新城鎮(zhèn)化背景下對(duì)土地利用模式轉(zhuǎn)變的探討

1、<p>　　新城鎮(zhèn)化背景下對(duì)土地利用模式轉(zhuǎn)變的探討</p><p>　　[摘要]城鎮(zhèn)化已成我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，而土地作為稀缺資源，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演極其重要的角色。舊城鎮(zhèn)化下土地利用模式滋生了部分地方政府的腐敗和官僚體系，造成耕地大面積減少，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，土地利用效率較低。近期提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)土地資源的合理利用提出了更高的要求，可以說(shuō)既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。本文在新城鎮(zhèn)化背景下，探析土地利用

2、方式的現(xiàn)狀，對(duì)土地利用模式的合理轉(zhuǎn)變提供一定理論依據(jù)。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]新城鎮(zhèn)化；土地利用；轉(zhuǎn)變 </p><p>　　[中圖分類號(hào)]F301[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2013）20-0082-02 </p><p>　　近期結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，部署了2013年經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)，并提出要將城鎮(zhèn)化作為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。

3、土地作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素，與城鎮(zhèn)化密不可分，因此土地的合理利用對(duì)于城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)、健康發(fā)展以及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要戰(zhàn)略意義。 </p><p>　　1新型城鎮(zhèn)化基本內(nèi)涵 </p><p>　　住建部副部長(zhǎng)仇保興曾提出新城鎮(zhèn)化從概念到行動(dòng)有六大轉(zhuǎn)型。將生態(tài)文明的理念融入城鎮(zhèn)化過(guò)程，堅(jiān)持以人為本，以統(tǒng)籌兼顧為原則，突出城鄉(xiāng)一體化、城市集群化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、節(jié)約高效、生態(tài)宜居、協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會(huì)和

4、諧。 </p><p>　　新型城鎮(zhèn)化的“新”主要表現(xiàn)在由過(guò)去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高綜合品質(zhì)的宜居之所，使人民的生活更美好。即以人為核心，將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，并在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，而不是單一的“土地城鎮(zhèn)化”。 </p><p>　　2城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用主要現(xiàn)狀 <

5、/p><p>　　2.1城鄉(xiāng)土地制度的二元性 </p><p>　　城市土地比農(nóng)村土地?fù)碛懈暾臋?quán)利制度，享有更完善的權(quán)能，再加上地方政府征地中存在的種種弊病，使得大量的失地農(nóng)民雖然進(jìn)了城卻并沒(méi)有真正成為市民，造成人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，農(nóng)民土地權(quán)利弱化，嚴(yán)重制約了農(nóng)民通過(guò)土地物權(quán)分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果的權(quán)利。農(nóng)村土地制度表面上看集體所有，但農(nóng)民個(gè)體的話語(yǔ)權(quán)卻很小，農(nóng)民文化知識(shí)、法律意

6、識(shí)、自我提升能力都非常的薄弱，加上信息不對(duì)等，往往在城鎮(zhèn)化過(guò)程中吃盡苦頭。農(nóng)民被迫接受有限的征地補(bǔ)償，而土地升值部分被政府和開(kāi)發(fā)商賺走了，進(jìn)城打工在一定程度上解決了農(nóng)民的生存問(wèn)題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻失去了一切。 </p><p>　　2.2土地集約化利用程度及土地利用效率較低 </p><p>　　我國(guó)土地資源稀缺，但在城市化過(guò)程中土地浪費(fèi)嚴(yán)重，土地城市化的速度大大地超過(guò)了人口城市化的速度。一部

7、分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地后，由于受城市土地利用利益分配機(jī)制不合理、制約手段不得力、政策引導(dǎo)不到位等因素的影響， 城市土地利用效率不高，建筑容積率只有0.3～0.6，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家1以上的水平，盲目擴(kuò)大用地規(guī)模時(shí)，出現(xiàn)大量閑置土地。一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，而無(wú)視土地規(guī)劃與整理，盲目招商引資，違規(guī)設(shè)立各類開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)，土地資源利用整體粗放。 </p><p>　　2.3地方政府過(guò)度

8、依賴土地財(cái)政 </p><p>　　資料顯示，在一些地方，土地出讓凈收入占地方政府財(cái)政收入的50%以上，房地產(chǎn)和城市擴(kuò)張帶來(lái)的稅收幾乎占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%。面對(duì)如此誘惑，地方政府官員為了追求GDP和美化政績(jī)，提高了土地價(jià)格，與投資商實(shí)現(xiàn)雙贏，卻剝削了一部分農(nóng)民的利益。其危害主要表現(xiàn)在：催生土地市場(chǎng)泡沫，阻礙中央政府調(diào)控政策的貫徹落實(shí)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，拉大貧富差距，激化社會(huì)矛盾。 </p>

9、<p>　　3新型城鎮(zhèn)化土地利用模式轉(zhuǎn)變對(duì)策 </p><p>　　3.1實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度 </p><p>　　我國(guó)土地資源，尤其是耕地面積并不富有。 </p><p>　　從上表中數(shù)據(jù)計(jì)算知，2000―2010年間，耕地面積平均每年減少6872.6 km2，城市建成區(qū)面積平均每年增加1761.9 km2。若再不對(duì)耕地進(jìn)行控制，國(guó)家將面臨嚴(yán)峻的糧食

10、問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家一旦到了依賴進(jìn)口糧食的地步，離衰敗就不遠(yuǎn)了。 </p><p>　　建議將農(nóng)村土地劃分為耕地和非耕地兩類：①提高耕地特別是糧食耕地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可在一定程度上制止亂占濫用耕地的現(xiàn)象。②充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。如實(shí)行“糧食耕地永久承包制”，設(shè)立“耕地保護(hù)基金”、建立一套完善的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)農(nóng)民爭(zhēng)先保地，從源頭上加大對(duì)耕地的保護(hù)。③建立耕地保護(hù)執(zhí)行責(zé)任制，明確責(zé)任主體。 </p>&

11、lt;p>　　3.2完善征地補(bǔ)償制度，明確農(nóng)民土地權(quán)利 </p><p>　　十八大報(bào)告明確提出，改革征地制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，明確農(nóng)村土地使用者的土地權(quán)利。不斷完善征地制度，使其與當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，完善土地權(quán)利登記制度（到戶、到塊），確保受強(qiáng)征影響的農(nóng)民得到公平的對(duì)待；完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策，建立土地征用聽(tīng)證會(huì)制度，聽(tīng)取村集體和農(nóng)民的在重要問(wèn)題上的意見(jiàn)，賦

12、予農(nóng)民參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。 </p><p>　　探索實(shí)行“人地掛鉤”的政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口定居的規(guī)模相掛鉤，讓農(nóng)民參與到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的甜頭。 </p><p>　　3.3解決地方土地財(cái)政問(wèn)題 </p><p>　　地方政府在實(shí)際操作中，往往事權(quán)重

13、，財(cái)稅少，大部分都要上繳中央，有一定財(cái)政壓力。建議地方政府完善稅收政策，鼓勵(lì)地方發(fā)展實(shí)業(yè)，從而一步步削弱對(duì)土地財(cái)政的依賴。轉(zhuǎn)變到一定程度后，將土地出讓收入上繳國(guó)庫(kù)，納入國(guó)家土地儲(chǔ)備管理，用于土地復(fù)墾、土地整理和耕地保護(hù)基金。 </p><p>　　建議中央完善對(duì)地方的審查和監(jiān)管機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況向地方政府政策和財(cái)政傾斜，使地方達(dá)到事權(quán)與財(cái)權(quán)大體一致。改善績(jī)效審核制度，在考慮經(jīng)濟(jì)元素的同時(shí)應(yīng)兼顧生態(tài)環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。

14、 </p><p>　　3.4加強(qiáng)土地領(lǐng)域法制建設(shè) </p><p>　　強(qiáng)化基本法律框架和其在土地領(lǐng)域的法治。具體包括：完善征地方面的法律法規(guī)；制定關(guān)于工商資本進(jìn)入農(nóng)地的法律法規(guī)；將抵押權(quán)引入農(nóng)村承包地；制定集體建設(shè)用地的法律框架；制定土地儲(chǔ)備的法律框架；制定土地收益權(quán)抵押貸款的政策和法律。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b>

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