我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度探析

1、<p>　　我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度探析</p><p>　　[摘要]長期以來，我國社會保障制度以城鎮(zhèn)居民為核心，而忽視了農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在著缺乏法律法規(guī)保障、保障水平低下、籌資困難及基金增值保值困難等問題。文章通過對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的分析，以及對國外農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的考察，認(rèn)為我國必須高度重視立法，堅持合乎法理的立法原則，分層分類地推進(jìn)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)，確定合

2、理的籌資模式，保證基金的安全和增值保值。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保險；國內(nèi)現(xiàn)狀分析；原因分析；立法構(gòu)建 </p><p>　　一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀分析 </p><p>　?。ㄒ唬┪覈r(nóng)村養(yǎng)老保險制度立法現(xiàn)狀及實施模式 </p><p>　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和人們養(yǎng)老觀念的變化，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益突出。為此，

3、民政部根據(jù)“七五計劃”的要求于1986年正式開始研究農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險問題，并在貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等地區(qū)和富裕地區(qū)分別實施了三種不同類型的基層社會養(yǎng)老保險辦法。根據(jù)國家“七五”計劃要求，1990年7月，國務(wù)院總理辦公會已明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部負(fù)責(zé)。到1992年，全國有700多個縣由政府制定并頒布了開展農(nóng)村社會部門保險的實施管理辦法。1995年，黑龍江、湖北和浙江等省以政府法令的形式頒布了養(yǎng)老保險辦法。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由試點(diǎn)轉(zhuǎn)入制

4、度化的建設(shè)時期。但是直到現(xiàn)在我國還沒有出臺一個關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)一的法律。 </p><p>　　實踐中，在《縣級農(nóng)工村社人養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》）的做法之外，有些地區(qū)發(fā)展了不同方式、各有特色的社會化養(yǎng)老模式： </p><p>　　1.蘇南模式。蘇南農(nóng)村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基理系統(tǒng)本特征是“以家庭保障為基礎(chǔ)，社區(qū)保障為核心，商業(yè)性保險為

5、補(bǔ)充”。蘇南是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此集體有能力對社區(qū)成員的養(yǎng)老提供一定程度的保障。民政部門組織的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨(dú)特之處：一是集體補(bǔ)助所占比例較高；二是基金籌集標(biāo)準(zhǔn)不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳钏?，確實保障老年農(nóng)民的基本生活。 </p><p>　　2.山東模式。整個山東省的養(yǎng)老保障仍以家庭保障為主，但它是全國

6、農(nóng)村養(yǎng)老保險幾個試點(diǎn)地區(qū)之一，也是全國投保絕對人數(shù)最多的省區(qū)。在資金籌集方面，該地區(qū)基本是按照《基本方案》的規(guī)定來實行，以個人交納為主。集體補(bǔ)助的比例很小，只占已交納保險基金的約15%。而且其中的絕大部分補(bǔ)助給村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工等“特殊職業(yè)”的人口。 </p><p>　　3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區(qū)保障模式。它通過股份合作制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的年齡股和集體股來實現(xiàn)對農(nóng)村老年人口的保障。所謂年齡股就是個人所擁有的

7、股份數(shù)額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。 </p><p>　?。ǘ┪覈r(nóng)村養(yǎng)老保險問題分析 </p><p>　　1.法制建設(shè)滯后，缺乏法律、法規(guī)應(yīng)有的保障。西方國家農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立大都遵循先立法、后實施的原則。而我國在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的推行過

8、程中并沒有一個規(guī)范的法律制度，各地多是在《基本方案》的基礎(chǔ)上，制訂相關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的政策、文件，這些辦法普遍缺乏法律效力。 </p><p>　　2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面狹窄，保障水平較低。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的投保人數(shù)少。1997年，全國農(nóng)村社會參保人數(shù)達(dá)8000多萬人，而目前已退保的農(nóng)民為2000萬左右。在中西部地區(qū)的大多省份，參保農(nóng)民人數(shù)處于下降之中。據(jù)統(tǒng)計?，F(xiàn)在全國累積的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金中。山東、上海、江蘇

9、、浙江4?。ㄊ校┱?0%以上。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障水平較低。 </p><p>　　二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在問題的原因分析 </p><p>　　我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)過程中出現(xiàn)了問題，其中有中國農(nóng)村傳統(tǒng)文化背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等的影響，筆者分析法律上存在的問題，從我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要依據(jù)――《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》入手，察看問題原因。 </p><p&

10、gt;　　首先，《基本方案》設(shè)計的養(yǎng)老保險制度不能解決貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題。養(yǎng)老保險基金的籌資模式分為現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式和部分積累式3種，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金實行“個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，政府政策扶持”的方針，實際上采用了完全積累制，是個人繳費(fèi)的積累，政府不承擔(dān)直接財力支持的責(zé)任。該制度基本上成為完全由農(nóng)民個人儲蓄的積累制，喪失了社會保險的互助共濟(jì)的功能和意義。 </p><p>　　其次，《基本方

11、案》對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理?？h級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)幾乎包攬了從政策制定、實施到農(nóng)?；鸬氖?、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)管等全方位的工作。這種“負(fù)全責(zé)”的管理方式，既沒有部門間相互監(jiān)督，又沒有上下級之間的有效制約，其結(jié)果很容易導(dǎo)致地方政府和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)失控。 </p><p>　　三、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的立法構(gòu)建 </p><p>　?。ㄒ唬┟鞔_我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法律地位 &l

12、t;/p><p>　　我國是先進(jìn)行制度設(shè)計，在沒有立法保障和法律依據(jù)的情況下，制度改革和運(yùn)行的難度非常之大。因此，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須立法先行。目前應(yīng)盡快制定農(nóng)村養(yǎng)老的基本法，名稱可叫做《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，可作為《社會保險法》的子法。 </p><p>　?。ǘ┓謱臃诸悩?gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，以解決覆蓋面狹窄問題 </p><p>　　1.按地域劃分構(gòu)建

13、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度 </p><p>　　劃分不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的保障水平級次：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平都比較高，集體經(jīng)濟(jì)承受能力強(qiáng)，農(nóng)村基層組織也比較健全。在這些地區(qū)突出市場保障層次和自我保障層次，采取以市場保障為主，家庭保障為輔，率先建立起真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。（2）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老模式。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口年齡狀況都處于一般水平，還不具備集體保障能力，應(yīng)

14、在首先突出政府保障層次的基礎(chǔ)上，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、村級干部等有固定收入的人員及部分務(wù)農(nóng)經(jīng)商先富起來的農(nóng)民積極參加市場層次的養(yǎng)老保險。 　　2.按需求層次劃分構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度 </p><p>　　近年來，隨著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)民群體出現(xiàn)了明顯的社會分化，形成了許多層次，不同農(nóng)民群體有著不同的養(yǎng)老保障需求，因此在構(gòu)建農(nóng)民養(yǎng)老保險體制的時候必然要考慮這種層次化其需求?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)民群體主要包括純

15、農(nóng)民、農(nóng)民工、經(jīng)營性農(nóng)民、失地農(nóng)民。（1）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。隨著我國許多地區(qū)城市化和工業(yè)化的發(fā)展，一些農(nóng)用土地被征用，出現(xiàn)了失地農(nóng)民。雖然《土地管理法》規(guī)定失地農(nóng)民可以獲得土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)償費(fèi)，但是由于長期生命周期中的消費(fèi)行為和收入的不穩(wěn)定性，上述貨幣補(bǔ)償起不到長期的保障作用。因此，筆者認(rèn)為，對于失地農(nóng)民要給予類似于城市居民的養(yǎng)老保險待遇。（2）農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。農(nóng)民工是中國在特殊歷史時期出現(xiàn)的一個特殊群體，既正規(guī)就

16、業(yè)又靈活就業(yè)，既穩(wěn)定就業(yè)又頻繁流動。對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度最主要的是要建立可以轉(zhuǎn)移的個人賬戶，該賬戶可以隨著農(nóng)民工工作的轉(zhuǎn)換而在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金。推行這種養(yǎng)老保險制度要配套建立個人賬戶的全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)積累基金的全國統(tǒng)一管理。（3）純農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。純農(nóng)民是指生活在農(nóng)村，純粹從事農(nóng)業(yè)，主要依靠農(nóng)業(yè)來獲取收入的人群。針對該種人群</p><p>　?。ㄈ┺r(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌集 </p&g

17、t;<p>　　明確政府應(yīng)該承擔(dān)的財政責(zé)任。作為一個農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的發(fā)展中國家，我國雖不能像西方發(fā)達(dá)國家那樣為農(nóng)民提供全面的、高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險待遇，但國家應(yīng)建立起“低水平、廣覆蓋”的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。筆者認(rèn)為，政府可以采用各級政府財政按比例分擔(dān)的方式加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支持。具體而言，對于中西部農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的補(bǔ)助，中央、省、市、縣四級財政按比例分擔(dān)；而東部地區(qū)則以地方財政為主，省、市、縣形成合理的財政投入分擔(dān)比重

18、。 </p><p>　?。ㄋ模┺r(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理 </p><p>　　農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理的目的是既要確保安全又要實現(xiàn)增值保值，筆者認(rèn)為應(yīng)該走市場競爭和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的道路。 </p><p>　　1.為提高基金的增值保值能力，需要拓寬基金的投資渠道，采取積極有效的資金管理模式。國際上通行的做法一般有三種。從我國實際情況看，養(yǎng)老保險資金最好采用基金管理公司

19、模式，分階段委托基金管理公司和銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理運(yùn)營，受托的金融機(jī)構(gòu)可以通過招標(biāo)方式來確定。在市場化的背景下，我們需要勇于探索，大膽創(chuàng)新，有效實現(xiàn)基金的保值增值。 </p><p>　　2.在基金管理的過程中要堅持安全性的原則，政府要進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控。筆者認(rèn)為，首先要建立養(yǎng)老保險基金管理中心，保險資金盡量由其統(tǒng)一征集和管理，而不是交由行政部門管理，增加了農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的安全性。其次，明確農(nóng)村養(yǎng)

20、老保險個人賬戶資金的所有權(quán)歸屬，即歸農(nóng)民個人所有，任何政府、部門及農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都無權(quán)動用農(nóng)村養(yǎng)老保險基金。為杜絕農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)超額提取管理費(fèi)用，明確規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的工資及管理費(fèi)用由財政單獨(dú)列支，而不能從養(yǎng)老保險基金中提取支付。最后，要明確動用農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的法律責(zé)任。一項在江蘇省的調(diào)查表明，調(diào)查涉及的7個城市，已經(jīng)流失的資金占基金總額的35%?；鹆魇е饕且恍B(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)挪用和違規(guī)投資使用?？梢娨叨?/p>