試析宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)督機制

1、<p>　　試析宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)督機制</p><p>　　論文摘要 在全球化的今天，國家合法進(jìn)行宏觀調(diào)控的決策、執(zhí)行，是解決國際國內(nèi)經(jīng)濟問題的前提。而宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)督機制，對業(yè)已發(fā)生的國家宏觀調(diào)控行為進(jìn)行評價和糾錯，就凸顯出重大意義。本文認(rèn)為學(xué)界對宏觀調(diào)控監(jiān)督權(quán)的研究尚比較薄弱，現(xiàn)階段如何更合理地配置宏觀調(diào)控權(quán)并完善其監(jiān)督機制，是我們必須妥善解決的一個重要問題。 </p><p>

2、;　　論文關(guān)鍵詞 宏觀調(diào)控 宏觀調(diào)控權(quán) 監(jiān)督 </p><p>　　一、宏觀調(diào)控權(quán)的基礎(chǔ)理論問題探討 </p><p>　?。ㄒ唬┖暧^調(diào)控權(quán)運行機制 </p><p>　　有學(xué)者把宏觀調(diào)控權(quán)配置原則概括為：決策集權(quán)原則、執(zhí)行分權(quán)原則和權(quán)力法定原則。 </p><p>　　對于宏觀調(diào)控的立法，筆者發(fā)現(xiàn)，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，行政權(quán)力在國民經(jīng)濟生活中

3、的引導(dǎo)作用越來越嚴(yán)重。在我國，只有全國人大及其常委會有權(quán)制定、修改、廢除法律，從法的本質(zhì)來看，法是人們共同遵守的一種社會規(guī)范，而現(xiàn)狀是，中央行政機關(guān)制訂的行政法規(guī)以及地方政府的地方性法規(guī)和規(guī)章在國民經(jīng)濟生活中已趨向于模糊了與法律的界限?，F(xiàn)行法律規(guī)定國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展計劃是在國務(wù)院計劃部門編制后報全國人大審議批準(zhǔn)，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院享有制定行政法規(guī)的權(quán)力，同時國務(wù)院事實上也擁有著極大的“授權(quán)立法權(quán)”。宏觀調(diào)控的執(zhí)行機關(guān)同時成為

4、立法機關(guān)，這無疑是不科學(xué)的，它的好處是提高了宏觀調(diào)控的及時性，增強了應(yīng)變能力，其不足卻是對宏觀調(diào)控行為缺少應(yīng)有的約束，而且隨意性也很大。這一環(huán)節(jié)在現(xiàn)實宏觀調(diào)控權(quán)運行中已經(jīng)暴露出很多問題，因而宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)督機制必須予以重視和完善。 </p><p>　　然而，宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)督機制也是存在問題的。 </p><p>　　全國人大及其常委會作為權(quán)力機關(guān)，依法授予國務(wù)院及其職能部門宏觀調(diào)控權(quán)，并

5、監(jiān)督其實施。但是我國全國人民代表大會非常設(shè)機構(gòu)，則在全國人大閉會期間，應(yīng)該由全國人大常委會承擔(dān)該監(jiān)督義務(wù)。根據(jù)我國《憲法》和《全國人民代表大會組織法》的規(guī)定，全國人大常委會有如下職權(quán)：全國人大常委會和全國人大共同行使立法權(quán)；行使憲法和法律的解釋權(quán)；行使憲法實施的監(jiān)督權(quán)；行使對其他國家機關(guān)工作的監(jiān)督權(quán)；行使對其他國家機關(guān)工作人員的人事任免權(quán)；行使對國家生活中重要事項的決定權(quán)；主持全國人民代表大會代表的選舉，召集全國人民代表大會的會議，聯(lián)系

6、全國人大代表，組織視察，領(lǐng)導(dǎo)各專門委員會的工作。其中，大量的立法工作都由全國人大常委會承擔(dān)，以及監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，撤銷由國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。毫無疑問，全國人大常委會行使如此之多的職權(quán)，很可能無法充分行使其宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)督權(quán)，換句話說，現(xiàn)行法律機制下，不利于宏觀調(diào)控權(quán)的實施

7、。 </p><p>　?。ǘ┖暧^調(diào)控行為可訴性分析 </p><p>　　宏觀調(diào)控權(quán)是一種公權(quán)力，公權(quán)力的存在目的就是為了維護(hù)民眾的利益。假定宏觀調(diào)控主體的宏觀調(diào)控行為是抽象行政行為，并且該宏觀調(diào)控行為損害了國家、社會和人民群眾的根本利益。那么現(xiàn)行法律只規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)改變和撤銷宏觀調(diào)控行為。這就容易形成一種局面：行政工作人員嚴(yán)格按照某涉及宏觀調(diào)控的文件，做出實質(zhì)上損害國家利

8、益和民眾的行為并造成了惡劣影響，但是因為全國人大及其常委會并未予以改變和撤銷，這就造成了受損利益主體無“法”尋求救濟。那么最可能的情況就是，該損害行為會持續(xù)進(jìn)行，直到其危害嚴(yán)重到全國人大常委會甚至是全國人大去改變、撤銷。 </p><p>　　因而，宏觀調(diào)控行為如果不可訴，對于國家法治建設(shè)進(jìn)程來說，其影響是退步大于前進(jìn)的。筆者認(rèn)為，宏觀調(diào)控權(quán)包含決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。宏觀調(diào)控主體在宏觀調(diào)控權(quán)運行各個環(huán)節(jié)中的決策

9、行為、執(zhí)行行為和監(jiān)督行為，都必須接受人民的監(jiān)督，即人民有權(quán)利在宏觀調(diào)控行為實質(zhì)損害國家、社會和公眾利益時對其實行現(xiàn)時的監(jiān)督和糾錯，有權(quán)利向人民法院提出對宏觀調(diào)控行為的違憲審查，進(jìn)行全面而又及時的司法審查。 </p><p>　　二、宏觀調(diào)控權(quán)行使問題研究 </p><p>　?。ㄒ唬┖暧^調(diào)控權(quán)濫用行為 </p><p>　　宏觀調(diào)控權(quán)是自由裁量非常大的權(quán)力，但缺乏法

10、律的有效設(shè)計，再加之沒有專業(yè)權(quán)威的外部監(jiān)督機關(guān)和內(nèi)部高度的敬業(yè)倫理，對它的濫用也就很容易產(chǎn)生。 </p><p>　　首先，國家宏觀調(diào)控主體模糊了宏觀經(jīng)濟調(diào)控的界限。比如，政府借經(jīng)濟管理之名對微觀經(jīng)濟的過度干預(yù)；其次，國家宏觀調(diào)控主體為追求政府利益最大化而濫用宏觀調(diào)控權(quán)。筆者認(rèn)為，利益主體尋求己方利益最大化無可厚非，而如果宏觀調(diào)控主體利用其他利益主體通過契約授權(quán)而進(jìn)行“剪羊毛”，此種行為嚴(yán)重?fù)p害了公共利益，以犧牲

11、眾人的合法利益而滿足權(quán)力者本身，則必須為此承擔(dān)法律責(zé)任，對違憲實施該宏觀調(diào)控行為的組織和負(fù)責(zé)人必須予以處分，并且國家機關(guān)對其違憲調(diào)控行為的具體受害人應(yīng)給予國家賠償。 </p><p>　?。ǘ┖暧^調(diào)控權(quán)越權(quán)行使 </p><p>　　宏觀調(diào)控權(quán)的配置有橫向配置與縱向配置兩方面，依照權(quán)限法定原則，任何主體應(yīng)該在法定范圍內(nèi)行使宏觀調(diào)控權(quán)，因此宏觀調(diào)控越權(quán)行為主要有兩種表現(xiàn)形式。 </p

12、><p>　　首先是縱向越權(quán)，地方主體因不具有宏觀調(diào)控權(quán)，它只能在中央宏觀調(diào)控主體作出宏觀調(diào)控決策后依法予以執(zhí)行；其次是橫向越權(quán)，對于特別重大的宏觀調(diào)控措施，宏觀調(diào)控決策權(quán)應(yīng)交由全國人大或人大常委會行使，而從事經(jīng)濟計劃、財稅、貨幣、內(nèi)外貿(mào)易等國家核心經(jīng)濟事務(wù)的國家發(fā)展與改革委員會、中國人民銀行、財政部、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會和對外貿(mào)易部等行使其它宏觀調(diào)控措施的決策權(quán)。一般情況下，中央政府的其他職能部門則無權(quán)制訂宏觀調(diào)控決

13、策。 </p><p>　?。ㄈ┖暧^調(diào)控不作為 </p><p>　　筆者認(rèn)為宏觀調(diào)控不作為，即為行政不作為。宏觀調(diào)控主體不作為是一種行政上的瀆職行為，宏觀調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，國家必須承擔(dān)的一項經(jīng)濟職能，也是宏觀調(diào)控主體必須對其他利益主體應(yīng)盡的義務(wù)。 </p><p>　　三、對造成宏觀調(diào)控權(quán)違法行使的原因及其危害分析 </p><p&g

14、t;　?。ㄒ唬┖暧^調(diào)控權(quán)違法行使的原因分析 </p><p>　　從歷史的視角來看，我國傳統(tǒng)上是一個行政權(quán)高于立法權(quán)和司法權(quán)的國家，數(shù)千年的傳統(tǒng)文化造成了“官高于法”的潛意識。 </p><p>　　1.從立法的現(xiàn)狀來看，我國立法不完備，重疊現(xiàn)象和法律空白大量存在。比如政府宏觀調(diào)控的職能部門主要是計劃部門、財政部門、金融部門等三大機關(guān)，但未對其進(jìn)行法律規(guī)定的具體和細(xì)化；而如前文提到的國務(wù)院

15、的“授權(quán)立法權(quán)”，造成的現(xiàn)狀是“宏觀調(diào)控的執(zhí)行機關(guān)同時成為立法機關(guān)”。 </p><p>　　2.從行政權(quán)力擴大化的角度分析，正如筆者前文所述，隨著社會發(fā)展，中央行政機關(guān)制訂的行政法規(guī)以及地方政府的地方性法規(guī)和規(guī)章在國民經(jīng)濟生活中起到愈發(fā)重要的引導(dǎo)和規(guī)范作用。筆者認(rèn)為，行政權(quán)力擴大化的趨勢會削弱宏觀調(diào)控權(quán)的活力，也容易混淆行政職權(quán)與宏觀調(diào)控權(quán)的界限。這就使得宏觀調(diào)控權(quán)非常容易被僭越，被濫用。 </p>

16、<p>　　3.從市場利益主體的分析框架入手，利益主體在博弈中，趨向己方利益最大化。宏觀調(diào)控主體有為追求己方利益最大化而損害其他利益主體的合法利益的傾向。 </p><p>　　4.從宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)督機制分析，長期以來，宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)督一直是我國法制建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。雖然憲法規(guī)定國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)對中央政府進(jìn)行監(jiān)督，但是，這種規(guī)定過于原則和抽象，缺乏現(xiàn)實上的可操作性，使得監(jiān)督基本流于形式，監(jiān)督應(yīng)有的作

17、用尚未發(fā)揮出來；而國家權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)外部的個人、組織作為監(jiān)督主體，只能通過批評、建議或申訴、控告、檢舉等方式向有權(quán)國家機關(guān)反映，監(jiān)督者的權(quán)利缺乏保障機制，致使其監(jiān)督效果不盡如人意。由于尚無司法審查制度，司法監(jiān)督更是無從談起。 </p><p>　?。ǘ┖暧^調(diào)控權(quán)違法行使造成的危害 </p><p>　　宏觀調(diào)控權(quán)違法行使會導(dǎo)致國家和社會公共利益遭到損害，宏觀調(diào)控效果遭到損害。在某些問題上，

18、由于宏觀調(diào)控權(quán)在法律上規(guī)定不清，造成很多宏觀調(diào)控主體重疊調(diào)控，其調(diào)控效果可想而知，而民眾對政府公信力必然隨之下降，隨之很多社會問題便衍生出來。其次，量變造成質(zhì)變。長期的違法調(diào)控行為除了損害社會利益、民眾利益外，還會滋生對法治的不信任，對社會主義法治建設(shè)造成破壞。這是十分危險的：中國傳統(tǒng)上就是一個行政權(quán)大于司法權(quán)和立法權(quán)的國家，法治遭到破壞會促成官本位的形成，而官本位的社會必然會破壞法治。筆者認(rèn)為，這是一個必須引起高度重視的惡性循環(huán)。 &

19、lt;/p><p>　　四、宏觀調(diào)控權(quán)監(jiān)督機制的完善 </p><p>　?。ㄒ唬┘訌姾暧^調(diào)控主體自身監(jiān)督 </p><p>　　現(xiàn)行體制下，宏觀調(diào)控主體中有不少是從事宏觀經(jīng)濟監(jiān)察、監(jiān)督的，如國家的財務(wù)部、審計部門、統(tǒng)計部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、物價部門、工商行政管理部門等。這些部門在履行經(jīng)濟職能時，必須從主體上、內(nèi)容上、方式上遵守法定化的要求?？傊?，任何宏觀調(diào)控權(quán)的行使都必

20、須有相應(yīng)的機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，任何違法環(huán)節(jié)也應(yīng)由相應(yīng)機構(gòu)進(jìn)行制裁。這才是真正意義上的法治。 </p><p>　　（二）建議成立宏觀調(diào)控監(jiān)督委員會 </p><p>　　在宏觀調(diào)控權(quán)行使中已經(jīng)或者可能出現(xiàn)的越權(quán)行使、濫用宏觀調(diào)控權(quán)以及不行使宏觀調(diào)控權(quán)等行為是行使宏觀調(diào)控權(quán)的最大危險，為了保證調(diào)控主體正確和有效地行使宏觀調(diào)控權(quán)，就必須對之予以監(jiān)督。有學(xué)者便提出，為了切實解決人民監(jiān)督宏觀調(diào)控權(quán)的問題

21、，首先必須使調(diào)控主體的權(quán)力觀回歸到其本來意義，調(diào)控主體還要樹立法治觀念。對人民監(jiān)督應(yīng)有切實的制度保障應(yīng)當(dāng)在人大常委會新設(shè)受理人民監(jiān)督宏觀調(diào)控權(quán)的專門機構(gòu)。 </p><p>　　筆者十分同意該觀點，該宏觀調(diào)控監(jiān)督委員會設(shè)于全國人大常委會之下，強調(diào)了其相對獨立性，不受中央行政機關(guān)的宏觀調(diào)控主體領(lǐng)導(dǎo)，而直接向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。有一點筆者認(rèn)為很重要，該宏觀調(diào)控監(jiān)督委員會人事任免權(quán)應(yīng)借

22、鑒美國的法官終身制度。美國憲法規(guī)定：“最高法院和低級法院的法官如忠于職守，得終身任職?！惫P者認(rèn)為，人事任免權(quán)制度采取終身制可以保障宏觀調(diào)控監(jiān)督委員會成員的“監(jiān)督獨立”。 </p><p>　　（三）明確宏觀調(diào)控行為的可訴性 </p><p>　　宏觀調(diào)控行為的可訴性前文已有探討，因此，筆者認(rèn)為：各級人民法院應(yīng)當(dāng)受理公民、組織對國家宏觀調(diào)控行為提出的違憲審查訴請。全國人民代表大會宏觀調(diào)控監(jiān)督

23、委員會應(yīng)該在地方設(shè)立辦事機構(gòu)，公民、組織亦可向辦事處提交違憲審查申請，地方辦事機構(gòu)經(jīng)初審后應(yīng)當(dāng)提交全國人民代表大會宏觀調(diào)控監(jiān)督委員會，宏觀調(diào)控監(jiān)督委員依法行使監(jiān)督權(quán)，并報全國人大常委會備案。 </p><p>　　該制度可以從實質(zhì)上保障國民監(jiān)督宏觀調(diào)控行為的權(quán)利，可以為不特定的多數(shù)人的合法利益遭受宏觀調(diào)控行為侵害時提供救濟途徑。</p><p><b>　　五、結(jié)語 </b

24、></p><p>　　自從我國實行改革開放的經(jīng)濟政策三十余年來，國民經(jīng)濟的發(fā)展取得了重大進(jìn)步，然而我國經(jīng)濟生活中許多深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾并沒有得到根本解決，比如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然處于較低層次，經(jīng)濟增長方式仍然比較粗放。中國已經(jīng)進(jìn)入只有調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)才能促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時期，必須深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快調(diào)整我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使我國的經(jīng)濟發(fā)展方式早日步入科學(xué)發(fā)展的軌道。筆者認(rèn)為，國家調(diào)整經(jīng)濟結(jié)