頂層設計的迷思

1、<p><b>　　頂層設計的迷思</b></p><p>　　摘要：清末中國思想界初步接觸西方的“政府萬能”新說。民國肇始，梁啟超、宋教仁等皆主張英、法政黨內(nèi)閣式的“強有力政府”。中國移植西式議會政治失敗，孫中山晚年提出了超越英美模式的“萬能政府”主張。國民黨人執(zhí)政后，部分國民黨人提出“黨國一元主義”的強力政治論，“獨立評論派”的陳之邁、張佛泉，“再生派”的張君勱等，主張取法英美

2、“危機政府”建設“強有力政府”。民族主義是推動“強有力政府”訴求的重要動力，但對于“強力”的追求是否顛覆憲政框架，成為現(xiàn)代民主主義與極權主義的分水嶺。 </p><p>　　關鍵詞：民族主義；自由主義；極權主義；危機政府 </p><p>　　中圖分類號：D092.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004―9142（2013）03―0022―08 </p><p>　

3、　西方法政知識的傳人，帶來現(xiàn)代政治學語匯。許多看似不一的詞匯對應著同一西文，同一中文詞往往又歧義百出。近代以來，中國思想界的“強有力政府”論，即有著多歧的內(nèi)涵與復雜的流變。本文初步考察近代中國“強有力政府”論的發(fā)生語境、具體內(nèi)涵與演化過程，以揭示世界性的民族主義潮流如何改寫著中國人對政府職能的認知。 </p><p><b>　　一 </b></p><p>　　流亡

4、日本期間，梁啟超接觸經(jīng)由日本轉(zhuǎn)譯的西方法政學知識，在近代思想家中，較早了解到“強權派”主張的“政府萬能”說。 </p><p>　　在《國家思想變遷異同論》一文中，梁啟超介紹了歐洲國家觀念的演變。梁指出，國家思想上可分平權派與強權派；平權派主張人權天授，“國家者，由人民之合意結(jié)契約而成立者也，故人民當有無限之權，而政府不可不順從民意。是即民族主義之原動力也”；強權派主張無天賦之權利，惟有血汗而獲得之強者之權利，“

5、國家者，由競爭淘汰不得已而合群以對外敵者也，故政府當有無限之權，而人民不可不服從其義務，是即新帝國主義之原動力也”。而國際競爭已推動著民族主義發(fā)展到新帝國主義，人民對政府職能的認識也發(fā)生轉(zhuǎn)變，“于是前者以政府為調(diào)人、為贅疣者，一反響間，而政府萬能之語，遂遍于大地”。不過，梁啟超認為，“吾國于所謂民族主義者，猶未胚胎焉”，“政府萬能”之說并不適合中國，且“尤恐乎他日之所謂政治學者，耳食新說，不審地位，貿(mào)然以十九世紀末之思想為措治之極則，謂

6、歐洲各國既行之而效矣，而遂欲以政府萬能之說，移殖于中國，則吾國將永無成國之日矣”。 </p><p>　　稍后梁啟超提出，干涉與放任是兩種“治術”；“干涉主義者，謂當集權于中央，凡百皆以政府之力監(jiān)督之，助長之，其所重者在秩序；放任主義者，謂當散權于個人，凡百皆聽民間自擇焉，自治焉，自進焉，其所重者在自由”。兩派各有理由，但當前中國“其當操干涉主義者十之七，當操放任主義者十之三”。 </p><

7、p>　　梁啟超在梳理西方國家觀念變遷時，已意識到“政府萬能”論是民族主義發(fā)展到新帝國主義階段的新現(xiàn)象，對中國而言乃是藥不對癥的。但將“干涉”與“放任”當成兩種“治術”時，認為當下的中國應偏于“干涉”。 </p><p>　　梁啟超公開推崇建設強有力的政府，是在民國初年。共和初建，在組建政黨、政團的熱潮中，涌現(xiàn)出兩三百個政黨，其中不少政黨政團主張建立一個強有力的中央政府。各種方案中，政黨責任內(nèi)閣的主張占了上風

8、。 </p><p>　　《中國立國大方針商榷書》實為梁啟超替“共和建設討論會”起草的政綱，他具體提出“世界的國家”、“保育政策”、“強有力政府”、“政黨內(nèi)閣”四項主張。梁啟超首先提出了“世界的國家”的時代任務，他具體表達為四義：“今世界以國家為本位”、“今世界惟大國為能生存”、“今世界以平和為職志”、“今世界惟占優(yōu)勝于生計界者為能安榮”。而“保育政策”則是推動中國成為“世界的國家”之手段，“欲使我國進為世界的國

9、家，此非所以坐而致也，必謀所以促進之者。于是保育政策尚焉”。這也即與“放任政策”相對的“干涉政策”。不僅國民程度幼稚須“保育”，且在國與國競爭時代，多數(shù)事業(yè)為個人能力所不能舉，更兼之中國革命后數(shù)千年公共信仰破棄、社會根底動搖，尤須“個人自治與國家保育宜同時駢進，劃出范圍，而于范圍內(nèi)各務擴張其分度”。 </p><p>　　“強有力政府”則是推動“保育政策”的手段。強有力政府包括兩方面，“一則對于地方而言中央，地方

10、之權由中央賦予者，政府之強有力者也。中央之權由地方賦予者，非強有力者也。中央能實行監(jiān)督權于地方者，其強有力者也。而不然者，其非強有力者也。二則對于立法府而言行政府，行政府人員自立法府出，而于立法府融為一體者，其最強有力者也；雖非自立法府出，而能得立法府之后援者，其次強有力者也；與立法府劃然而對峙，而于立法事業(yè)絲毫不能參與者，其非強有力者也；并行政事業(yè)猶須仰立法府之鼻息者，其最非強有力者也”。總之，中國需要中央集權、行政集權的強有力政府。

11、 </p><p>　　強有力政府的具體模式，則是英國式的政黨內(nèi)閣，梁稱之為“政黨政治之極軌也”。這具體化為三項標準：“非國會議員不能為內(nèi)閣員”、“內(nèi)閣必由國會下院多數(shù)黨之領袖組織之”、“內(nèi)閣失多數(shù)于下院得解散下院，但再選舉若仍失多數(shù)則例即辭職”。這種模式的長處在于：閣會一體，內(nèi)閣與國會無互相猜鬩；內(nèi)閣之權授之于國會，國會之權授之于國民，能充分表現(xiàn)民意；政黨領袖經(jīng)過自然淘汰，學識道德均屬優(yōu)異，不至濫行秕政；富有彈

12、性，便于調(diào)整政策。這樣的政府也是“善而強”（good and strong）的政府。 </p><p>　　梁啟超的思想，影響了“共和建設討論會”與進步黨的政綱。 </p><p>　　以宋教仁為代表的主張責任內(nèi)閣制的國民黨人，則傾向于建設強有力的國會。宋教仁也是強有力政府的擁戴者，“廿世紀之中國，非統(tǒng)一國家、集權政府不足以圖存于世界”。他也選擇了政黨內(nèi)閣式的完善政府，即“為今之計，須亟組

13、織完善政府，欲政府完善，須有政黨內(nèi)閣。今國民黨即處此地位，選舉事若得勢力，自然成一個國民黨政府”。在具體制度設計上，宋教仁先強調(diào)“速行軍民分治，集中行政權力”，后轉(zhuǎn)而重視立法權。在他看來，世界民主國家，政治權威皆集中于國會，國民黨人應專注于選舉，成為議會中第一大黨，“我們要在國會里頭，獲得過半數(shù)以上的議席，進而在朝，就可以組成一黨的責任內(nèi)閣；退而在野，也可以嚴密的監(jiān)督政府，使它有所憚而不敢妄為，應該為的，也使它有所憚而不敢不為”。 　

14、　在討論憲法草案時，國民黨人的《國民黨憲法主張全案》、《國民黨憲法討論會對于其憲法主張全案之修正》，具體勾畫了他們的“國會政府主義”方案。在他們的方案中，“憲法上定國會、大總統(tǒng)、法院皆為主動機關”，但為防止行政機關的輕率，“以國務員為制限機關，大總統(tǒng)行使行政權，必經(jīng)國務員之贊襄”、“以顧問院為制限機關”。國會擁有解釋、修正憲法、組織選舉會選舉總統(tǒng)、眾議</p><p>　　其時，章士釗也是強有力政府的主張者，也認

15、可英國模式，并提出政黨內(nèi)閣、毀黨造黨、一院制的方案。章士釗指出，政黨內(nèi)閣意味著主持政府的政黨同時控制議會之多數(shù)，內(nèi)閣政策能在議會中順利通過，這種政制并非專制政府，因為“此種政府之強有力，乃議會之強有力也，議會之強有力，即人民之強有力也，寧不可尚？”為了造就政黨內(nèi)閣，他還主張“毀黨造黨”，也即取消目前已有的小黨，培育以政見相依歸的朝、野兩黨，展開政爭。章還主張“一院制”，在他看來，議會分成兩院防止“議院專橫”或“議院輕躁”是不必要的，“蓋

16、國會者，代表人民也，謂國會專制，猶如謂人民專制”。 </p><p>　　當時也有主張仿效法國制度者，如藍公武、吳貫因。藍公武認為，法國由王政改共和的歷史，同中國由帝制而共和的歷史具有相似性，應仿效法制，使“總統(tǒng)之處無責任之地位”。吳貫因比較了三種政府制度，即行政權在總統(tǒng)之美國、在國會之瑞士、在內(nèi)閣之法國，而以法制為最優(yōu)，“中國之行政權，必使屬于內(nèi)閣，其無疑議矣”。當然，這并非使總統(tǒng)安坐無為，而是內(nèi)閣與總統(tǒng)分擔行

17、政權，總統(tǒng)任命同黨、同政見之人為閣員，內(nèi)閣擔負實際政治責任。 </p><p>　　當時，以袁世凱為首的北洋系也提倡建設強有力的政府，但主張采行總統(tǒng)制。然無論梁啟超一系，還是國民黨人，皆認為美國式的總統(tǒng)制導致立法權與行政權的過分對峙，無法建成強大的政府。而中國久處專制之下，集權的總統(tǒng)又有變成皇帝的危險，因而傾向于反對總統(tǒng)制。 </p><p>　　總之，清末民初，各方政治勢力，多主張強有力

18、政府，且多傾向于英法式的政黨內(nèi)閣，但出現(xiàn)“強立法權”還是“強行政權”的分歧。這既基于學理的分歧，也基于現(xiàn)實政治力量所在、政治態(tài)度的差異。學理上，國民黨人將“主權在民”理解為主權在國會，勢必在制度設計中強化議會的立法權；進步黨人信奉主權在國，自然傾向于加強行政權。兩黨也分別被看成“民權黨”與“國權黨”。政治立場上，梁啟超一系的進步黨人不那么激烈反袁，傾向于建設一個強有力的中央政府；宋教仁為代表的國民黨人傾向于反袁，且在國會中占據(jù)優(yōu)勢，傾向

19、于建設一個強有力的國會來節(jié)制行政權。雖然雙方皆注意到與之配套的中國政黨制度尚處于幼稚階段，但他們大概低估了建立成熟的兩黨輪替機制的難度。沒有這樣的機制，政黨責任內(nèi)閣也無從談起。 </p><p>　　同盟會員、國民黨人在參議院、憲法起草委員會中，明顯占著優(yōu)勢。因此，臨時約法、天壇憲草，皆有加強立法權、削弱行政權的傾向。天壇憲草尤其受到袁世凱為首的北洋系的攻擊。憲草第43條眾議院對國務員的不信任投票、第76條解散眾

20、議院需參議院同意、第81條國務總理之任命須眾議院同意等，皆是強化立法權的規(guī)定。為此，袁世凱發(fā)動各地軍政長官發(fā)表通電，攻擊憲草壓制行政權，如“使行政部門為國會之附屬品”、“憲草乃一黨私見，意存蹂躪行政機關，破壞三權之制”、“該黨兵敗之余，欲借立法機關顛覆民國”、“國民黨人謀奪行政大權”，等等。據(jù)張玉法的統(tǒng)計，在10月28日至11月4日的43件通電中，“指明憲草謬誤、鉗行政權過甚者二十四次”。最后，袁取消國民黨人議員資格，使國會無法開會，拋

21、棄了憲法草案。 </p><p>　　民初雖流行“強有力政府”論，但“強立法權”的傾向在制度設計層面占上風，各派政治勢力無法在和平政爭取得平衡。民初試驗代議制民主失敗與此不無干系。 </p><p><b>　　二 </b></p><p>　　袁世凱死后，中國軍閥政治的實質(zhì)日趨公開化，槍之所寄，即權之所在。人們不再期待一個強有力的中央政府，轉(zhuǎn)

22、而希望依托各省，造就一個美國式的聯(lián)邦制國家。加之一戰(zhàn)后彌漫世界的民族自決浪潮，更使“自治”成為一種美麗的愿景。民初被冷落的“聯(lián)邦制”重新浮出水面，無論從思潮、實踐，聯(lián)省自治一時成為最強勁的政治潮流。湖南、浙江等省，紛紛出臺了省憲法或省憲草，湖南還試驗了省長民選。 </p><p>　　以梁啟超為代表的研究系，也放棄了早年的強有力政府主張，轉(zhuǎn)而主張地方自治?！陡脑彀l(fā)刊詞》中，他們呼吁：“同人確信國家之組織，全以地方

23、為基礎，故主張中央權限當減到以對外維持統(tǒng)一之必要點為止”，“同人確信地方自治當由自動，故主張各省乃至各縣、各市，皆宜自動的制定根本法而自守之，國家須加以承認”。 </p><p>　　在風靡一時的聯(lián)省自治風潮中，出而主張強有力政府的“少數(shù)派”是孫中山。他主張造就“萬能政府”。 </p><p>　　早在1906年，孫中山即提出五權憲法的構(gòu)思，“兄弟的意思，將來中華民國的憲法，是要創(chuàng)一種新主

24、義，叫做‘五權分立’”。此后，他致力于五權憲法的闡釋與宣傳。五權憲法，是在立法、行政、司法三權之外，另加監(jiān)察、考試權。在他看來，英國只是國會獨裁的一權政治；美國也有議員擅用糾察權挾持行政機關的弊端。他改三權分立學說為五權憲法，其用意之一是剝離國會的彈劾權，免得國會以彈劾權壓制政府，“弄到政府一舉一動，都不自由，所謂動輒得咎”。 </p><p>　　在政府職能問題上，孫中山晚年進一步提出“權能區(qū)分”、“萬能政府”

25、的主張。孫中山認為，歐美民權發(fā)達后的弊端就是人民不信任政府，由此導致政府軟弱無力；這種民權流弊的原因在于人民不知區(qū)別權、能的界限，所以總是排斥、反抗政府；中國因為有了阿斗和諸葛亮的先例，要分開權、能是很容易的，“如果政府是好的，我們四萬萬人便把他當作諸葛亮，把國家的全權都交到他們；如果政府是不好的，我們四萬萬人可以實行皇帝的職權，罷免他們，收回國家的大權”。 </p><p>　　孫中山指出，政治之中包含有兩個力

26、量，一個是政權，一個是治權，“一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量”。應把政權完全交到人民手中，治權交到政府手中，“把政治的大權分開成兩個：一個是政府權，一個是人民權。像這樣的分開，就是把政府當作機器，把人民當作工程師。人民對于政府的態(tài)度，就好比是工程師對于機器一樣”。所謂的“政權”是指人民的四項直接民權，即選舉權、罷免權、創(chuàng)制權、復決權；所謂“治權”是指立法、行政、司法、監(jiān)察、考試五權。 　　在政權與治權的關系上，孫中山提出：

27、“這四權和五權各有各的統(tǒng)屬，各有各的作用，要分別清楚，不可紊亂……政府替人民做事，要有五個權，就是要有五種工作，要分成五個門徑去做工。人民管理政府的動靜，要有四個權，就是要有四個節(jié)制，要分成四方面來管理政府。政府有了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發(fā)出無限的威力，才是萬能政府。人民有了這樣大的權力，有了這樣多的節(jié)制，便不怕政府到了萬能沒有力量來管理。”這里，孫中山以“權”與“能”之間的制約達到制衡目的。 </p>&

28、lt;p>　　孫中山的“萬能政府”說，受美國進步主義時代的憲政思想影響。進步主義時代的人們意識到傳統(tǒng)的“有限政府”角色的負面性，政治學家們開始強調(diào)行政權應成為三權的核心，政府的主體不是立法，而是行政管理。羅斯福、威爾遜開啟美國強有力政府的時代，政府開始干預社會事務，總統(tǒng)與行政權系統(tǒng)的權力都大大擴張。 </p><p>　　顯然，“五權憲法”、“萬能政府”的構(gòu)想缺乏權力內(nèi)部分權制衡的機制。分權制衡學說來自古代

29、思想家的混合政體理論，近代經(jīng)由洛克與孟德斯鳩的發(fā)揮，成為西方議會政治的基本政體原則之一。它是自由主義精神的制度化體現(xiàn)，強調(diào)為了自由必須限制權力，反對任何獨占性權力。孫中山將五權都劃為中央政府機構(gòu)之下，這更多的體現(xiàn)出部門分工，或者說“五權分職”，而不是“五權分立”。 </p><p>　　孫中山去世后，國民黨人借助于軍事北伐，取代北洋勢力，在南京建立政權，孫中山的制度方案有了試驗的可能。根據(jù)胡漢民和孫科的提議，南京

30、政府開始了五院制政府的試驗。然而，推行過程中，國民黨人的五院制政府不但沒有成為“萬能政府”，反而成為效率低下的中央政府，無法應對國難下的危機。在30年代國難引發(fā)的政治大討論中，中央政府機構(gòu)改革成為當時的重要議題。對于政府功能的看法，即趨向于“無為政治”與“極權主義”兩個極端。 </p><p>　　胡適是“無為政治”的提倡者。他以為，中國人有著二千年來天高皇帝遠而引起的“無治主義的民族性”，“現(xiàn)時中國所需要的政治

31、哲學，決不是歐美19世紀以來的積極有為的政治哲學”。胡適強調(diào)政府目前還不配建設，只能做點與民休息的仁政。這一觀點引發(fā)爭論。支持者認為，政府職權不是“縮小”到警察權，而是“擴大”到警察權的問題，因為政府連“警察權”都不能勝任。反對意見則稱：“現(xiàn)時我們所需要的，正是歐美十九世紀以來積極有為的政治哲學，而不是二千四百年以前消極無為的政治哲學。”“有為政治”與“無為政治”的爭論，表現(xiàn)出知識界對于當時政府之角色與功能的懷疑。 </p>

32、<p>　　一些知識分子，則走向?qū)娏φ某绨?，并視之為一種世界性潮流。有論者提出：“當今世界潮流趨向于集權的政府的職務，從警察進于保育；政府的政策，從放任人于干涉。如意，如德，如俄，不消說了。就是老牌子民主共和的美國，近來已走上這條路了?！卞X端升認為，民主政治不可補救的缺點是無法承擔現(xiàn)代國家繁重的經(jīng)濟職能，中國是個一切落后的國家，需要有能力有理想的獨裁來推動沿海工業(yè)化，帶動內(nèi)地農(nóng)業(yè)，“無論是增進人民的智識及健康也好，或

33、增加人民生產(chǎn)能力也好，沒有一個強有力的政府，必絕對無成的”。他甚至主張中國“應努力培植一個極權國家，以立足于世界之上”。 </p><p>　　一些主張三民主義為體，法西斯主義為用的人，更公開宣傳“黨國一元主義”的強力政府論。他們以“強力”作為國家的本質(zhì)，基于“強力”契約而演進的國家，“力”之“動向”便成為國家本質(zhì)的唯一因素。國家生存的要素也不再只是人民、領土、主權，還應包括“組織力”。不論古時封建國家，或是現(xiàn)代

34、民族國家，國家的主要作用皆為權力的強勢發(fā)揮。強力政治的兩根支柱一為強力，二為法律，應以事實上的強力，締造法律的強力。事實上的強力，就是強有力的人締造的強有力的政府?！包h國一元主義”是強力政治的要素，強力政治是黨和國的合一，黨是國的靈魂，國是黨的外體。要公開仿效俄、意的獨裁制，集權于中央，中央政府以領袖為中心，將領袖的賢明判斷作為強力政治之出發(fā)點。 </p><p>　　在大討論中，出現(xiàn)了看似中間立場的看法，這就是

35、民意監(jiān)督、權力制衡下的“強有力政府論”。其代表人物，當屬“獨立評論”派的陳之邁、張佛泉，“再生”派的張君勱、張東蓀、朱亦松等。 </p><p>　　陳之邁指出，19世紀民治的勃興正值放任主義風行，軟弱政府為人所稱道；20世紀后，國家為社會服務的觀念勃興，政治家更趨向于積極。以前人民要求政府“無為”，現(xiàn)在人們要求政府“服務”，在非常時期更要求“效率”。時代局勢皆變動了，“我們是守著十九世紀歐西的理想而甘心做它的最

36、后壁壘或為它不惜犧牲呢？還是放眼去看二十世紀的潮流而求其適應？” </p><p>　　陳之邁強調(diào)，中國不應在國難當頭時，將政府搞得無能而軟弱。歐美各國面臨危機或戰(zhàn)事時，政府改組常表現(xiàn)出如下共性：事權集中到少數(shù)或者一人手中；政治領袖與軍事領袖密切聯(lián)絡或合二為一；各政黨消除黨見一致對外；限制平時的種種自由；某些重要的憲法保障暫時擱置。當然，如此強有力的政府是不能缺乏人民監(jiān)督的，人民身負監(jiān)督責任才能造就優(yōu)良政府。然而

37、，政治學、政治史上的一個“啞謎”就是：“政府不許我們‘鞭撻督促’，我們從何‘鞭撻督促’？”陳之邁給這一啞謎的答案是“惟有‘鞭撻督促’才能有機會‘鞭撻督促’”，也就是說“‘鞭撻督促’是造成‘鞭撻督促’機會的唯一方法”。 </p><p>　　具體來講，陳之邁主張廢除五院制度，改革中政會，國民黨公開黨內(nèi)派別分歧進行政爭。他認為，國民黨的中央政治是“在五權分立的制度上硬裝上一黨專政的制度”，其結(jié)果是五權并不分立，一黨專

38、政的好處一無所得，其弊端在笨重低效；過去數(shù)年的經(jīng)驗表明，五院制的政府機構(gòu)是最笨重的，“國民黨制憲的目標如在產(chǎn)生有效率的政府，那么唯有放棄死守五院制度的精神”。不過他并未提出強有力中央政府的具體細節(jié)性架構(gòu)，而將之視為政治領袖們的責任。 </p><p>　　張佛泉跟陳之邁的看法類似，且具體提出制度設想。在張看來，舊的分權說已經(jīng)過時，極端的民治主義需要自下而上，也不符合中國的國情，中國需要有自上而下的方法來適應西方文

39、明，達到民主政治，“我一則日：在立法機關節(jié)制之下，要盡力擴大行政權；我再則日：在立法機關節(jié)制之下，要盡力擴大行政權”。張佛泉認為，英國式的責任內(nèi)閣制，是世界上效率最高、權力最大的政治組織，且不會有立法與行政對峙的流弊；應由國民黨來代表國民推行這種內(nèi)閣制，行政機關應有發(fā)動權，應以行政機關來發(fā)動，以立法機關來復決。 　　張佛泉指出，政府的力量與人民的制裁應同步增長，“中國在今日需要一個強有力的政府，但同時也要加強人民制裁（popular

40、contr01）的力量”；制裁的力量應該是外在的，而不必一定是內(nèi)在的，“在政府本身之內(nèi)，各部不能成對峙形勢，不能講制衡。政府是好動的，是須有所作為的，不然，便與政府之本來目的相違反”。但強有力政府必須受人民自由意志的制約，“政府若想集權，便須予國民以表現(xiàn)意志的機會。這種自由便是制裁政府的原動力”?？傊浾撟杂?、結(jié)社自由是政府集權的條件。 </p><p>　　以張君勱為首的“再生派”，主張“修正的民主政治”，也

41、是一種民意監(jiān)督下的強有力政府。在他們看來，民主的精神與強有力的政府是可以相容的，“權力者，所以便行政之執(zhí)行，自由者，所以保障社會文化與個人思想。二者各有范圍，若為之區(qū)分適當，則一方得敏捷之政府，他方得自由發(fā)展之個人，固有兼容并存之可能”。而以民主為制度、以專政為運用是可能的，“民主制度是常經(jīng)，專政的運用是一時應變之計”，“我們必須稍稍修改民主政治使其具有能隨時代而變的彈性”，即“在民主制度上，有一個集中的力量用以推動之”。強有力的政府之

42、所以與民主不矛盾，還在于它能促進經(jīng)濟平等。人民安居樂業(yè)是實現(xiàn)民主的前提，“在經(jīng)濟方面我們既主張計劃經(jīng)濟，則要實行這種計劃，自必須有一個有力量的政權不可”。 </p><p>　　他們的基本政治主張是“修正的民主政治”，即“以民主政治為根本原則，依國情充量實現(xiàn)之”；“國家政事重在效率，貴乎敏活切實；社會文化欲其發(fā)展，當任其自由歧異；以此為集中與開放之分界”；“政治制度中使專門家占有地位，以減少黨派操縱與捭闔之作用”

43、。 </p><p>　　張君勱所設想的強有力政府基于三個原則，即國家利益至上、行政權重于立法權、擔任行政者事權集中且久于任上。他的方案是，以行政大綱約束行政權，國民代表會議的職責在監(jiān)督財政與議定法律，不能行使不信任投票，不能非議已經(jīng)確定的行政大綱，并以超然黨派之上的文官制度與專家政治，提高行政效率，保障行政權的穩(wěn)固，形成“集中心力之國家民主政治”。 </p><p>　　《再生》撰稿人朱

44、亦松提出“新時代的民治主義”的方案。他認為，中國需要強有力的中央政府，同時又應是合于民治精神的政府，這是國家權力和人民自由的妥協(xié)問題，“處今日中國國情之下，我認為唯有全國合作、網(wǎng)羅各黨派的人才，組織一種舉國一致的政府或混合的政府，方克負荷大業(yè)，和形成一個強有力的國家”。他的新民治方案中，有一個各職業(yè)團體構(gòu)成的全國經(jīng)濟議會與獨立的司法機關來監(jiān)督跨黨派的混合政府。 </p><p>　　當時的人們，關注到一個新現(xiàn)象，

45、這就是英美的“危機政府”。1932年，曾參預羅斯福新政的美國哥倫比亞大學公法學教授羅哲士（Lindsay Rogers）在弗吉尼亞大學作了名為“危機政府（Crisis Government）”的演講，后成書出版。羅哲士介紹了獨裁制在歐洲的興起與傳播，并詳細探討了民主國家的妥協(xié)與應對。羅哲士預言：“新式的代議制度是一定要發(fā)生的。它們在各種危機政府里已有粗糙的生長……將來議會定要限于制定普通的原則，在原則之下授予行政機關以寬大的權力?！敝袊?/p>

46、知識界開始認識到，“歐戰(zhàn)以還的所謂‘危機政府’，把權力集中于領袖身上，匪特不是反民主政治的，并且是民主政治一個極大的收獲”。陳之邁專文研究了“危機政府”現(xiàn)象，歸納了英美學者的重要結(jié)論：“為應付目前的環(huán)境，政府的目的應改變?yōu)樾省保弧懊裰髡尾贿^是解決政治問題的和平方法”；“民主政治也能產(chǎn)生有效率的政府，近年來的民主國家所產(chǎn)生的‘危機政府’‘效率’并不減于獨裁”。 </p><p>　　總之，民族危機往往觸發(fā)民族主

47、義思潮的高漲，也多伴隨著強力政府的訴求?！皬娪辛φ闭撍柚乃枷胭Y源卻頗為博雜，既有源于現(xiàn)代政治中行政權擴張的趨勢、“危機政府”的臨時經(jīng)驗，也來源于獨特的理論創(chuàng)造、更新的極權主義挑戰(zhàn)。德意式的極權主義實質(zhì)上是一種政治、道德、宗教三合一的全能政治，其政府固然是強有力的，但卻趨向于暴政，并非人類文明發(fā)展的正途。吸收英美“危機政府”經(jīng)驗的強有力政府與民主兼容的觀點，嚴格區(qū)分“極權主義”與“行政集權”的界限，比古典民主理論更能回應時代新任務

48、、新課題。 </p><p><b>　　三 </b></p><p>　　現(xiàn)代文明的發(fā)展，使人類的經(jīng)濟活動日益繁復，社會結(jié)構(gòu)也日益復雜化，政府的功能與責任也日益增長。政府不僅是簡單地進行“統(tǒng)治”，而是要提供“服務”，人們也不再簡單地期待政府“無為”，而是提出了“效率”的要求。因此，強有力政府，不僅是西方思想界的一種訴求，也部分地成為西方發(fā)達國家的某種現(xiàn)實。晚清以降的

49、中國思想界，敏銳地觀察到了這一事實。 </p><p>　　而近代中國面f臨的時代任務是雙重的，一方面要建立獨立、統(tǒng)一的現(xiàn)代國家，同時要構(gòu)建具體的統(tǒng)治形式。也就是說，中國近代以來的政制轉(zhuǎn)型，事實上首先是中央政府的頂層設計問題，它也一直是一個未曾破解的難局。當時的人們也曾認識到，中國近代化失敗的原因在于沒有建立現(xiàn)代政府，中國雖事事不如人，最不如人可以說是政府，“中國迄今未曾產(chǎn)生良好的政府就是中國所以直到現(xiàn)在不能立于

50、世界各強國之林的唯一原因”。也就是說，中國亟需造成一個具有近代式政府機能的民族國家。顯然，民族建國的歷史任務，國家外不獨立，內(nèi)不統(tǒng)一的實際情形，都使有識之士認識到建設“強有力政府”的必要性。 </p><p>　　國際競爭的加劇、世界性的民族主義浪潮的反復高漲，是“強有力政府”論被中國思想界吸納的時代背景。民初梁啟超一系的進步黨人，正是基于國家主義的興起，認定“主權在國”比“主權在民”更符合歷史潮流與中國現(xiàn)實，“

51、十九世紀初期革命之潮流在求得一良國會以去對抗政府，二十世紀初期革命之潮流在求得一良政府以對抗外國”，中國欲御外侮，“不徒在伸民權也，尤宜急謀振國權”，“欲求振國權，與其得一強有力之國會，不如得一強有力之政府”。與此類似，孫中山也寄希望于一個強有力的政府來“超英趕美”，“用我們的民權主義，把中國改造成一個‘全民政治’的民國，要駕乎歐美之上”。 </p><p>　　但種種“強有力政府”思想的內(nèi)涵卻有不小的差異。梁啟

52、超民初提出“強有力政府”，與之配套的是主權在國、保育政策、政黨內(nèi)閣的主張。孫中山的“萬能政府”論，與之配套的是五權憲法、直接民權、權能區(qū)分主張?！靶拚摹泵裰髋伤鲝埖摹皬娪辛φ保滦в⒚赖摹拔C政府”，與之配套的是委托立法、專家行政、輿論監(jiān)督。極權主義者所主張的“強力政治”，則是“黨國一元主義”。這里，對于“強力”的追求是否逸出“憲政”的框架，是現(xiàn)代民主主義與極權主義的分水嶺。 </p><p>　　再者，

53、紙面上的“強有力政府”，與事實上的“強有力政府”，也截然兩事。進步黨人所津津樂道的英國式政黨責任內(nèi)閣，卻無成熟的兩黨制度與之配套；民初國民黨人所設計的強國會的“強有力政府”，僅處于憲法草案狀態(tài)就被扼殺在搖籃中；孫中山所設計的理想化的“萬能政府”，在實際運作過程中也變成“無能政府”。盡管國民黨人做了種種改革調(diào)整的嘗試，如1935年底國民黨五大召開后的政制改革，部分吸收了陳之邁等人的設想，但民國時期，一個理想的中央政府結(jié)構(gòu)始終未能出現(xiàn)。 &

54、lt;/p><p>　　當然，在探討中國前途的問題上，并非所有思想家都迷信萬能政府。張東蓀便曾指出：“中國國運之興也，不在有萬能之政府，而在有健全自由之社會?！彼鲝堈闻c社會分離，培育自由競爭的社會，反對倚靠“萬能政府”。 </p><p>　　總之，近代中國思想界的“強有力政府”思潮，寄托著中國人的強國夢、統(tǒng)一夢，但其內(nèi)涵卻復雜多變，并有著種種方案?！皬娪辛φ彼枷胱鳛橐环N“治術”，具有