后指出如果他與村民組長期關系惡化可能導致對他不利的后果。經十余天的反復考慮，某村民終于同意和解。全體村民補交了三年的公糧，鎮(zhèn)政府表示不追究任何人責任。已辭職的村民組長自動復職。

4、一場糾紛就此了結。</p><p>　　清代乾隆年間，湖北提刑按察史馮廷丞總結他在刑部二十余年的經驗說：“夫獄者，愈求深則愈深，要在適中而止，則情法兩盡?！?見《汪容甫文箋》)。時人譽為一針見血之談，對今天的司法行政工作來說，也很有現(xiàn)實意義。</p><p>　　這里的調解與前面介紹的民間調解案例不同，已不再是“純粹的“民間調解”，而是一起行政調解，是政府出面以調解的形式解決一綜復雜的社會

5、糾紛。就糾紛的性質而言，糾紛本身表現(xiàn)為”行政性的”——抗繳國稅，而起源卻是“民事性的”——三分水田的歸屬問題。正如文中所分析的那樣，按法律的邏輯，可以根據需要，將這起糾紛設計成兩種案件。其一，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府名義提起行政訴訟，這在法律上是完全成立的。無論從法理上還是從實力較量上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府必勝無疑。訴訟中如果村民提出三分水田歸屬問題，法院將會按法律的邏輯，認定“三分水田”歸屬問題與本案審理的標的——稅收法律關系——無關，將水田歸屬糾紛排斥于行政訴訟

6、程序之外，不予處理，從而達到一種“快刀斬亂麻”的效果。其二，以抗稅為由將領頭人抓捕，殺一儆百。這在法律上也是成立的，被抓的人如果提出“三分水田”問題，公安機關將會以同樣理由予以駁回——與本案無關。以上兩種方法從法律角度都成立，而且看上去可以很快解決問題，但正如這位司法助理員所言：“就算補交了公糧，而留下的后患則會引發(fā)更大更多的糾紛”?！叭炙铩奔m紛沒有妥善解決引發(fā)了全村抗稅并導致村委癱瘓，如果再以強制手段解決抗稅，完全可能是火<

7、/p><p>　　這位司法助理員解決糾紛的手段也是靈活多樣。作為國家正式工作人員，他可以正式調查案件事實，取證、制作筆錄等，但他偏偏采取不作筆錄這種非正式手段。以“鄉(xiāng)談”這種輕松而又頗具實效的手段獲取了案件事實真相。如果他采用正式手段，鄉(xiāng)民很可能噤若寒蟬，誰也不愿意在筆錄上簽字。在糾紛解決上，他不是“從法律的眼光”出發(fā)，將“三分水田”糾紛排斥于抗稅糾紛之外，而是“從生活的眼光”或者說“從村民的眼光”出發(fā)，將兩者綜合起

8、來，統(tǒng)籌解決。為了全面、和平地解決糾紛，恢復村莊的安靜，重整村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府動用手中所掌握的行政裁量權——許諾不再追究任何人責任，以行政責任作為“交易標的”，換取了某村民和“棄權”和全體村民與政府的合作。一場一觸即發(fā)的群體性糾紛就此平息了。頗有興味的是，這位鄉(xiāng)司法助理員不僅有實踐，而且有理論，居然從數(shù)百年前的一位清代刑官筆記中，汲取了“適中而止，情法兩盡”的古訓，將不上大雅之堂的調解上升為藝術。</p><p&g

9、t;　　上面介紹的案情展現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會里糾紛解決的一個生動活潑的場面。一個表面上看來屬于民事糾紛承包合同糾紛，背后涉及到行政權的行使——計劃生育、宅基地等;村民自治權的落實——村干部多吃多占，村民拒交提留;民法上抗辯權的行使——村里不歸還欠款，就拒絕承包。這些在學者及法官的專業(yè)眼光中互不相干的法律關系，在農民的眼中實實在在地聯(lián)系在一起?！俺邪c否”成了農民要挾政府和村委的“質物”。</p><p>　　解決“承包

10、”背后的這一系列糾紛涉及到多種行政權的運用，行政機關在解決這一糾紛中，可以將政府可以調配的各種資源作為籌碼，靈活運用到糾紛解決之中。完全可以想象，沒有行政權參與其間，這一起糾紛很難從根本上解決。若僅由法院對承包糾紛進行“快刀斬亂麻”式的審判，不僅裁判難以兌現(xiàn)，而且可能會引來更多的麻煩。糾紛的多樣性、復合性決定了在解決復雜的糾紛過程中，糾紛的解決者不能僅以一個裁判者的角色行事，還需要見機行事，不時地扮演管理者、調解人甚至是律師的角色，綜合

11、運用多種權力和資源達到糾紛解決這一最終目的。這使我們領會到為什么在鄉(xiāng)村社會，法庭解決糾紛經常請政府出面支持，而政府解決糾紛又經常請法庭協(xié)助。從批判的眼光出發(fā)，我們可以認為這是一種司法與行政不分的例證，但從現(xiàn)實的角度，這實際上是國家權威的互助與互動。行政需要法庭出面，以增加其解決方案的合法性和權威性——法庭都認為是合法的!法庭則借助行政以增強其裁判的強制力——對抗法庭意味著對抗政府!</p><p>　　必須看到，

12、不同法庭具有不同的功能，相應地就具有了各自的工作重點和獨具風格的行事風格。作為國家的正式司法機關——縣以上人民法院——如果與行政機關過多地糾合在一起，進行所謂的聯(lián)合執(zhí)法活動，將會損害司法的中立性以及權威性，但在基層社會，過度強調司法與行政的兩分離是不恰當?shù)摹Ｒ粋€可行的方法是將我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭改造成類似英美法系國家的治安法院或其它大陸法系國家的小額法庭。治安法院或小額法庭的一個共同點是這些機構里的所謂法官往往并不具有真正意義上的法官資格，從

13、事的并非是單一的裁判工作，而是集司法的、行政的職能于一身，他們與其說是法官，不如說是一定社區(qū)的專職糾紛解決人，至于解決糾紛的手段、方式則因案而異。正如費城首席治安法官Joseph J.Hersch所言，治安法官的工作“更多是社會工作而不是法律工作?！泵绹闹伟卜ü僦泻苌儆新蓭熧Y格的人，大部分人沒有本科學歷，有些甚至高尚未畢業(yè)。 [89]</p><p>　　我國實踐中同現(xiàn)的這種法庭與公安、司法所以及其它行政機關共

14、同解決糾紛的所謂“大調解”機制類似于美國社會60年代在政府資助下設立的“近鄰司法中心”(Neighborhood Justice Center)以及70年代出現(xiàn)的“糾紛解決中心”(Dispute Resolution Center)，但兩者有一基本不同點在于，“近鄰司法中心”屬于社區(qū)自治性的，而“大調解”因主要依賴于政府，性質上屬于行政性的。筆者認為，結合西方國家的小額法庭、行政裁判所設置原理，可以考慮將實踐中出現(xiàn)“大調解”機制研究改造

15、成行政裁判所，作為解決基層社會尤其是農村社會各類糾紛有效機制。行政裁判所在解決糾紛過程中，可以集調解、裁判、行政于一身，以多種手段和身份解決糾紛，這實際上也是西方小額法庭的一個共同特征。</p><p><b>　　三、重建的原則</b></p><p>　　(一)確認行政裁決和調解的效力。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政部門解決民間糾紛的功能一直未能充分發(fā)揮主要有兩個原因：其一，鄉(xiāng)

16、鎮(zhèn)調解以及裁判的法律效力不具有法律效力;其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解或裁判屬于當事人自愿，沒有調解先行制度。</p><p>　　對于第一個問題筆者以為可以參酌我國以前仲裁法規(guī)定，采取行政裁決與訴訟并行制度，即對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政機關裁決的民事糾紛規(guī)定當事人不服的，可以在法定期內起訴到法院。過期不起訴的，裁決具有執(zhí)行力，將裁決的正當性建立在“不服可以不從，服了就要聽從”之上。裁決做出后，當事人在法定期內不起訴的，說明當事人已經服從

17、，即不得再起訴。一方不履行的，對方有權申請法院強制執(zhí)行。當然，國家應相應地完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的裁決程序，使其具備基本的程序要件，如委托律師、進行辯論、閱讀卷宗材料、告知權利等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所，對轄區(qū)內的各類糾紛進行裁處。</p><p>　　對于經鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調處達成調解協(xié)議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或當事人雙方送交法院審核，經法院核準后調解書具有執(zhí)行力。法院認為調解違背自愿原則或國家強行法規(guī)定的，裁定撤銷，當事人

18、可直接起訴或重新到司法所申請解決。</p><p>　　此外，對于司法所做出的裁決或調解，法院仍可在執(zhí)行程序中予以審查，對方當事人也可以申請法院裁定不予執(zhí)行，具體可以參照現(xiàn)行法律中有關法院執(zhí)行公證文書和仲裁文書的制度規(guī)定。 [90]</p><p>　　(二)有條件地實行行政裁決先行。對于某些糾紛，筆者以為可以比照臺灣的做法，對某些類糾紛實行行政裁處先行制度。我國臺灣1981年修訂的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)

19、調解條例》即規(guī)定，對于某些類型的糾紛采強制調解原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調解委員會先行調解，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調解委員會調解不成立者，得逕行起訴。就我國現(xiàn)狀而言，至少對于以下糾紛可以實行行政先行調處制度：1、不動產相鄰關系糾紛;2、土地承包糾紛;3、山林糾紛。法律規(guī)定必須先經行政調處，如未經鄉(xiāng)鎮(zhèn)調處的，法院不予受理。德國與荷蘭同為歐陸國家，然而，法院的受案比例卻大不相同。德國的法院負擔遠比荷蘭重，其中的一個原因即在于荷蘭在處理消費者糾紛爭議、租賃糾紛、簡單金

20、錢債務支付、勞資問題、交通事故乃至承攬建筑糾紛，都發(fā)展有相當有效的調解、仲裁或行政程序，使訴訟相對成為多余，而這些在德國是依賴于法院來解決的。 [91]對于其它類型的糾紛是否經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所裁處可由當事人自由選擇。建立行政裁決先行制度尤需注意的是，防止行政或法院以此為借口，限制甚至剝奪當事人訴權的行使。</p><p>　　(三)設置多種類型的行政裁判所。除了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所外，國家應根據社會發(fā)展的狀況

21、，在糾紛較多的行業(yè)設立相應的行政裁判所。以勞動糾紛強制仲裁制度為例，據統(tǒng)計，全國現(xiàn)有勞動仲裁機構3191個，配備有20000名專兼職仲裁員，5年來審理勞動爭議案件26.7萬件，其中集體勞動爭議1.8萬件。 [92]我國城市職工數(shù)以億計，然而從1995年1月至1997年8月的兩年多時間內，法院僅受理92139件勞動爭議案件，平均每年僅約4萬件， [93]究其原因，勞動仲裁委員會起到相當大的屏障作用。一項研究表明，二戰(zhàn)后日本之所以能夠從廢墟

22、之上轉變?yōu)楣I(yè)大國，勞資關系和諧安定是關鍵之一。日本在勞動糾紛領域建立了斡旋、調停、仲裁等系統(tǒng)性糾紛解決制度，罷工或其它激烈性對抗行為較少。國際勞動爭議之統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，日本勞資爭議的件數(shù)、繼續(xù)時日以及勞動損失比起歐美國家輕微的多，以致歐美諸國掀起研究日本勞資關系的熱潮。 [94]</p><p>　　我國完全可以參照勞動爭議仲裁制度，在消費者權益糾紛、城市房屋買賣租賃、教育管理、醫(yī)療事故、交通事故、治安行政管理、物業(yè)

23、管理、保險、專利、著作權等領域實施行政裁決先行制度。以消費者權益糾紛解決為例，據中消協(xié)2000年初公布的數(shù)字，1999年中消協(xié)系統(tǒng)共受理消費者投訴720410件，解決率97.3%。消費者因經營者欺詐行為而獲得的加倍賠償金額達1044萬元，比1998年翻一番。 [95] 再以交通事故為例，1989年我國全年發(fā)生交通事故257539起，直接損失3.4億元;1998年為346129起，直接損失19.3億元。 [96]我國現(xiàn)行法律對交通事故糾紛

24、案件處理的原則是：交通管理部門調解是民事訴訟的前置程序，未經交管部門調解的，法院不受理;其次，在交通事故處理中，最終裁判權由法院掌握，當事人不服的可以訴至法院，從而保障了司法的統(tǒng)一性和權威性。這一制度設計在很大程度上減輕了法院的案件負擔，但仍存在一定問題：其一、經交通管理部門調解達成協(xié)議后，當事人不履行的，仍允許當事人再行起訴，調解協(xié)議不具有執(zhí)行力。其二、交通部門調處的過程缺乏必要的程序規(guī)范。對于這些問題皆可以比照前面所言，通過設立行政

25、裁</p><p>　　(四)裁判者不被訴追。我國行政裁決制度不彰的另一原因是立法對于行政裁決的性質認識不清，理論及立法上皆有認其為具體行政行為，一旦當事人不服行政裁決訴諸法院的，裁決機關成了被告。行政機關為免被訴諸法院的風險，對于裁決民事糾紛持消極態(tài)度。據宋龍凌等在陜西省某4個市調查，1990年至1993年，政府部門受理的土地權屬和土地侵權賠償糾紛持續(xù)上升，但到1994年后則逐年下降，其中西安市政府受理的土地權

26、屬糾紛案1994年比1993年下降17%，1995年比1994年下降17%，而1996年則比1995年下降高達56%。調查表明受案下降的一個原因是行政部門擔心成被告。 [97]筆者認為，假如法律準允當事人不服行政裁決可以另行起訴，則案件一旦被法院受理后，訴訟仍應在當事人之間進行，作為裁決者的行政機關不應演變?yōu)楸桓?。理由之一在于由于當事人不服行政裁決可以另行起訴，則行政機關已無濫用裁判權并強制當事人接受其裁決的可能，相應地司法權對于行政的

27、制約即無必要。再一個根本理由是：為了保證裁決者自由地裁決，不至于在寫裁決書時膽顫心驚、憂心忡忡——如果出現(xiàn)差錯或一方不滿，自已將陷入糾紛的泥溏——一個根本的前提條件是</p><p>　　“任何以法官在行使其審判權時的言行對法官進行的起訴都是不成立的?！瓕κ芎σ环降难a救辦法是向上訴法院提出上訴或者申請人身保護狀，要不就申請再審令或調卷令，或者采取此類步驟以撤銷法官的判決。當然，倘若法官受賄或者哪怕有一點點腐化

28、行為，或者法官濫用司法程序，那他將受到刑事法庭的懲處。但除此以外，法官不受賠償?shù)钠鹪V。這倒不是因為法官有任何犯錯誤和辦錯事的特權，而是因為他應該能夠完全獨立地履行職責而地需瞻前顧后?！瓫Q不能弄得法官一邊用顫拌的手指翻動法書，一邊自問：‘假如我這樣做，我要負賠償損害的責任嗎? [98]”</p><p>　　丹寧的言論雖是針對法官而言的，但應當適用于一切居間調解人和裁判者，當然也包括行政裁決人。需要特別提出的是，

29、裁判者免受訴追是指作為裁判者的機構，不應因自已的裁判行為而被訴諸法院，但這并不是說裁判者可以為所欲為。一旦發(fā)生裁判者的個人嚴重違背程序規(guī)則或故意枉法裁判等行為，仍可以追究其行政責任甚至刑事責任。</p><p>　　(五)符合程序正義的底線。雖然行政裁判所不以嚴格的程序規(guī)則為要件，但為了保障公民的程序權利并達成有效解決紛爭的目的，行政裁判所必須要有基本的程序規(guī)范要求，即國家應為行政裁判所設置程序正義的底線，具體包

30、括：(1)中立。中立性是程序正義的基本要求，它源自一個古老的法諺——任何人不能做自己的法官。為實現(xiàn)行政裁判所的中立性，并保證公民有效地參與國家管理，行政裁判所的組成人員應與行政機關保持相對獨立，正如韋德在評價英國行政裁判所時所言，裁判所的特性與其說是官僚機構，不如說是民眾法庭。行政裁判所應盡可能地吸引民眾參與，并賦予當事人選擇裁判人員的權利。例如，在勞動仲裁庭之中應當有工會成員及資方成員參與。(2)兩造對抗。兩造對抗不僅是居間裁決程序的

31、基本要求，而且也已被一些行政聽證程序、復議程序所采納(如第三人的參與)。兩造對抗實為程序民主和程序正義的基本要求，是公民主體地位的基本體現(xiàn)。這一要求有時也被表述為程序參與原則。(3)程序公開。公開并非是必然要求，從不公開審理有利于糾紛和平解決角度考慮，當事人要求不公開的可以不公開，否則應予公開，以便實行民主監(jiān)督。(4)裁決應附具理由和證據。行政裁判所解決民事</p><p>　　(六)接近司法之保障。法治的基本要

32、求是法律的統(tǒng)一執(zhí)行，而法律實施的過程中永遠涉及到法律的解釋，同樣的法律條款完全可能因為解釋的不同而得到不同的執(zhí)行。為了保障法律執(zhí)行的統(tǒng)一就必須保障法律解釋權的統(tǒng)一，而法律解釋權統(tǒng)一的前提是最終解釋機構的統(tǒng)一，如果同樣一部法律可由兩個以上部門進行最終解釋，法律勢難得到統(tǒng)一執(zhí)行。法治國家解決這一問題的辦法是將法律的最終解釋權統(tǒng)一賦予法院，在法院內部再通過上訴制度的整合，使法律的解釋權最終地控制在最高法院的少數(shù)法官手中。法律統(tǒng)一實施是法院對行

33、政裁判所進行司法審查的最基本理由。司法審查的第二個理由是程序保障。行政裁判所的設立主要出于效率和便捷考慮，程序保障屬于其次。為防止行政裁判所獨斷、擅權的最佳方法是通過司法審查制度對其加以約束。我國現(xiàn)行法律中賦予商標委員會和專利委員會對一定的糾紛以最終裁決權，由此導致這兩個委員會無所畏懼，濫用最終裁決權，形成很多不正?，F(xiàn)象。筆者在辦理一起商標糾紛案件過程中，商標評審委員會的一位工作人員即對筆者坦言，我們的處理決定是最終的，不服你們也沒有辦

34、法。就該案的實際處理結果而言，明顯地無視證據和法律，但結果確實如該同志所言，當事人對此</p><p><b>　　結語</b></p><p>　　社會轉型的實質在于利益的重分與規(guī)則的重建，與此相伴而來的是糾紛的蜂起云涌。隨著司法改革的逐步推行，我們有理由相信，司法權威的將會逐步得以重新確立。出于對法院信任，提交給法官們“依法解決”的糾紛將會成批地增長，而法院卻難以

35、承受案件之重，并且，人們最終會遺憾地發(fā)現(xiàn)，某些糾紛通過法院“依法解決”并非是最佳的方案。究其原因，不僅在于訴訟須耗費大量的時間和金錢，而且“一刀兩斷”式地依法裁決，不利于在當事人間形成實體上的利益衡平。為此，日本著名學者棚瀨孝雄先生斷言：“重視審判外的糾紛處理機關及其解決糾紛的過程，對它們發(fā)揮的功能進行研究，不只是因為它們構成一個社會糾紛解決體系的基礎部分，因而具有量的重要性，而且還因為對它們的研究在提高社會解決糾紛的整體質量上也具有重