全面推進依法行政加快建設法治政府

1、<p>　　全面推進依法行政 加快建設法治政府</p><p>　　——2008年6月12日 遼源日報社撰稿</p><p>　　市委常委、副市長 李森</p><p>　　黨的十七大報告提出要“推進依法行政”，這是全面貫徹依法治國基本方略的重要舉措。為保證這一重要精神的落實，進一步加快和諧遼源建設，今年上半年，市委、市政府先后召開了全市整治和建設經(jīng)

2、濟發(fā)展軟環(huán)境、推進依法行政建設法治政府工作會議，取得了初步成效。為了深化對黨的十七大精神和市委、市政府要求的理解和落實，我也借此機會談談對法治政府建設問題的粗淺認識。</p><p>　　一、我國法治政府建設的客觀現(xiàn)實</p><p>　　探索建立法治政府、責任政府和服務政府是改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，是建設社會主義政治文明的內(nèi)在要求，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。為什么

3、這樣說呢？我個人體會：一是政府活動空間發(fā)生了深刻變化。隨著國門的打開，我們的各級政府的活動空間正在不斷地開放和拓展，全方位地開展社會或社區(qū)之間、政府與政府之間、國與國政府之間的交往與合作，而交往和合作的重要前提之一，就是交往和合作雙方相關法律和話語體系的趨同性，俗話說要符合國際慣例和市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則；二是政府的責任性質(zhì)發(fā)生了深刻的變化。我國正處在一個由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、臣民社會向現(xiàn)代社會、公民社會轉型的過程當中。政府的權力實質(zhì)上已經(jīng)上升為

4、按照國家意志的政治委托和公民的民主意愿，來行使管理公共事務的職責。三是政府治理方式發(fā)生了深刻變革。實踐證明，僅僅單純依靠國家力量來管理和控制一切的執(zhí)政方式，既力不從心，也沒有必要，必須要建立新的社會治理體系，重視非政府力量，逐步實現(xiàn)由權利政治向公益政治的過渡。另外，來自國內(nèi)外各方面的政治訴求和民主訴求越來越強烈。這些因素都需要我們通過各方面的改革，尤其是行政體制改革給予回應和適應。</p><p>　　二、我國法

5、治政府的建設實踐</p><p>　　法治政府是指政府在行政過程中時刻受到法律的約束和支配。它強調(diào)的不只是國家通過法律來控制社會，而且也強調(diào)國家本身受法律的支配。強調(diào)法律至上，法律面前人人平等，反對特權的存在。法治政府主要有4個標志：行政權利法定化；行政程序公開化；行政執(zhí)法規(guī)范化；法律監(jiān)督體制化。改革開放以后，中國建設法治政府的實踐歷程主要分為以下幾個階段：</p><p>　　——起步階

6、段（1978年改革開放-1989年）。中國為重建和發(fā)展行政法制做了一系列的工作，主要表現(xiàn)為：第一，恢復原有法制，解決行政領域無法可依的問題。第二，制定新憲法，確定行政法制的宗旨和發(fā)展方向。第三，改革政府機構，轉變政府職能。第四，確立行政立法制度，健全行政法制。第五，建立行政司法制度，保障公正行政。我們黨繼十一屆三中全會提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，1984年明確提出“從依政策辦事，逐步轉變?yōu)榧纫勒咿k事，又要依法律辦

7、事”。</p><p>　　——發(fā)展階段（1989年-1997年黨的十五大）。我國的依法行政建設朝著更高更新階段發(fā)展，主要表現(xiàn)在：第一，《行政訴訟法》的頒行，正式確立了“民告官”的行政訴訟制度，為行政權的行使，提供了有效的外部監(jiān)督制約機制。第二，《國家公務員暫行條例》的頒行，建立國家公務員制度，標志著我國的人事管理開始步入法治化軌道。第三，《國家賠償法》的頒行，落實了行政侵權的國家賠償責任。第四，《行政監(jiān)察法》、

8、《行政復議法》的頒行，為行政權的行使，設定了內(nèi)部監(jiān)督制約機制。第五，《行政處罰法》的頒行，較好地解決了對行政處罰行為的程序制約問題，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代民主法治的精神和原則，對保障處罰權的合法公正行使，防止處罰權的濫用，保護公民、組織的合法權益具有特別重要的意義，也為我國的行政程序立法積累了經(jīng)驗。第六，行政管理領域眾多法律、法規(guī)和規(guī)章的頒行，為行政管理活動的進行提供了法律依據(jù)，設定了行為規(guī)則。第七，明確提出了依法行政的原則。1993年，第八

9、屆全國人大第一次會議通過的政府工作報告，正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則。明確提出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事。一切公職人員都要帶頭學法懂法，做執(zhí)法守法的</p><p>　　——完善階段（1998年-至今）。1998年全國人大九屆一次會議審議、批準的國務院機構改革方案中指出：“這次國務院機構改革的原則是：按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政

10、府組織結構，實行精兵簡政；按照權責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間職責分工，完善行政運行機制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設?！?1999年九屆全國人大二次會議將“依法治國、建設社會主義法治國家”載入憲法。作為依法治國的重要組成部分，依法行政也取得了明顯進展。1999年11月，國務院發(fā)布了《關于全面推進依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕23號），各級政府及其工作部門加強制度建設，嚴格行政執(zhí)法，強

11、化行政執(zhí)法監(jiān)督，依法辦事的能力和水平不斷提高。黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”。2003年《行政許可法》的頒布，是我國民主法制建設史上的又一座里程碑。該法是繼《行政訴訟法》及《行政處罰法》后我國行政法制建設領域又—部極其重要的法律</p><p>　　總之，自20世紀80年代以來，中國的依法行政基本上實現(xiàn)了

12、從無到有的轉變，進展速度較快，成效顯著，主要體現(xiàn)為：政府從主要依政策、命令行政轉為依法行政；政府與公民的關系從簡單的命令與服從到“民”可以告“官”；行政侵權責任從“落實政策”到可以要求國家賠償；人事行政管理從實行傳統(tǒng)的干部管理到建立與推行公務員制度；政府及其公務員從只是“管理者與監(jiān)督者”到亦是“被監(jiān)督者與責任承擔者”；對行政權的控制從只注重實體制約到同時注重程序規(guī)范。</p><p>　　三、當前我國法治政府建設

13、中存在的主要問題</p><p>　　近些年來，我國各級政府在法治化進程中雖然取得了公認的成就，但也存在不少問題：</p><p>　　一是一些行政機構及其公務人員依法辦事的意識和能力不夠強。普法工作強化了老百姓的法律意識，干部的意識還沒有強化起來，“黑頭（法律）不如紅頭（文件）、紅頭不如白頭（批示）、白頭不如口頭（電話）”等現(xiàn)象還存在。更有甚者，有的行政機關工作人員，特別是領導干部以權代

14、法、以權壓法等現(xiàn)象還時有發(fā)生。</p><p>　　二是制度建設還不能完全達到行政管理的需要，有些亟需規(guī)范的領域或方面還無法可依，尤其是規(guī)范政府共同行為的法律、法規(guī)還很少。如，北京密云縣“2·05”特大傷亡事故，依據(jù)的是《中共共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《國家公務員暫行條例》、國務院和北京市的關于重大安全行政責任事故追究的相關規(guī)定。令人可喜的是，我國第一部關于安全生產(chǎn)領域的政紀處分方面的部門規(guī)章《安全生產(chǎn)領域

15、違法違紀行為政績處分暫行規(guī)定》的出臺，為這方面的問責提供了依據(jù)。</p><p>　　三是在行政執(zhí)法方面，重復執(zhí)法，交叉執(zhí)法，多頭執(zhí)法，亂執(zhí)法，執(zhí)法效率低下的問題還比較嚴重。這與立法職責邊界不清有很大關系。由于我國行政管理體制在改革過程中、政府職能在轉變過程中和復雜的歷史因素，在“三定”方案中，部門之間職責交叉不少。對同一個事項，在不同部門的“三定”方案中都有負責管理或者指導的規(guī)定，每個部門都以此為依據(jù)在立法過程

16、中爭奪管理權，并盡量縮小其他部門的管理領域。有的該管的不管，管了又管不好，如小廣告問題、擺攤設點問題等成為大多城市的頑癥。</p><p>　　四是缺少強有力地行政內(nèi)部監(jiān)督。目前，對行政權力的監(jiān)督制約機制還沒有真正建立起來，或是沒有真正發(fā)揮作用，或是還不夠完善。已有的一些監(jiān)督制度還沒有很好的運作起來。尤其是行政機關的內(nèi)部監(jiān)督更是乏力，缺少剛性，致使一些違法或不當?shù)膱?zhí)法行為得不到及時糾正，違法亂紀的行政執(zhí)法人員得不

17、到責任追究。這是當前不能做到依法行政的一個非常重要的原因。</p><p>　　五是部門利益化傾向問題突出。“權力部門化，部門利益化，利益法制化”，是當前一些地方依法行政中的一個突出問題。在行政立法方面，一些行政管理部門在起草法規(guī)和規(guī)章中，總是力圖將那些有利于本部門的行政管理辦法法制化，對管理相對人設置義務多，賦予權力少；對行政執(zhí)法機關設置權力多，規(guī)定義務少；重視法律規(guī)范對違法行為的處罰制裁，忽視法律規(guī)范對社會和

18、公民的引導、服務功能。在行政執(zhí)法方面，個別地方、部門或個別執(zhí)法人員在執(zhí)法中，往往以利益為重，有利的就執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行，嚴重的侵害了百姓的合法權益和公共利益，影響了黨和政府的形象。部門利益的干擾，已成為一些地方立法質(zhì)量不高、執(zhí)法難以推進的重要原因。</p><p>　　這些問題的存在，主要由于以下幾方面原因：</p><p>　　1、新舊體制轉軌影響了法治政府建設的進程。我國的改革開放是

19、一個新舊體制彼消此長的漸進過程。在這一過程中，必然會出現(xiàn)兩種體制都在發(fā)揮作用，又都不能發(fā)揮作用的現(xiàn)象。新舊體制這種共生共存、同時運轉的局面，既產(chǎn)生很大的摩擦和沖突，又會在政府權力運行和責任設定上造成空隙，使政治、經(jīng)濟和社會生活呈現(xiàn)出暫時和局部的管理無序，造成法律空洞。</p><p>　　2、政府推進型改革模式對行政權力過度依賴，在一定程度上強化了人治的管理方式。我國經(jīng)濟體制改革在總體上是一種政府推進型改革，大量

20、的改革舉措主要靠行政權力來推動。在法律意識尚沒有變成公務員隊伍自覺行動的時候，政府的工作很大程度上還是靠傳統(tǒng)的管理方式來推動，這必然會造成對行政權力的濫用，造成一段時間在觀念和制度設計上放松了對行政權力的監(jiān)督和制約。</p><p>　　3、法治政府生長發(fā)育的現(xiàn)代土壤還不夠肥沃?，F(xiàn)代意義上的法治作為一種治國方式、社會控制模式以及價值系統(tǒng)是西方民主政治的產(chǎn)物，這對一個有著漫長封建社會歷史的國家，確實有一個理解、消化

21、和吸收的過程。其實，法治政府中很多東西，我們至今也沒有弄清楚。我們一些官員當中，現(xiàn)代民主意識和法治意識談薄，潛意識中還存有“官貴民賤”的殘余思想、“民可使由之，不可使知之”的管理信條；老百姓的“民不與官爭”、“多一事不如少一事”的弱民心態(tài)，都是這種現(xiàn)象表現(xiàn)?，F(xiàn)在不可勝數(shù)的皇帝戲、清官戲，都是這種歷史無意識的體現(xiàn)。</p><p>　　四、 加強法治政府建設的對策和建議</p><p>　　

22、建立法治政府機制的核心問題就是權力均衡，主要包括政府內(nèi)部的權力平衡和政府與公民社會的權利平衡，二者不可偏廢。建立法治政府，有以下幾方面對策和建議：</p><p>　　1、建立健全行政決策機制。首先要依法決策，科學合理地界定各級政府及其各部門的行政決策權，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，重大決策要進行合法性論證。其次要科學決策，實行公眾參與、專家論證和政府決定相結合，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強的決策事項，

23、應當事先組織專家進行必要的可行性論證，與人民群眾利益密切相關的事項，應事先向社會公布。</p><p>　　2、建立和完善行政監(jiān)督機制。該機制主要包括：立法監(jiān)督，各級人民政府應當自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督；司法監(jiān)督，對人民法院受理的的行政案件，要積極應辯，對判決結果要自覺遵守；備案監(jiān)督，依法保送，政府法制機關要嚴格審查，有錯必糾。</p><p>　　3、建立法律法規(guī)審修機制。及時清

24、理和修改與市場經(jīng)濟體制和世貿(mào)組織規(guī)則不相符、與行政管理體制改革不相適應的政府規(guī)章、規(guī)范性文件，該修改的修改，該廢止的廢止，消除地方立法清理工作滯后現(xiàn)象，保證社會主義法制的統(tǒng)一。</p><p>　　4、進一步完善行政執(zhí)法矯正機制。切實做好行政復議、行政賠償和行政訴訟等工作，進一步完善行政執(zhí)法行為的矯正機制。一是要加強對國家的《行政復議法》、《國家賠償法》和《行政訴訟法》宣傳教育力度，結合“普法”活動，廣泛宣傳國家

25、的行政復議法、國家賠償法和行政訴訟法及其相關的法律知識，提高社會各方面尤其是廣大人民群眾對三部法律的重要性的認識。二是要依據(jù)行政復議法、國家賠償法和行政訴訟法，建立健全行政復議制度、行政賠償制度和行政訴訟制度，從而為行政執(zhí)法行為的矯正機制營造制度保障。三是要從現(xiàn)階段各地區(qū)的具體實際出發(fā)，切實為行政復議法、國家賠償法和行政訴訟法的實施創(chuàng)造有利的物質(zhì)條件和工作環(huán)境，繼續(xù)深化體制改革，改變現(xiàn)行管理體制，實現(xiàn)行政復議組織和行政審判機關在人、財、

26、物等方面的獨立，使之能夠依法、公正和獨立地行使行政復議權和行政審判權，嚴格依法監(jiān)督行政執(zhí)法機關依法行政，努力保證辦案質(zhì)量，切實保障行政相對人的合法權益。</p><p>　　5、建立健全公務員培養(yǎng)教育機制。通過長期規(guī)范的崗前教育培訓，使得各級領導干部、行政機關工作人員依法行政能力的增強，善于運用法律手段管理經(jīng)濟、文化和社會事務，依法妥善處理各種社會矛盾。</p><p>　　建立法治政府、