防范和化解內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

1、<p>　　防范和化解內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議</p><p>　　“十二五”以來(lái)，我區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，債務(wù)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題凸顯，潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成一定影響。如何防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為新時(shí)期改革和發(fā)展的重要議題。 </p><p>　　一、債務(wù)現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題 </p><p>　　（一）債務(wù)規(guī)

2、模和結(jié)構(gòu)分析 </p><p>　　1.政府性債務(wù)規(guī)模。2010-2012年，全區(qū)政府性債務(wù)總量由2841.70億元增加到4077.74億元，增長(zhǎng)17.79%。其中，直接債務(wù)從1978.30億元增到3070.26億元，增長(zhǎng)24.58%；或有債務(wù)從863.40億元增到1007.48億元，增長(zhǎng)8.02%。直接債務(wù)增速高于或有債務(wù)16.56個(gè)百分點(diǎn)。債務(wù)總量增速比同期GDP和社會(huì)各項(xiàng)貸款余額增速分別高3.15和0.42

3、個(gè)百分點(diǎn)。 </p><p>　　2.政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)。從債務(wù)構(gòu)成看，2010-2012年，全區(qū)政府直接負(fù)債占全部負(fù)債比重由69.62%提高至75.29%，提高5.68個(gè)百分點(diǎn)?；蛴胸?fù)債占比由30.38%下降至24.71%，降低5.68個(gè)百分點(diǎn)，直接債務(wù)比例提高，或有債務(wù)比例下降；從行政層級(jí)看，自治區(qū)本級(jí)、盟市本級(jí)、旗縣本級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)總量分別為636.42億元、1537.52億元、2287.50億元、80.6

4、3億元，占比分別為14.01%、33.85%、50.36%、1.78%，旗縣本級(jí)債務(wù)占比最高；從舉債主體看，政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位債務(wù)總量占比較大，分別為47.78%、21.89%、19.72%，其他融資主體占比10.60%。政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位直接債務(wù)占比分別為44.98%、25.89%、21.81%，其他融資主體共計(jì)占比為7.32%；從償還期限看， 2013年7―12月到期、2018年及以后

5、到期的債務(wù)分別為1758.41億元、1001.28億元，分別占到期償還債務(wù)的38.71%和22.04%，合計(jì)占比為60.75%，2014-2017年到期債務(wù)合計(jì)1782.38億元</p><p>　?。ǘ┐嬖诘闹饕獑?wèn)題 </p><p>　　1.管理體制亟待完善。債務(wù)管理制度建設(shè)緩慢，輕管理重舉債，輕效益重融資現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)督檢查和查處力度不強(qiáng)。債務(wù)預(yù)算編制機(jī)制不健全，一部分盟市、旗縣至今

6、沒(méi)有建立債務(wù)預(yù)算編制機(jī)制。 </p><p>　　2.累積風(fēng)險(xiǎn)逐年遞增。政府性融資平臺(tái)種類繁多，融資管理不規(guī)范，融資成本較高，融資效益較低，資金利用率低，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。2013年全區(qū)共有融資平臺(tái)公司135家，有127家負(fù)有830億元政府性債務(wù)，其中，40家虧損、47家利潤(rùn)為零、32家注冊(cè)資本金不到位或抽逃資本達(dá)54億元。資金閑置0.5-1年的有26億元，資金閑置1-2年的有31億元，資金閑置2年以上的有2.2億元

7、。閑置期間需累計(jì)支付利息3.4億元。 </p><p>　　3.償還債務(wù)壓力較大。政府及其部門(mén)和融資平臺(tái)公司借債合計(jì)占全部債務(wù)總量的69.68%，且短期償債壓力較大，2014-2017年償還的債務(wù)占全部債務(wù)的39.24%。債務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡，市縣政府負(fù)債壓力大，2013年盟市和旗縣政府負(fù)債占比分別為33.85%和50.36%，二者合計(jì)84.21%。隨著企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)等“快餐融資”增多，融資成本大幅增加，政府

8、償債能力與償付義務(wù)間的期限錯(cuò)配程度加劇，債務(wù)化解難度加大。 </p><p>　　4.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型受到?jīng)_擊。政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，擠占了收入再分配空間，居民收入占GDP比重持續(xù)下降，居民消費(fèi)水平提振緩慢，投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)乏力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由粗放向集約轉(zhuǎn)變延緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足。 </p><p>　　二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià) </p>&l

9、t;p>　?。ㄒ唬┛傮w債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控 </p><p>　　2010-2013年全區(qū)政府直接債務(wù)占比由69.62%上升至74.68%，或有負(fù)債占比下降至25.32%，這表明地方政府規(guī)范性債務(wù)融資比例進(jìn)一步提高，政府負(fù)有償還義務(wù)的償債責(zé)任進(jìn)一步增大。2010-2013年政府債務(wù)率分別為24.35%、25.68%、26.98%，低于60%的國(guó)際警戒標(biāo)準(zhǔn)。2013年全口徑政府總債務(wù)率為77.18%，低于100%

10、國(guó)際警戒標(biāo)準(zhǔn)?？傮w看來(lái)，當(dāng)前政府性債務(wù)在地方政府財(cái)力可承受范圍之內(nèi)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度相適應(yīng)，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但個(gè)別地區(qū)債務(wù)償還壓力較大，債務(wù)率、當(dāng)期償還率較高。截至2013年，鄂爾多斯市債務(wù)率為148.7%，超100%警戒線水平48.7個(gè)百分點(diǎn)，有18個(gè)旗縣（市區(qū)）債務(wù)率超過(guò)100%，包頭市東河區(qū)為199%，超警戒線水平99個(gè)百分點(diǎn)，償債率超過(guò)20%的僅包頭市和19個(gè)旗縣。 </p><p>　?。?/p>

11、二）債務(wù)償還能力相對(duì)較強(qiáng) </p><p>　　1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力巨大。隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)深入轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代步伐加快，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，投資結(jié)構(gòu)也深入調(diào)整，投資可持續(xù)性增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)引擎動(dòng)力十足。盡管2013年我區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，但投資對(duì)GDP貢獻(xiàn)為0.18，投資對(duì)GDP彈性為0.55，投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然強(qiáng)勁。 </p><p>　　2.財(cái)政

12、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。政府性債務(wù)償還主要依賴政府財(cái)政收入，財(cái)政實(shí)力是衡量政府償債能力主要指標(biāo)。2000-2013年，全區(qū)地方財(cái)政總收入占GDP比重由7.19%提高至15.79%，提高了8.6個(gè)百分點(diǎn)。地方財(cái)政總收入、財(cái)政總支出和轉(zhuǎn)移支付收入年均遞增25.49%、20.81%和27.39%，遠(yuǎn)高于同期GDP增速。財(cái)政收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)進(jìn)一步提高了地方政府抗御風(fēng)險(xiǎn)能力。 </p><p>　　3.財(cái)政赤

13、字依存度較低。2000-2013年，全區(qū)財(cái)政赤字規(guī)模由188.14億元增至1964.60億元，年均遞增18.24%，遠(yuǎn)低于同期GDP、財(cái)政收支和轉(zhuǎn)移支付增速。赤字率大體維持在0.14左右，赤字依存度保持在0.73左右，財(cái)政赤字占稅收比重大體處于1.47左右，財(cái)政自給度由0.42提高到0.72，財(cái)政自給能力提高和財(cái)政收入質(zhì)量改進(jìn)增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)緩釋能力。 　　4.逾期債務(wù)發(fā)生概率較低。截至2012 年底，全區(qū)政府直接負(fù)債逾期率為3.66%，顯

14、性或有負(fù)債和隱性或有負(fù)債逾期率分別為1.98%、28.31%。以烏審旗為例，2012年全年償還各類債務(wù)12.7億元，完成年度化債任務(wù)的102%。政府逾期債務(wù)率較低側(cè)面反映了地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍。 </p><p>　?。ㄈ╋L(fēng)險(xiǎn)傳染能力相對(duì)較弱 </p><p>　　我區(qū)政府性債務(wù)融資主要對(duì)象是市縣兩級(jí)政府及其融資平臺(tái)公司，借款資金來(lái)源主要是銀行貸款，風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)象和渠道較為集中，對(duì)

15、財(cái)政、金融以及地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)傳染力度較小，不易引發(fā)財(cái)政支付危機(jī)和銀行信貸危機(jī)。隨著自治區(qū)深入實(shí)施“8337”發(fā)展思路，大力推進(jìn)“五大基地”建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)穩(wěn)中向好，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)消納能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。 </p><p>　　三、防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)措施 </p><p>　?。ㄒ唬┙⒄畟鶆?wù)定期公開(kāi)制度 </p><p>　　一是建立政府債務(wù)定期公

16、開(kāi)制度和信息披露制度，按季度、半年、年度對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行披露，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，加強(qiáng)政府債務(wù)定期統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控；二是建立信息公開(kāi)、陽(yáng)光運(yùn)作、社會(huì)監(jiān)督三位一體的債務(wù)管理制度，加大銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等行業(yè)監(jiān)督力度，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)勸和融資引導(dǎo)，重點(diǎn)對(duì)資本流動(dòng)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)控，防止資金鏈斷裂引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 </p><p>　?。ǘ┳プ≌詡鶆?wù)融資管理頭寸 </p><p>　　一是實(shí)行舉債歸

17、口管理，加大對(duì)政府融資集中統(tǒng)管力度，指定專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)政府舉債進(jìn)行論證、許可和統(tǒng)管，嚴(yán)令制止政府違規(guī)擔(dān)保，嚴(yán)格審批BT、墊資施工、信托融資、融資租賃等融資申請(qǐng)，嚴(yán)把舉債融資審批關(guān)口，抓好債務(wù)管理頭寸；二是對(duì)赤字和發(fā)債實(shí)行硬約束，將舉債融資納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)范圍，把政府負(fù)債作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期履職和考核的重要依據(jù)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。 </p><p>　　（三）推行全口徑政府預(yù)算管理 </p><

18、;p>　　一是將政府性債務(wù)收支納入財(cái)政預(yù)算管理，建立償債準(zhǔn)備金制度，財(cái)政每年安排資金注入償債準(zhǔn)備金，用于償還政府直接債務(wù)，從專項(xiàng)支出中提取一定比例資金償還或有負(fù)債；二是完善全口徑預(yù)算管理，健全赤字預(yù)算和債務(wù)預(yù)算管理機(jī)制，探索建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況；三是建立政府債務(wù)融資專戶，將政府債務(wù)資金全部納入專戶管理，借用分離，集中支付。各融資單位實(shí)行“專戶管理、獨(dú)立核算”，確保?？顚Ｓ煤蛡鶆?wù)資金使用安全

19、高效。 </p><p>　　（四）構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制 </p><p>　　一是建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制，對(duì)各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，防止發(fā)生償債危機(jī)和信用危機(jī)；二是加強(qiáng)在建項(xiàng)目流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，重點(diǎn)對(duì)大型在建項(xiàng)目后續(xù)融資進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防止因資金鏈斷裂出現(xiàn)“半拉子”工程；三是建立政府融資平臺(tái)授信評(píng)級(jí)機(jī)制，開(kāi)展政府信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，把信用評(píng)級(jí)與融資計(jì)劃審批結(jié)合起來(lái)。 </p>

20、<p>　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新政府債務(wù)融資管理模式 </p><p>　　一是創(chuàng)新政府融資模式，推行市政債券發(fā)行試點(diǎn)。采用PPP、BOT、TOT等項(xiàng)目融資模式，推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度建設(shè)，吸引私人資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放開(kāi)民間資本準(zhǔn)入，減輕地方政府舉債建設(shè)壓力；二是創(chuàng)新項(xiàng)目投資決策機(jī)制，做好舉債項(xiàng)目論證，按工程竣工決算和工程財(cái)務(wù)結(jié)算要求加強(qiáng)項(xiàng)目資金監(jiān)管；三是借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，推行政府市場(chǎng)化購(gòu)買試點(diǎn)，按照市