h市城建項(xiàng)目管理模式研究

1、<p>　　***** 學(xué) 位 論 文</p><p><b>　　摘 要</b></p><p>　　伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，集鎮(zhèn)城市化的速度和規(guī)模將進(jìn)一步提高。政府投向城市建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共建筑項(xiàng)目的資金逐年增加，隨著投融資體制的改革，政府以外的資金投入該領(lǐng)域也成逐步遞增趨勢(shì)。如何有效運(yùn)營(yíng)管理好這些項(xiàng)目資金，保證城市基礎(chǔ)設(shè)

2、施、公建設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和投資效益，成為擺在政府管理者面前的一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。本文針對(duì)傳統(tǒng)的城建項(xiàng)目投資管理模式在新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式下的適應(yīng)性、合理性進(jìn)行剖析，立足于城建項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀，在比較與借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，探索城建項(xiàng)目管理的新模式，以便逐步完善和規(guī)范城建項(xiàng)目管理行為，提升城建項(xiàng)目管理的水平。</p><p>　　本為以H市為例，探討和研究了H市城建項(xiàng)目現(xiàn)行的管理模式存在的問(wèn)題，以及在新興市場(chǎng)經(jīng)

3、濟(jì)條件下，H市城建項(xiàng)目管理改革發(fā)展方向，并結(jié)合政府投資項(xiàng)目管理理論和虛擬組織理論，構(gòu)建了H市城建項(xiàng)目虛擬聯(lián)盟。探討在該模式下H市政投資項(xiàng)目運(yùn)行方式、管理體系等問(wèn)題。</p><p>　　關(guān)鍵詞：城建項(xiàng)目；管理模式；虛擬理論 </p><p><b>　　Abstract</b></p><p>　　Along with our country&

4、#39;s high-speed economic sustainable development, our country rural urbanization, the speed and scale of towns urbanization will be further improved. The funding that the government invest to urban construction of infra

5、structure projects, public building project increase year by year, along with the investment and financing system reform, outside of government funds also become gradually engaged in this field increasing. How to efficie

6、ntly manage these project funds, guarante</p><p>　　This as the H city as an example, this article discussed and studied the urban construction projects management mode of H city, and existing problems in eme

7、rging market economy condition, H city urban construction project management reform development direction, and combine government investment project management theory and the virtual organization theory, to construct the

8、 virtual organization municipal projects management mode of H city. Explore in this mode H municipal investment project oper</p><p>　　Key Words：Urban construction projects；virtual organization theory ；Manage

9、ment system </p><p><b>　　目 錄</b></p><p><b>　　摘 要2</b></p><p>　　AbstractIII</p><p><b>　　1 緒論1</b></p><p>　　1.1

10、 研究背景1</p><p>　　1.2 研究?jī)?nèi)容2</p><p>　　1.3 研究的意義2</p><p>　　1.4 H市概況3</p><p>　　1.4.1 H市基本情況3</p><p>　　1.4.2 H市城建項(xiàng)目基本情況3</p><p>　　1.5 國(guó)內(nèi)

11、外政府投資項(xiàng)目管理研究現(xiàn)狀6</p><p>　　1.5.1 國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目管理研究現(xiàn)狀6</p><p>　　1.5.2 國(guó)外政府投資項(xiàng)目管理研究現(xiàn)狀9</p><p>　　2 相關(guān)理論基礎(chǔ)12</p><p>　　2.1 政府投資項(xiàng)目概述12</p><p>　　2.1.1 政府投資項(xiàng)目管理概

12、念12</p><p>　　2.1.2 政府投資項(xiàng)目的分類(lèi)13</p><p>　　2.1.3 政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)15</p><p>　　2.1.4 地方政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)17</p><p>　　2.3 國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目管理模式18</p><p>　　2.3.1 我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式1

13、8</p><p>　　2.3.2 我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題22</p><p>　　2.4 虛擬組織理論23</p><p>　　2.4.1 虛擬組織的定義24</p><p>　　2.4.2 虛擬組織的特征25</p><p>　　2.4.3 虛擬組織的優(yōu)勢(shì)26</p>&l

14、t;p>　　2.4.4 虛擬組織的構(gòu)建原則28</p><p>　　3 H市城建項(xiàng)目管理現(xiàn)狀31</p><p>　　3.1 H市城建項(xiàng)目現(xiàn)行管理模式31</p><p>　　3.2 H市城建項(xiàng)目現(xiàn)行管理模式存在的問(wèn)題33</p><p>　　3.3 H市城建項(xiàng)目管理模式改革分析35</p><p

15、>　　4 H市城建項(xiàng)目動(dòng)態(tài)聯(lián)盟管理模式研究38</p><p>　　4.1 H市城建項(xiàng)目構(gòu)建動(dòng)態(tài)聯(lián)盟管理模式的可行性分析38</p><p>　　4.2 H市城建項(xiàng)目動(dòng)態(tài)聯(lián)盟管理模式構(gòu)建39</p><p>　　4.2.1 總體設(shè)想39</p><p>　　4.2.2 H市城建項(xiàng)目動(dòng)態(tài)聯(lián)盟管理模式構(gòu)建思路40<

16、/p><p>　　4.2.3 H市城建項(xiàng)目動(dòng)態(tài)聯(lián)盟管理模式框架41</p><p>　　4.3 H市城建項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理聯(lián)盟管理模式運(yùn)行分析44</p><p>　　4.4 網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺(tái)的基本分析45</p><p>　　4.4.1 網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的基本功能46</p><p>　　4.4.2 網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)

17、的管理47</p><p>　　5 H市城建項(xiàng)目動(dòng)態(tài)聯(lián)盟管理模式成員選擇分析49</p><p>　　5.1 組織成員的管理49</p><p>　　5.2 組織成員的選擇51</p><p>　　5.3 組織成員的信任51</p><p><b>　　6 結(jié)論54</b>&

18、lt;/p><p>　　參 考 文 獻(xiàn)55</p><p>　　作 者 簡(jiǎn) 歷錯(cuò)誤!未定義書(shū)簽。</p><p>　　學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明錯(cuò)誤!未定義書(shū)簽。</p><p>　　學(xué)位論文數(shù)據(jù)集錯(cuò)誤!未定義書(shū)簽。</p><p><b>　　1 緒論</b></p><p&g

19、t;<b>　　1.1 研究背景</b></p><p>　　20世紀(jì)各國(guó)對(duì)社會(huì)資源配置方式的各種嘗試，極大地促進(jìn)了世界各個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展；進(jìn)入21世紀(jì)，在人口與資源的巨大壓力下，中國(guó)正面臨著技術(shù)進(jìn)步、歷史跨越的新挑戰(zhàn)。這是中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的歷史宏觀背景，也是中國(guó)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)逐步步入以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置體系代替以計(jì)劃為基礎(chǔ)的資源配置體系的轉(zhuǎn)型階段。伴隨經(jīng)濟(jì)體制改

20、革，中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)生活的方方面面均在發(fā)生深刻的變化。政府投資項(xiàng)目是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，同是也是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要方式，在社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域均發(fā)揮著重要的作用，是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保障，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府在政府投資市場(chǎng)充當(dāng)了一個(gè)“全能多面手”，是基本建設(shè)程序的規(guī)定者，是市場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)管理、資質(zhì)考評(píng)管理的管理者，是項(xiàng)目的投資人、管理者、監(jiān)督者及評(píng)價(jià)者，更是資源的配置者。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立、發(fā)

21、展和完善，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投資項(xiàng)目管理模式暴露出了許多問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取了一系列積極穩(wěn)健的貨幣政策，政府投資規(guī)模逐步增大。據(jù)資料顯示，中國(guó)政府投資保持年均6000億的水平[1]。建設(shè)資金來(lái)源于政府</p><p>　　H市作為新興的海濱城市，近幾年來(lái)城市基本建設(shè)項(xiàng)目逐年增加，現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，現(xiàn)行的城建項(xiàng)目依舊采用傳統(tǒng)管理方式，在日常項(xiàng)目管理中暴露出了越來(lái)

22、越多的問(wèn)題，如何通過(guò)改革現(xiàn)行城建項(xiàng)目管理方式，建立合理的、適應(yīng)市場(chǎng)需求的、高效的、能夠適應(yīng)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的集成化城建項(xiàng)目管理模式，強(qiáng)化城建項(xiàng)目的管理，對(duì)于實(shí)現(xiàn)H市新發(fā)展，建設(shè)新型現(xiàn)代化城市具有非常重要的意義。本文立足于現(xiàn)實(shí)，從H市實(shí)際需求出發(fā)，對(duì)H市城市基本建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)行的管理方式進(jìn)行探討，研究H市城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目管理的新模式。</p><p>　　為了確切起見(jiàn)，這里首先說(shuō)明并界定：本文所述及的城建項(xiàng)目均泛指有政

23、府財(cái)政投資，旨在完善城市功能，改善城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、城市公建項(xiàng)目、城市配套設(shè)施項(xiàng)目等。</p><p><b>　　1.2 研究?jī)?nèi)容</b></p><p>　　本文從H市政府投資項(xiàng)目管理改革需求出發(fā)，對(duì)H市城市基本建設(shè)項(xiàng)目做了深入的分析和研究，主要內(nèi)容如下：</p><p>　?。?）闡述了政府投資項(xiàng)目和虛擬組織理論

24、的基本內(nèi)容。</p><p>　?。?）結(jié)合H市城市基本建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，分析了H市城市基本建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題。</p><p>　?。?）借鑒國(guó)內(nèi)外政府投資項(xiàng)目管理模式研究的經(jīng)驗(yàn)，分析了H市城市基本建設(shè)項(xiàng)目管理模式的發(fā)展方向，結(jié)合虛擬組織理論，提出了構(gòu)建H市城建項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理聯(lián)盟。</p><p>　　（4）分析H市實(shí)行城市基本建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)聯(lián)盟的可行性，并構(gòu)建了

25、H市城市基本建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理聯(lián)盟。</p><p>　　1.3 研究的意義</p><p>　　本文研究的現(xiàn)實(shí)意義：</p><p>　　城市基本建設(shè)項(xiàng)目作為政府投資項(xiàng)目的一部分是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成成分，關(guān)系的民生方方面面。城建項(xiàng)目傳統(tǒng)管理模式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下暴露出越來(lái)越多的弊端。對(duì)H市城建設(shè)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行研究是當(dāng)前H市政府投資項(xiàng)目管理改革的需求。改革H市現(xiàn)有城

26、建項(xiàng)目傳統(tǒng)的管理方式，提高政府投資項(xiàng)目管理水平，增大政府投資項(xiàng)目管理效率是當(dāng)前H市飛速發(fā)展，建設(shè)“港市聯(lián)動(dòng)”新型城市的迫切需求。虛擬組織作為一種新型建設(shè)項(xiàng)目管理組織形式，其在城市基本建設(shè)項(xiàng)目管理中的應(yīng)用研究具有以下現(xiàn)實(shí)意義：</p><p>　?。?）虛擬組織可以極大的改善和解決政府在城建項(xiàng)目管理過(guò)程中非專(zhuān)業(yè)化、非集成化等問(wèn)題。</p><p>　?。?）虛擬組織理論在城市基本建設(shè)項(xiàng)目管理

27、中的應(yīng)用有利于政府投資項(xiàng)目市場(chǎng)的發(fā)展和完善。</p><p><b>　　1.4 H市概況</b></p><p>　　1.4.1 H市基本情況</p><p>　　H市1989年建市， 1994年10月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式更名為H市。H市地處遼寧省西南部，是京沈線上重要的城市之一，同時(shí)也是我國(guó)36里沿海開(kāi)放城市之一。作為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈最年輕的城

28、市，它擁有領(lǐng)土面積10415平方公里，總?cè)丝?82萬(wàn)。H地區(qū)地處沿海，海岸線達(dá)258公里。在新一輪城市規(guī)劃中H市被省政府部署建設(shè)成為遼寧西部城市群區(qū)域性金融中心城市和重要港口城市。建設(shè)成“港市聯(lián)動(dòng)”的新型城市。投資金額預(yù)計(jì)367億元的海濱中央商務(wù)區(qū)，后勁十足。青山水庫(kù)工程獲得國(guó)家環(huán)評(píng)批準(zhǔn)，已經(jīng)于2009年開(kāi)工建設(shè)。</p><p>　　H市依據(jù)2005年遼寧省制定的“五點(diǎn)一線”沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)開(kāi)放戰(zhàn)略，于2006年

29、制定了《H市沿海經(jīng)濟(jì)帶“十一五”發(fā)展規(guī)劃》，2009年12月15日《關(guān)于加快L地區(qū)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展幾個(gè)重大問(wèn)題的意見(jiàn)》，確定了沿海38個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，H市北港工業(yè)區(qū)、綏北濱海經(jīng)濟(jì)區(qū)、龍城臨海產(chǎn)業(yè)區(qū)、打漁山泵業(yè)基地、H新材料高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、覺(jué)華島旅游度假經(jīng)濟(jì)區(qū)6個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)入圍，這六個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)加上龍灣中央商務(wù)區(qū)和龍鋼船舶修造園區(qū)形成了H市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“一線八區(qū)”。</p><p>　　1.4.2 H市城建項(xiàng)目基本情況&l

30、t;/p><p>　　1、H市城市固定資產(chǎn)投資發(fā)展情況</p><p>　　準(zhǔn)確的定位、科學(xué)合理的政策引導(dǎo)形成了H這所新興城市快速的發(fā)展。H市固定資產(chǎn)投資多年來(lái)保持了較快的發(fā)展速度，由1998年的年固定資產(chǎn)投資46.5億元增長(zhǎng)到2010年的500億元，平均年增長(zhǎng)率為24.27%。表1-1所示為1998年至2010年H市固定資產(chǎn)投資情況。以2010年為例，2010年H市全年生產(chǎn)總值（GDP）53

31、1.4億元，較上年增長(zhǎng)15.5%。固定資產(chǎn)投資500億元，較2009年增長(zhǎng)57.7%，城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目投資完成307.8億元，增長(zhǎng)60.0%，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資完成61億元，增長(zhǎng)50.0%。投資資金以自籌為主，投資效果繼續(xù)改善。從項(xiàng)目投資資金來(lái)源情況來(lái)看，全年建設(shè)投資資金共到位450.4億元，比上年增長(zhǎng)56.2%。其中：國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金到位10.4億元，占全部到位資金的2.3%，下降22.0%；國(guó)內(nèi)貸款資金到位53.2億元，占全部到位資金的11.

32、8%，增長(zhǎng)19.1%；自籌資金到位290.4億元，占全部到位資金的64.5%，為建設(shè)投資資金主體，增長(zhǎng)53.1%；其他資金到位77.8億元，增長(zhǎng)139.0%，占全部到位資金的17.3%。從固定資產(chǎn)投資效果來(lái)看，全年固定資產(chǎn)項(xiàng)目建成投產(chǎn)率為4</p><p>　　表1.1 H市固定資產(chǎn)投資及基本城市建設(shè)項(xiàng)目投資表</p><p>　　Tab.1.1 fixed asset investme

33、nt and basic urban construction project investment table</p><p>　　2、H市城建項(xiàng)目基本情況</p><p>　　隨著固定資產(chǎn)投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，H市經(jīng)濟(jì)取得了迅速的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展提出了新的需求。近年來(lái)，H市政府致力于本市市區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和完善。2008年該市主要針對(duì)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建

34、設(shè)與管理、城市市容環(huán)境管理、城區(qū)河道治理、園林綠化建設(shè)工程管理和海濱風(fēng)景區(qū)管理等內(nèi)容展開(kāi)工作，先后完成了五里河景觀工程、化工三區(qū)棚改治河工程、小檳溝垃圾滲濾液處理工程、城區(qū)道路維修、“兩園”綠化工程、濱海風(fēng)景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綠化美化景觀工程、城區(qū)亮化工程等七大建設(shè)改造工程，對(duì)新舊城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀進(jìn)行了改善。2009年該市投入4億7339萬(wàn)元進(jìn)行市區(qū)基本設(shè)施改善，先后實(shí)施并完成了包括五里河改造、生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)、新老城區(qū)快速道等

35、七大工程項(xiàng)目。其中，五里河改造工程投資7640萬(wàn)元，全程3000米；生態(tài)公園項(xiàng)目總面積約13平方公里，計(jì)劃總投資2億元，計(jì)劃于2013年完工。生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)工程占地約299畝，庫(kù)容量達(dá)461.73玩立方米，日處理生活垃圾441噸，計(jì)劃總投資9500萬(wàn)元，于2010年正式完工。2010年H市繼續(xù)投入3.9億元確定了11個(gè)重點(diǎn)城建項(xiàng)目，這些項(xiàng)目</p><p>　　為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)有投資的管理使用，H市城市建

36、設(shè)投資有限公司于2000年成立，是隸屬于H市政府的國(guó)有企業(yè)，注冊(cè)資本22 353萬(wàn)元。公司內(nèi)設(shè)綜合辦公室、計(jì)劃科、財(cái)務(wù)科、工程科、國(guó)有資產(chǎn)管理科5個(gè)科室，共有員工30余人，主要從事國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理；城市建設(shè)項(xiàng)目和管理；城市建設(shè)項(xiàng)目投資和管理；城市建設(shè)資金和維護(hù)資金的籌措與管理等業(yè)務(wù)，是H市政府的融資平臺(tái)發(fā)揮著融資主要渠道的重要作用。主要通過(guò)與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等部門(mén)合作，投資建設(shè)了H市龍灣大街南延、海晨路、3萬(wàn)噸污水處理場(chǎng)及城區(qū)30余條主次

37、干道、飛天廣場(chǎng)等重點(diǎn)項(xiàng)目，累積完成投資44025萬(wàn)元。參與H市北港工業(yè)園去基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、H高新技術(shù)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、龍灣海濱整體開(kāi)發(fā)。 成立H國(guó)信成網(wǎng)建設(shè)投資有限公司，經(jīng)營(yíng)地下管網(wǎng)資源，取得了良好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。</p><p>　　1.5 國(guó)內(nèi)外政府投資項(xiàng)目管理研究現(xiàn)狀</p><p>　　1.5.1 國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目管理研究現(xiàn)狀</p><p>　　改革開(kāi)

38、放以前，我國(guó)政府投資項(xiàng)目相繼采用過(guò)多種管理方式，如建設(shè)單位自營(yíng)方式、甲乙方承發(fā)包制、投資包干制、工程指揮部方式等，這些管理方式均是我國(guó)一定歷史時(shí)期內(nèi)的主流建設(shè)管理方式。改革開(kāi)放以后，我國(guó)一直不懈地在進(jìn)行政治與經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是投資體制改革，先后經(jīng)歷了幾次投資體制改革的高潮。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。</p><p>　　在改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)

39、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，管理模式與體制的不適應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)，深層次的問(wèn)題和矛盾不斷地暴露出來(lái)，改革的必要性也就隨之而來(lái)了，政府部門(mén)和社會(huì)各界學(xué)者志士都在不斷地進(jìn)行探索、創(chuàng)新和鉆研，希望能夠找到一個(gè)適合我國(guó)體制的政府投資項(xiàng)目管理模式理論，將其管理體制建立起來(lái)，更好的我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。</p><p>　　1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出了建立社

40、會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體目標(biāo)，我國(guó)的改革進(jìn)程走向主動(dòng)的、系統(tǒng)的、有秩序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。政府投資管理體制也實(shí)行了一些變革，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則相適應(yīng)的投資管理體制在這一階段初步形成[2]。1996年，《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》出臺(tái)，將政府投資實(shí)施過(guò)程的管理真正變成了企業(yè)行為[3]。明確政府投資范圍劃定在非競(jìng)爭(zhēng)性、非營(yíng)利性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目范圍內(nèi)，政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投資宏觀調(diào)控主體的角色初步確立。2002年6月，在山西太原會(huì)議上，建設(shè)

41、部明確提出了在全國(guó)各城市推行政府投資項(xiàng)目管理方式改革[4]。2004年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，提出深化投資體制改革的指導(dǎo)思想，其中政府投資體制改革的重大舉措主要有三點(diǎn)：合理界定了政府投資職能，建立政府投資責(zé)任追究制度，對(duì)非營(yíng)利性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”[2]。加快了我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目代建制的改革探索步伐。</p><p>　　在理論方面，許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)組織實(shí)施方式

42、以及項(xiàng)目管理模式進(jìn)行了大量的研究，從總體上看，這些研究主要集中在以下三個(gè)方面。[13]</p><p>　?。?）針對(duì)項(xiàng)目投資效益和管理效率低下進(jìn)行研究</p><p>　　多年來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)政府投資項(xiàng)目行政管理色彩濃厚，在解決項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，忽視了項(xiàng)目建設(shè)的客觀規(guī)律和內(nèi)在聯(lián)系，沒(méi)有按專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化、市場(chǎng)化的要求，建立對(duì)投資項(xiàng)目整體的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、進(jìn)度、質(zhì)量等全過(guò)程進(jìn)

43、行全面管理和專(zhuān)業(yè)化管理體系，影響了建設(shè)的管理效率和投資效益。</p><p>　　據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》等有關(guān)資料介紹，1958年至2001年，我國(guó)投資項(xiàng)目失誤率接近投資項(xiàng)目總數(shù)的50%[5]。2002年，尹貽林等學(xué)者在研究中指出，我國(guó)在具體的政府投資項(xiàng)目的組織管理上，存在主體的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等問(wèn)題[6]。我國(guó)政府長(zhǎng)期對(duì)經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理模式，這種單一化管理方

44、式導(dǎo)致了管之多寬，失之過(guò)多，也無(wú)法進(jìn)行集中監(jiān)督管理。政府投資項(xiàng)目主體的雙重身份使得政府投資項(xiàng)目的管理缺乏有效的組織，又缺乏必要的監(jiān)督，造成管理效率降低。2004年，王國(guó)榕等人對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出當(dāng)前我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中存在的主要問(wèn)題，有項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性、管理水平低下而造成項(xiàng)目的實(shí)施缺乏科學(xué)性，管理效率低下，投資效益低下，由此提出了改革模式的分析[7]。2005年，張尚、吳普生、吳月鴻、王放等人在各自文章中

45、都共同提到了一些問(wèn)題，政府主管部門(mén)既負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)督管理，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，導(dǎo)致政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力。造成人、財(cái)物和信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)，工程建設(shè)水平不高，引發(fā)了大量的投資“黑洞”和工程腐敗現(xiàn)象，直接影響了工程</p><p>　　（2）圍繞“代建制”的改革實(shí)踐模式展開(kāi)研究</p><p>　　隨著國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目管理方式改革實(shí)踐的推進(jìn)，對(duì)項(xiàng)目代建制的研究方興未艾。我國(guó)的政

46、府投資項(xiàng)目代建制管理模式起源于福建廈門(mén)市，對(duì)代建制的研究主要集中在實(shí)踐探索中的代建管理模式、運(yùn)作方式、管理規(guī)則等等。對(duì)代建制的研究，有的學(xué)者認(rèn)為代建制保證了項(xiàng)目建設(shè)和管理的專(zhuān)業(yè)化水平，克服了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目的非專(zhuān)業(yè)化管理，在一定程度上規(guī)范了政府行為，完善了決策機(jī)制，促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平和工作效率的提高，同時(shí)也提高了投資效益，可以對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象有所遏制。有的學(xué)者也持有不同觀點(diǎn)，認(rèn)為實(shí)施代建制是與我國(guó)政府提高管理水平、優(yōu)化管理質(zhì)量的

47、改革并行的。代建制的研究推廣不能脫開(kāi)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)廉潔高效政府這一大環(huán)境?？v觀代建制在各地方試點(diǎn)的情況，學(xué)者認(rèn)為我國(guó)目前代建制的運(yùn)作實(shí)施還缺乏必要的法律法規(guī)的保障；各地實(shí)施的代建制模式中對(duì)于代建單位尚缺乏明確的職能定位依據(jù)；代建機(jī)構(gòu)總體實(shí)力薄弱，沒(méi)有形成成熟、規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)的代建市場(chǎng)，代建單位承擔(dān)代建責(zé)任的機(jī)制不明等。</p><p>　　（3）針對(duì)政府投資項(xiàng)目約束監(jiān)督機(jī)制展開(kāi)研究</p>

48、<p>　　由于中國(guó)內(nèi)地長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，人們沒(méi)有對(duì)政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善、政府職能的轉(zhuǎn)變，1999年財(cái)政部牽頭編寫(xiě)，2000年出版的《政府投資項(xiàng)目標(biāo)底審查實(shí)務(wù)》一書(shū)，將“政府投資項(xiàng)目”稱(chēng)之為“為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會(huì)的文化、生活的需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，興建資產(chǎn)投資項(xiàng)目。”[

49、6]</p><p>　　2002年，尹貽林等學(xué)者在研究中指出，我國(guó)政府長(zhǎng)期對(duì)經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理模式，導(dǎo)致了行政代理管之多寬，失之過(guò)多，無(wú)法進(jìn)行集中監(jiān)督管理等問(wèn)題。政府投資項(xiàng)目主體的雙重身份使得政府投資項(xiàng)目的管理缺乏有效的組織，又缺乏必要的監(jiān)督，造成管理效率降低[6]。2004年，趙復(fù)元等學(xué)者指出，制度、機(jī)制和人為等方面的原因使得政府投資項(xiàng)目及其資金管理方面存在諸多問(wèn)題，并指出政府投資活動(dòng)應(yīng)

50、當(dāng)接受社會(huì)公眾廣泛的監(jiān)督，保證其廉潔和公正，建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制是解決問(wèn)題的關(guān)鍵[14]。2005年，學(xué)者李傳裕等指出由于傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式存在的弊端，導(dǎo)致一些“三超工程”、“釣魚(yú)工程”、“豆腐渣工程”，提出對(duì)政府投資項(xiàng)目管理方式進(jìn)行改革，強(qiáng)調(diào)了管理應(yīng)加強(qiáng)公眾監(jiān)督，提高透明度，建立量化指標(biāo)體系和項(xiàng)目監(jiān)管信息系統(tǒng)，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目評(píng)審工作等[15]。2006年，陳新文、馮典英等人指出我國(guó)存在政府管理部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目投資監(jiān)管不力

51、的問(wèn)題。雖然許多政府部門(mén)都參與了項(xiàng)目的管理，但是沒(méi)有一個(gè)部門(mén)承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，政府投資責(zé)任虛化，提出了建立完善的政府投資項(xiàng)目監(jiān)督體系，建立和完善政府投資工程管理的規(guī)</p><p>　　1.5.2 國(guó)外政府投資項(xiàng)目管理研究現(xiàn)狀</p><p>　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家通常將政府投資項(xiàng)目分為營(yíng)利性和非經(jīng)營(yíng)性兩種，其府投資大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的、非營(yíng)利性的公益性項(xiàng)目上，一般采用政府直接管

52、理的模式，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)，行使業(yè)主的職能，目的是滿足社會(huì)公共需要、促進(jìn)社會(huì)和國(guó)家的發(fā)展。對(duì)于營(yíng)利性的政府投資項(xiàng)目，由于在營(yíng)運(yùn)后有盈利保證，交給私人投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，一般完全按照私人工程的模式操作，政府部門(mén)相關(guān)機(jī)構(gòu)只行使監(jiān)管的職責(zé)，只要其不違背國(guó)家相關(guān)法律，就不會(huì)過(guò)多干預(yù)。發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資項(xiàng)目管理也經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的不斷探索、研究、創(chuàng)新、改革和完善，許多專(zhuān)家學(xué)者都提出了自己的看法和理論。</p><

53、p>　　針對(duì)政府采購(gòu)的制度， 1995年，Micknney特別針對(duì)政府采購(gòu)中的腐敗問(wèn)題，著重論證了政府采購(gòu)部門(mén)或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中的舞弊問(wèn)題及其控制與防范對(duì)策，主張從健全政府內(nèi)部控制角度入手加以防范與治理[18]。1998年針對(duì)政府采購(gòu)中運(yùn)行效率低下、監(jiān)督機(jī)制疏漏而產(chǎn)生腐敗等問(wèn)題，布坎南和他的公共選擇學(xué)派提出，必須制定周密而嚴(yán)格的采購(gòu)程序，例如規(guī)定盡可能實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，強(qiáng)調(diào)招標(biāo)程序的公平性和透明性，采取嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹Ц斗椒?，從制度上?qiáng)化政府監(jiān)

54、督約束機(jī)制，最大限度地防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)利[19]。</p><p>　　在政府投資項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制方面，許多發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家非常健全，政府投資項(xiàng)目管理的透明度極高，有效規(guī)范政府在項(xiàng)目管理過(guò)程中的行為，提高項(xiàng)目社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，任何組織或個(gè)人對(duì)于政府投資項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程都有知情權(quán)，政府投資項(xiàng)目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資項(xiàng)目實(shí)施的廉潔、公正和高效[20]。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，管理

55、部門(mén)嚴(yán)格的監(jiān)督體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是建立嚴(yán)格的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行；二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，任何組織和個(gè)人對(duì)政府投資項(xiàng)目管理部門(mén)的不規(guī)范行為，都可以向有關(guān)監(jiān)督部門(mén)投訴[2]。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資項(xiàng)目管理上看，其具有以下共同特點(diǎn)：</p><p>　?。?）將實(shí)施政府投資建設(shè)項(xiàng)目作為政府的一項(xiàng)重要職能。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府將對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的直接實(shí)施管理當(dāng)作是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)

56、幾乎都有實(shí)施政府投資建設(shè)項(xiàng)目的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，而我們的基本狀態(tài)還是分散管理，由最終用戶做業(yè)主，由此引發(fā)多方面的弊端，雖然一些城市作了嘗試，但限于我們的行政體制和社會(huì)環(huán)境，我國(guó)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理方面還有很長(zhǎng)的路要走。</p><p>　?。?）政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行相對(duì)集中的專(zhuān)業(yè)化管理。對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目，一般都根據(jù)其專(zhuān)業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理。即由政府專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)

57、目的實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。對(duì)政府投資工程實(shí)行政府采購(gòu)。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府采購(gòu)的理論和實(shí)踐表明，實(shí)際上大多數(shù)政府采購(gòu)職能都是獨(dú)特的，需要掌握專(zhuān)門(mén)的知識(shí)才能成功地完成，集中采購(gòu)允許采用專(zhuān)家并使專(zhuān)家的技術(shù)在不斷的采購(gòu)談判中得到不斷的提高;集中采購(gòu)便于明確責(zé)任，因?yàn)樵诓少?gòu)權(quán)利分散時(shí)，很容易產(chǎn)生規(guī)避責(zé)任的情況;集中采購(gòu)還便于保證采購(gòu)者立場(chǎng)的客觀性;集中采購(gòu)也有利于提高效率，通過(guò)合并采購(gòu)或增加采購(gòu)量而降低價(jià)格;集

58、中采購(gòu)也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的實(shí)施。但這樣的主管機(jī)構(gòu)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施中，只行使業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其項(xiàng)目的運(yùn)作依然要遵循一般項(xiàng)目的運(yùn)作模式。我國(guó)現(xiàn)行的采購(gòu)法和招標(biāo)法更多地考慮公平和反腐倡廉關(guān)口前移問(wèn)題，關(guān)于效率的考慮比重較小。</p><p>　?。?）政府投資建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格按規(guī)則辦事,配套的各種法律制度健全。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理設(shè)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)和專(zhuān)門(mén)的合同

59、。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理方式、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方法與私人投資建設(shè)項(xiàng)目有所不同，所以，制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是必不可少的一項(xiàng)工作。如機(jī)構(gòu)需要法定，管理方式需要法定，所有的運(yùn)作規(guī)則需要法定。從政府投資工程管理的需要來(lái)改進(jìn)和完善我國(guó)建設(shè)工程管理的法律法規(guī)制度，是必須進(jìn)行的一項(xiàng)工作。有的發(fā)達(dá)國(guó)家甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實(shí)施政府投資建設(shè)項(xiàng)目合理機(jī)制的重要支撐。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證

60、政府投資建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。</p><p>　?。?）機(jī)構(gòu)之間權(quán)力、責(zé)任匹配，相互制約。使用單位、財(cái)政、預(yù)算部門(mén)以及議會(huì)在工程的建設(shè)過(guò)程中具有不同的法定職責(zé)，根據(jù)其法定職責(zé)，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設(shè)計(jì)審查、以及交付驗(yàn)收;議會(huì)對(duì)工程是否建設(shè)以及投資規(guī)模具有最終的決定權(quán)，建設(shè)部門(mén)參與前期的可行性研究概預(yù)算編制并負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施甚至管理和維護(hù);財(cái)政、預(yù)算部門(mén)要對(duì)工程預(yù)算進(jìn)行審查并進(jìn)行集

61、中支付。這樣職責(zé)清楚，彼此制約，各部門(mén)可以專(zhuān)著于職能范圍內(nèi)的事情。</p><p>　?。?）政府投資項(xiàng)目管理的透明度極高。任何人對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程都可具有知情權(quán)，政府投資建設(shè)項(xiàng)目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的廉潔、公正。對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目，管理部門(mén)嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是建立嚴(yán)格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行。二是嚴(yán)格大外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府

62、投資建設(shè)項(xiàng)目管理部門(mén)有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門(mén)投訴。這一管理理念對(duì)我們管理政府投資建設(shè)項(xiàng)目具有重要借鑒意義。</p><p>　　（6）充分依靠專(zhuān)業(yè)人士和中介組織，重視信譽(yù)評(píng)價(jià)，能夠給予管理者公正、合理的專(zhuān)業(yè)建議，具有較高的專(zhuān)業(yè)精神和職業(yè)素養(yǎng)。政府的專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)主要是由建筑師、工程師、合同律師等專(zhuān)業(yè)人士構(gòu)成，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專(zhuān)業(yè)人士把關(guān)，工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任非常明晰，由于專(zhuān)業(yè)人士受到風(fēng)

63、險(xiǎn)責(zé)任制度、無(wú)限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險(xiǎn)制度的約束，形成了整個(gè)工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)起了專(zhuān)業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為建設(shè)項(xiàng)目順利完成的保證基石。</p><p><b>　　2 相關(guān)理論基礎(chǔ)</b></p><p>　　2.1 政府投資項(xiàng)目概述</p><p>　　2.1.1 政府投資項(xiàng)目管理概念<

64、;/p><p>　　政府投資項(xiàng)目的概念是在我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代建設(shè)的時(shí)間過(guò)程中逐漸形成的。政府投資項(xiàng)目在國(guó)外一般被稱(chēng)為“政府工程”（Government Project），而我國(guó)的香港和日本等地區(qū)也稱(chēng)之為“公共工程”（Public Project）。在我國(guó)國(guó)內(nèi)，政府投資項(xiàng)目這一概念首次出現(xiàn)于深圳市政府2000年4月頒布的《深圳市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》中。它把政府頭投資項(xiàng)目定義為：利用市本級(jí)預(yù)算內(nèi)資金、土地開(kāi)發(fā)基金以及其

65、他財(cái)政性資金所進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目。在此之前，政府投資項(xiàng)目又稱(chēng)財(cái)政性投資項(xiàng)目。在過(guò)去，財(cái)政部稱(chēng)政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源為“財(cái)政性基本建設(shè)資金”，即財(cái)政性資金，有的地方財(cái)政部門(mén)稱(chēng)“財(cái)政投資基本建設(shè)資金”，或直稱(chēng)“財(cái)政性資金”。</p><p>　　政府投資項(xiàng)目是我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中出現(xiàn)的新概念，對(duì)于它的認(rèn)識(shí)也是一個(gè)漸進(jìn)加深的過(guò)程。應(yīng)該看到，政府投資項(xiàng)目無(wú)疑比財(cái)政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目的內(nèi)容更寬，除了財(cái)政性資金外，

66、還應(yīng)包括財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款、外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)際援助資金等等。鑒于此，1999年下半年，由財(cái)政政部牽頭，組織有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者多次專(zhuān)題討論，最后于2000年出版了《政府投資項(xiàng)目標(biāo)底審查實(shí)務(wù)》一書(shū)，并在該書(shū)中正式提出了政府投資項(xiàng)目的定義。具體地說(shuō)，“政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了滿足社會(huì)的文化、生活需要以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)

67、政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目?！?lt;/p><p>　　夏立明、尹貽林、何紅鋒（2003）在《論我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理主體》一文中從資金來(lái)源的角度對(duì)政府投資項(xiàng)目的各種定義進(jìn)行了分析，建議并提出了政府投資項(xiàng)目的新定義為“為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會(huì)的文化、生活需要以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券、向證券市場(chǎng)或資本市場(chǎng)

68、融資、利用外國(guó)政府贈(zèng)款、國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。按照資金來(lái)源可以分為財(cái)政性資金項(xiàng)目（包括國(guó)債在內(nèi)的所有納入預(yù)算管理的資金項(xiàng)目）、財(cái)政擔(dān)保銀行貸款項(xiàng)目和國(guó)際援助項(xiàng)目。其他資金來(lái)源項(xiàng)目都屬于非政府投資項(xiàng)目，包括國(guó)有企業(yè)、集體單位、外商和私人投資等。我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位、團(tuán)體組織履行自己的職能所使用的資金，既有預(yù)算內(nèi)的，也有預(yù)算外的，這是我國(guó)財(cái)政性資金的特色，

69、國(guó)外財(cái)政資金只有預(yù)算內(nèi)資金。另外，財(cái)政性資金還包括國(guó)債資金，因此它需要國(guó)家財(cái)政償還，相當(dāng)于國(guó)家未來(lái)的稅收收入。”</p><p>　　2.1.2 政府投資項(xiàng)目的分類(lèi)</p><p>　　在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，政府投資建設(shè)項(xiàng)目按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)分為不同的種類(lèi)。[2]</p><p>　?。?）按照資金來(lái)源不同，可以分為財(cái)政資金（包括國(guó)債資金）的政府投資建設(shè)項(xiàng)目、財(cái)政擔(dān)

70、保銀行貸款投資的政府投資建設(shè)項(xiàng)目和國(guó)際援助的政府投資建設(shè)項(xiàng)目。</p><p>　　財(cái)政性資金投資的政府投資建設(shè)項(xiàng)目包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金的投資建設(shè)項(xiàng)目，也包括使用納入財(cái)政預(yù)算管理專(zhuān)項(xiàng)基金中用于基本建設(shè)項(xiàng)目的資金投資建設(shè)的項(xiàng)目。國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金是近年來(lái)中央財(cái)政通過(guò)增發(fā)國(guó)債，專(zhuān)項(xiàng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)的資金，除部分資金用于技術(shù)改造項(xiàng)目的貼息外，絕大部分是用于基本建設(shè)項(xiàng)目。國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金中，無(wú)論是中央財(cái)政投資、

71、中央補(bǔ)助地方投資還是轉(zhuǎn)貸地方資金，都是財(cái)政資金，因此必須納入財(cái)政基本建設(shè)支出預(yù)算管理范圍。</p><p>　　財(cái)政擔(dān)保銀行貸款投資的政府投資建設(shè)項(xiàng)目是指由國(guó)家或地方財(cái)政承諾擔(dān)保的銀行貸款投資建設(shè)項(xiàng)目，大多是非盈利的公共項(xiàng)目，也包括少量雖盈利但投資回收期較長(zhǎng)項(xiàng)目。對(duì)于非盈利的項(xiàng)目，一般由財(cái)政負(fù)責(zé)籌措資金還本付息，少數(shù)有盈利但投資回收期較長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目，也由各級(jí)財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。</p><p>

72、　　國(guó)際援助建設(shè)項(xiàng)目一般側(cè)重于對(duì)受援國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項(xiàng)目提供無(wú)償援助或低息（無(wú)息）貸款，受援國(guó)政府是項(xiàng)目資金的接受者，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的運(yùn)用。對(duì)于大型政府投資項(xiàng)目提供援助的國(guó)際組織主要有世界銀行及其他區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織（如亞洲開(kāi)發(fā)銀行），友好國(guó)家的援助也是國(guó)際援助項(xiàng)目資金的重要來(lái)源。</p><p>　?。?）按照建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)不同，可以劃分為經(jīng)營(yíng)性的政府投資建設(shè)項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性的政府投資建設(shè)項(xiàng)目。</p>

73、;<p>　　經(jīng)營(yíng)性的政府投資建設(shè)項(xiàng)目是指政府為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)所參與的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的投資收益比較高，如高速公路、港口、電廠、地鐵等。這些項(xiàng)目具有盈利性特點(diǎn)，同時(shí)，此類(lèi)投資項(xiàng)目提供的產(chǎn)品和服務(wù)都屬“消費(fèi)效用不可分割”的公共品，建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)或者具有壟斷性，單靠市場(chǎng)機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營(yíng)，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行。隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷發(fā)展成熟，我國(guó)政府目前逐漸地

74、退出該領(lǐng)域的投資，私人部門(mén)逐漸進(jìn)入這類(lèi)投資建設(shè)領(lǐng)域。同時(shí)政府首要職能應(yīng)該轉(zhuǎn)向提供法規(guī)、制度等精神類(lèi)公共品，建立完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，維持正常市場(chǎng)秩序，發(fā)揮市場(chǎng)和政府的共同作用，降低社會(huì)成本。</p><p>　　非經(jīng)營(yíng)性的政府投資建設(shè)項(xiàng)目是指投資額大而收益比較低的基礎(chǔ)性項(xiàng)目和純公益性項(xiàng)目，如政府辦公樓、公立醫(yī)院和學(xué)校、城市道路和橋梁等。這些項(xiàng)目關(guān)系到國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、國(guó)家的安全和人民生活質(zhì)量的提高，因而應(yīng)納入政府的公共

75、支出范疇。政府投資項(xiàng)目大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)、非營(yíng)利的公益性項(xiàng)目。</p><p>　?。?）按照項(xiàng)目管理權(quán)限的不同，可以分為中央政府投資項(xiàng)目和地方政府投資項(xiàng)目。</p><p>　　中央政府投資項(xiàng)目是指全部或部分使用中央預(yù)算內(nèi)投資資金、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)家主權(quán)外債資金和其他中央財(cái)政性投資資金的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。中央政府投資主管部門(mén)或行業(yè)主管部門(mén)按建設(shè)程序進(jìn)行審批和管理。</p&g

76、t;<p>　　地方政府投資項(xiàng)目是指地方政府投資資金投資的建設(shè)項(xiàng)目，除國(guó)家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關(guān)主管部門(mén)按建設(shè)程序進(jìn)行審批和管理。</p><p>　　中央政府主要承擔(dān)國(guó)防與對(duì)外關(guān)系建設(shè)項(xiàng)目投資，受益范圍為全國(guó)性的或具有顯著外部效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資，如全國(guó)性交通、大江大河水利設(shè)施投資、以及重大和關(guān)鍵的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、涉及生產(chǎn)力布局和區(qū)域開(kāi)發(fā)的重大項(xiàng)目、少數(shù)需要巨額投資

77、和具有巨大風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資。地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的公用設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，如地區(qū)教育、衛(wèi)生、福利、治安、消防等公用事業(yè)和公共部門(mén)的投資、區(qū)域性交通、農(nóng)田水利及配套設(shè)施等。</p><p>　　2.1.3 政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)</p><p>　　由于政府投資項(xiàng)目是以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體的項(xiàng)目，所以它具有與一般投資項(xiàng)目不同的特點(diǎn)。從理論上分析，政府投資項(xiàng)目大多數(shù)是為社會(huì)提供

78、公共產(chǎn)品，即主要提供非盈利的為社會(huì)大眾所需的項(xiàng)目。但也可能包括一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目也可能因國(guó)家發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)政策而涉足部分高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。因此，政府投資項(xiàng)目的產(chǎn)出或服務(wù)都是準(zhǔn)公共品或公共品。綜上所述，可以概括出政府投資項(xiàng)目的幾個(gè)主要特點(diǎn)：</p><p>　?。?）政府投資項(xiàng)目大多數(shù)是為社會(huì)發(fā)展服務(wù)、非盈利的公益性項(xiàng)目。&

79、lt;/p><p>　　這是由政府投資項(xiàng)目的性質(zhì)所決定的，這種性質(zhì)就是非盈利性。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，一般經(jīng)濟(jì)組織的投資活動(dòng)都追求自身利益的最大化，所以除政府財(cái)政基本建設(shè)資金以外的投資都會(huì)追求高收益的回報(bào)，而對(duì)非盈利、難以盈利或投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目則不會(huì)涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目又往往是國(guó)家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強(qiáng)國(guó)防安全的設(shè)施，所以國(guó)家財(cái)政基

80、本建設(shè)資金必須集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。正是由于這個(gè)特點(diǎn)，在發(fā)展中國(guó)家，由于基礎(chǔ)設(shè)施短缺，所以政府投資項(xiàng)目所占比例相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家較大。</p><p>　　（2）超大型政府投資項(xiàng)目比一般項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、影響大</p><p>　　只是由政府在國(guó)家公共利益中肩負(fù)重任的性質(zhì)所決定的。有些投資大、風(fēng)險(xiǎn)大的超大型政府投資項(xiàng)目，如果沒(méi)有政府資金的介入，任何其他投資都不可能承受如此巨大的投資

81、和風(fēng)險(xiǎn)。但是，一旦項(xiàng)目決策馬上就形成巨大的生產(chǎn)力，并影響著與蓋上禪理相關(guān)的諸多產(chǎn)業(yè)、諸多部門(mén)，影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的再造，甚至影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人們生活質(zhì)量的提高。</p><p>　?。?）政府投資項(xiàng)目具有比一般項(xiàng)目更嚴(yán)格的管理程序</p><p>　　各國(guó)政府出于在納稅人中樹(shù)立廉潔、高效的形象，保證政府投資項(xiàng)目的投資效益，一般采取了更嚴(yán)格的管理程序。這主要表現(xiàn)在：要按

82、照國(guó)家規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序；嚴(yán)禁擠占、挪用政府投資；嚴(yán)禁搞邊勘探、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程；財(cái)政部門(mén)要執(zhí)行項(xiàng)目評(píng)審程序，以保障財(cái)政基本建設(shè)資金不被浪費(fèi)?？紤]到今后財(cái)政預(yù)算體制的改革，并參考國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府財(cái)政性基本建設(shè)資金的管理辦法，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)幾年內(nèi)，國(guó)家會(huì)采取以下措施和制度嚴(yán)格管理政府投資項(xiàng)目</p><p>　　●嚴(yán)格的立項(xiàng)審批制度，建立國(guó)家或地方政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，執(zhí)行嚴(yán)格的可行性研究

83、審批制度，審批合格的儲(chǔ)備項(xiàng)目上升為年度執(zhí)行項(xiàng)目，列入預(yù)算，報(bào)國(guó)家或地方人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)批準(zhǔn)；</p><p>　　●嚴(yán)格的政府采購(gòu)制度，這種采購(gòu)既包括大宗建設(shè)用機(jī)電設(shè)備或工程材料的采購(gòu)，也包括對(duì)承建政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、項(xiàng)目管理的采購(gòu)。這種采購(gòu)必須按照國(guó)際慣例和WTO的規(guī)定，實(shí)施無(wú)歧視、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式；</p><p>　　●嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)審程序，從項(xiàng)目可行性研究階段的估算，到設(shè)計(jì)、招

84、標(biāo)階段的概預(yù)算或標(biāo)底以及施工過(guò)程的支付，竣工結(jié)算（決算），都要執(zhí)行嚴(yán)格的財(cái)政評(píng)審制度；</p><p>　　●嚴(yán)格的項(xiàng)目管理制度，政府投資項(xiàng)目若缺少投資約束機(jī)制，就很可能變?yōu)椤叭惫こ?，最后成為各方牟利的“投資無(wú)底洞”，為杜絕這一可能性真正發(fā)生，就要由政府有關(guān)部門(mén)組建類(lèi)似盈利項(xiàng)目的項(xiàng)目法人；對(duì)項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目管理，實(shí)施投資/成本、工期/進(jìn)度、質(zhì)量的三大控制，嚴(yán)格工程合同管理中的索賠與支付，嚴(yán)格項(xiàng)目竣工驗(yàn)收以及

85、結(jié)算；一旦項(xiàng)目發(fā)生超出人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算的事件，就要有合理的理由接受人大的質(zhì)詢，由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)決定是否追加預(yù)算，若沒(méi)有令人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)信服的理由，就應(yīng)受到處分。</p><p>　?。?）政府投資項(xiàng)目更容易受到社會(huì)各界輿論的關(guān)注</p><p>　　由于政府投資項(xiàng)目大多涉及到社會(huì)公眾文化或生活的各個(gè)方面，使用的又是國(guó)家或地方財(cái)政的資金，從根本上說(shuō)是納稅人的錢(qián)，所以涉及到社會(huì)公眾的切

86、身利益，理所當(dāng)然地成為社會(huì)輿論的關(guān)注焦點(diǎn)。因此，政府投資項(xiàng)目也要注重公共關(guān)系工作，要設(shè)立專(zhuān)門(mén)公共關(guān)系部門(mén)或人員負(fù)責(zé)與媒體的聯(lián)絡(luò)或直接與公眾對(duì)話，向社會(huì)直接、間接地報(bào)告政府投資項(xiàng)目的建設(shè)意義、施工進(jìn)展、施工質(zhì)量、建成后的對(duì)公眾生活質(zhì)量改善的具體情況。爭(zhēng)取輿論的支持，自覺(jué)接受公眾輿論的監(jiān)督，是保證政府投資項(xiàng)目順利完成的重要保障。</p><p>　　2.1.4 地方政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)</p><

87、p>　　根據(jù)地方政府投資項(xiàng)目的基本內(nèi)涵與主要類(lèi)別，地方政府投資項(xiàng)目除具有政府投資項(xiàng)目的一般特點(diǎn)外還有其特有的特點(diǎn)。</p><p>　　地方政府投資項(xiàng)目的專(zhuān)有特點(diǎn)：[21]</p><p>　?。?）強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)</p><p>　　由于整個(gè)體制改革尚未完成，投融資體制沒(méi)有理順，約束各級(jí)政府預(yù)算支出的制度安排尚未完善，因而政府行為中依然存在著強(qiáng)烈的“投資沖動(dòng)

88、”，不少地方大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，城市建設(shè)規(guī)模過(guò)大、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、亂批亂建開(kāi)發(fā)區(qū)等。這些都意味著科爾內(nèi)所描述的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中包括地方政府在內(nèi)的整個(gè)政府體系的“投資饑渴癥”在某種程度上依然存在著。</p><p>　　（2）投資行為短期化</p><p>　　由于投資體制改革滯后，作為投資主體的各級(jí)政府缺乏有效的自我約束機(jī)制，地方政府在“分灶吃飯”的財(cái)政體制安排以后的獨(dú)立性和壓力同時(shí)增

89、大，于是在效果上急功近利、快速發(fā)展的愿望往往使地方政府把能在短期見(jiàn)效的當(dāng)前熱銷(xiāo)產(chǎn)品的生產(chǎn)作為投資對(duì)象，不合理的重復(fù)建設(shè)由此而層出不窮。</p><p><b>　?。?）地方保護(hù)主義</b></p><p>　　由于中國(guó)采取了財(cái)政分稅制度，這使得地方政府出于保護(hù)稅收基礎(chǔ)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，會(huì)采取措施保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)免受其他地區(qū)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)威脅，以維護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)品市場(chǎng)份額。地方政府

90、的這種保護(hù)主義的做法不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的有序的市場(chǎng)，也不利于區(qū)域市場(chǎng)的規(guī)范化建設(shè)，形成了所謂的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。</p><p>　?。?）優(yōu)惠政策的依賴慣性</p><p>　　在集權(quán)體制下，中央政府仍掌握著大量的優(yōu)惠權(quán)，如以往的特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和現(xiàn)在的試驗(yàn)點(diǎn)和試驗(yàn)地等方面的優(yōu)惠權(quán)和特殊政策安排，這些成為有助于地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要條件，因此謀取中央政府提供的優(yōu)惠政策和特殊待遇成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的

91、重要內(nèi)容。地方政府一方面采取各種“尋租”手段力爭(zhēng)中央的政策傾斜，另一方面也對(duì)外商制定一系列內(nèi)部的優(yōu)惠政策，結(jié)果導(dǎo)致了各地區(qū)之間優(yōu)惠政策上的扭曲的、過(guò)度的甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)。</p><p>　?。?）與國(guó)有企業(yè)的利益相關(guān)性</p><p>　　在當(dāng)今中國(guó)這樣的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，地方政府和國(guó)有企業(yè)之問(wèn)的各層關(guān)系是糾纏在一起的，他們?cè)谶M(jìn)行收益管理以回避中央政府規(guī)則時(shí)互相團(tuán)結(jié)，即所謂“中國(guó)探戈”現(xiàn)

92、象。地方政府實(shí)際上通過(guò)提供其財(cái)政轉(zhuǎn)讓參與了在其司法管轄權(quán)范圍內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)的收益管理。</p><p>　　2.3 國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目管理模式</p><p>　　政府投資項(xiàng)目管的管理模式即政府投資項(xiàng)目的組織實(shí)施方式，是指政府指定或委托的有關(guān)機(jī)構(gòu)按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序，從可行性研究、項(xiàng)目決策到設(shè)計(jì)、施工直到竣工驗(yàn)收交付使用的全過(guò)程項(xiàng)目管理的方式。這種管理方式不同于建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)一般

93、社會(huì)工程的監(jiān)督管理，也有別于設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位對(duì)建設(shè)工程的管理，而是政府以投資方代表的身份對(duì)特定建設(shè)項(xiàng)目投資、工期和工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行全面控制。</p><p>　　2.3.1 我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式</p><p>　　我國(guó)現(xiàn)存的政府投資項(xiàng)目管理模式既有傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式如項(xiàng)目法人型管理模式、指揮部管理模式等，也有正在試點(diǎn)推廣的新型政府投資項(xiàng)目管理模式——代建制項(xiàng)目管理模式。

94、</p><p>　　我國(guó)傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式實(shí)質(zhì)上是一種由政府部門(mén)內(nèi)部委托代理關(guān)系形成的業(yè)主行政代理模式，即國(guó)家把政府投資項(xiàng)目公有產(chǎn)權(quán)的控制權(quán)交給各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，由政府化的代理人，如基建處等充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主[23]。</p><p>　　（1）項(xiàng)目法人型管理模式。該模式適用于各種國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體投資的經(jīng)營(yíng)工程項(xiàng)目，項(xiàng)目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。1996年原國(guó)家計(jì)委頒布了

95、《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目法人型模式的核心是建立起以項(xiàng)目法人為中心，以咨詢、監(jiān)理為中介，以建設(shè)項(xiàng)目為對(duì)象的全方位、多層次的工程項(xiàng)目管理模式。項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)的主體，既是項(xiàng)目的投資受益者，又是項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)策劃投資方案、確定建設(shè)方案、籌集建設(shè)資金、開(kāi)拓銷(xiāo)售市場(chǎng)、進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、還本付息、以及確保資產(chǎn)的保值和增值。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

96、中，由于實(shí)行了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，相對(duì)來(lái)講，對(duì)項(xiàng)目管理者有一定的監(jiān)督、考核機(jī)制，在一定程度上可以抑制其投資沖動(dòng)。但是由于建管一體，工程投資規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)仍然難以完全得到控制，項(xiàng)目實(shí)施完畢后投資經(jīng)常超出概算，擾亂了政府總體的投資計(jì)劃安排；另外還存在不能有效地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、提高效率等缺點(diǎn)。而在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，由于目前尚沒(méi)有形成有效的制約機(jī)制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難</p><p

97、>　　圖2.1 項(xiàng)目法人型管理模式</p><p>　　Fig.2.1 The project entity type management mode</p><p>　?。?）工程指揮部模式。該模式一般是臨時(shí)從政府有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成，負(fù)責(zé)人通常為政府部門(mén)的主管領(lǐng)導(dǎo)，工程項(xiàng)目完成后，該工程項(xiàng)目的指揮部即告解散。一些投資額較大、建設(shè)周期較長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用這種模

98、式較多，比如跨江大橋、高速公路、軌道交通工程等。這種模式的特點(diǎn)是協(xié)調(diào)力度大，有利于采納各方面的意見(jiàn)，集中力量打殲滅戰(zhàn)，較快地完成項(xiàng)目。但是這種管理模式往往是外行業(yè)主，存在外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的問(wèn)題，從而導(dǎo)致大量的安全、質(zhì)量問(wèn)題。由于工程建設(shè)的管理具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性，特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施多是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)工程，對(duì)工程的質(zhì)量、工期、造價(jià)控制要求都很高，由臨時(shí)組建的項(xiàng)目班子進(jìn)行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)和

99、工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不熟悉法定建設(shè)程序，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識(shí)。而且，這些臨時(shí)項(xiàng)目班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些違反工程建設(shè)基本規(guī)律和客觀科學(xué)規(guī)律的問(wèn)題。另外，作為工程項(xiàng)目的管理班子是非專(zhuān)業(yè)性的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其介入政府投資項(xiàng)目管理具有偶然性和間斷性，工程建成后，項(xiàng)目管理班子即行解散，使得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都是一次性的，難以完</p><p>　　圖2.2 工程指揮部模式</p&g

100、t;<p>　　Fig.2.2 Engineering battalion mode</p><p>　?。?）基建處型模式。該模式產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，是至今仍比較常見(jiàn)的一種模式。上世紀(jì)80年代以前，我國(guó)的投資主體為政府部門(mén)，幾乎所有的建設(shè)項(xiàng)目都屬于政府投資范圍，因?yàn)橥顿Y主體的單一，政府按照行政部門(mén)來(lái)分配建設(shè)任務(wù)。尤其是在五、六十年代，這種管理模式發(fā)揮了重要的作用。采用此模式的大都為各個(gè)行政部

101、門(mén)（如教育、文化、衛(wèi)生）以及一些工程項(xiàng)目較多的單位，一般由本部門(mén)的基建處進(jìn)行直接具體的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，而工程指揮部主要是進(jìn)行常規(guī)的行政管理工作。但這種模式管理粗放，對(duì)先進(jìn)的施工技術(shù)難以把握和控制，導(dǎo)致工程的周期長(zhǎng)、造價(jià)高、質(zhì)量得不到保證，而且項(xiàng)目的可行性研究、經(jīng)濟(jì)評(píng)估、決策、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目的運(yùn)行、投資的控制等都在一個(gè)封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，缺乏與外界信息的交流。</p><p>　?。?）專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)型。該

102、模式常見(jiàn)于市政工程建設(shè)領(lǐng)域。其方式是由一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)某一類(lèi)或幾類(lèi)政府投資工程項(xiàng)目的實(shí)施管理工作。特點(diǎn)是管理單位長(zhǎng)期專(zhuān)職管理某些類(lèi)別的政府投資項(xiàng)目，具有一定的專(zhuān)業(yè)性。按照項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，該模式具體可分為政府部門(mén)型、事業(yè)單位型和企業(yè)法人型。</p><p>　　政府部門(mén)型，即由政府主管部門(mén)直接負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理。市財(cái)政投資的城市道路、橋梁等市政工程以及水務(wù)工程等一般直接由政府部門(mén)負(fù)責(zé)組織建設(shè)和管理。這些部門(mén)

103、的工作人員系公務(wù)員編制，其經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥款。</p><p>　　事業(yè)單位型，即政府主導(dǎo)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的事業(yè)單位，從事政府投資項(xiàng)目的管理。如公路局、土地投資開(kāi)發(fā)中心及住宅局等。</p><p>　　企業(yè)法人型，即項(xiàng)目確定以后，由相關(guān)的政府部門(mén)委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能，對(duì)政府項(xiàng)目進(jìn)行分階段或全過(guò)程管理。一些主要由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程，如高速公路、港口、機(jī)場(chǎng)、地鐵等建設(shè)項(xiàng)目，由市政府設(shè)立企業(yè)法人