試論當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之權(quán)利轉(zhuǎn)圜

1、<p>　　試論當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之權(quán)利轉(zhuǎn)圜</p><p>　　摘 要：隨著中國經(jīng)濟進入到了新常態(tài)，農(nóng)村的土地改革便成為一個重要問題。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程是當(dāng)前農(nóng)村土地改革的一個重要方面，為了更好地開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，我們需要在“權(quán)利”上下工夫。總體說來，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要處理好“權(quán)利”的三個方面：“確權(quán)”、“賦權(quán)”和“活權(quán)”，因為，“確權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之必要前提；“賦權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)步驟；“活

2、權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然要求。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；確權(quán)；賦權(quán)；活權(quán) </p><p>　　中圖分類號：F321.1；D922.3 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0015-02 </p><p>　　新中國在進行了社會主義改造之后，我國的農(nóng)村土地，法律規(guī)定屬于國家所有，但實際處理都屬于農(nóng)村集體所有。改革開放后，

3、我國施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，使得土地使用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟得到了極大發(fā)展，也極大促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，成為農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟和中國的發(fā)展，也開始產(chǎn)生一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營，使許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競爭力。小農(nóng)生產(chǎn)的重復(fù)、低效等，越來越難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場化、國際化的要求，難以體現(xiàn)規(guī)模效益。 </p><p>　　隨著中國經(jīng)濟進入“新

4、常態(tài)”，國家經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型，農(nóng)村土地問題成為當(dāng)前經(jīng)濟中的一個重要問題。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段中，解決好土地問題成為解決“三農(nóng)問題”的一個關(guān)鍵，也使資源得到合理配置。因為，土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地制度完善與否，“土地流轉(zhuǎn)機制”是否能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的市場化發(fā)展，將對國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。那么，如何才能解決好“土地問題”？事實上，解決好“土地問題”是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，但是只要處理好其中幾大關(guān)鍵

5、性問題，“土地問題”的解決就既能符合經(jīng)濟效應(yīng)，也能符合社會效應(yīng)和政治效應(yīng)。 </p><p>　　一、“確權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之必要前提 </p><p>　　所謂“確權(quán)”，是指確定農(nóng)村中土地的“權(quán)利歸屬”，即具體歸誰所有。但首先要注意的是這里的“權(quán)利歸屬”與西方經(jīng)濟學(xué)中的“所有權(quán)”是有區(qū)別的。西方經(jīng)濟學(xué)中的所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)所有的權(quán)利，其中包括財產(chǎn)占有權(quán)、財產(chǎn)使用權(quán)、財產(chǎn)收益

6、權(quán)和財產(chǎn)處置權(quán)。而由于我國社會主義的特殊性，在《中國人民共和國憲法》中明確規(guī)定，我國的土地實行公有制，自然人不能成為土地的所有者。但這并不影響我國在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利確定，因為實行農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，并不影響農(nóng)民對自己土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。具體到確定農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，首先需要對財產(chǎn)進行分類。一般按照資產(chǎn)的性質(zhì)進行分類，可以分為三類資產(chǎn)：第一類是資源性資產(chǎn)，如土地、林地等。第二類是經(jīng)營性資產(chǎn)，如廠房等。第三類是非經(jīng)

7、營性資產(chǎn)，如道路等等。對于農(nóng)村的各種資產(chǎn)，我們需要進行分類“確權(quán)”。 </p><p>　　那么，對于農(nóng)村土地的確權(quán)，就是指依照現(xiàn)有法律和法規(guī)，并且按照現(xiàn)有政策的規(guī)定而確定在某一范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利的過程。當(dāng)前，我國土地的權(quán)屬都要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。 </p><p>　　要完成好

8、“確權(quán)”工作，必須要做好以下幾個方面的工作。 </p><p>　　1.要對農(nóng)民的土地進行一次徹底的實測。改革開放以來，農(nóng)村社會和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了重大的變化，農(nóng)村大學(xué)畢業(yè)生舉家遷徙到城市，以及大量的農(nóng)村務(wù)工人員進城，并且在城市安家落戶，這些情況使早前的測量已經(jīng)變得不夠準(zhǔn)確，為了更加準(zhǔn)確地進行確權(quán)，需要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地區(qū)實施一個精確的實際測量，從而獲得一個準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，為后一步的工作做好準(zhǔn)備。 </p>

9、<p>　　2.“確權(quán)”過程要充分考慮到地方政府的意愿。對農(nóng)村農(nóng)民的土地進行“確權(quán)”可能會對地方政府未來工作造成影響，尤其是使得未來征收土地方面的難度變得更大。以前一些地方的征地工作，是把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民決定不了土地的買賣，更不能與土地買方進行平等的價格商談。而“確權(quán)”以后，可以在一定程度上防止此前的亂征地等現(xiàn)象，并且也起到保護農(nóng)民利益的作用。但是，很多地方政府很難適應(yīng)這種變化，從而開展“確權(quán)”的積極性就不

10、強烈，使得地方政府的意愿不強，因此，在確權(quán)的過程中，似乎應(yīng)該適當(dāng)照顧到地方政府的利益。 </p><p>　　二、“賦權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)步驟 </p><p>　　所謂“賦權(quán)”，把農(nóng)村農(nóng)民承包土地之上的各種權(quán)益賦予農(nóng)民。換句話說，所謂“賦權(quán)”就是要解決農(nóng)村土地的使用問題。 </p><p>　　農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中到底獲得多少權(quán)利？以及怎樣獲得這些權(quán)利？這些問題都

11、是值得我們在“確權(quán)”之后進一步思考的問題。大致說來，農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該獲得以下的一些權(quán)利。 </p><p>　　1.公平地分享土地增值所帶來的收益之權(quán)利。為了讓農(nóng)民獲得這項權(quán)利，我們需要進行一定的制度建設(shè)來進行保障。即是準(zhǔn)確地界定土地之征收范圍，依法遵照執(zhí)行土地征收程序，對于被征收土地的農(nóng)民進行一種安全機制保障，從而使這些農(nóng)民能夠真正地獲得其土地流轉(zhuǎn)中的增值收益。這也是我們進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要初衷。

12、正如《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中提出的：“農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地使用程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！雹?</p><p>　　2.“賦權(quán)”應(yīng)該具有完整性和綜合性，注意不要忽略和故意省略其中的一些特別權(quán)益。即是，要賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營以完整的權(quán)利，真正讓農(nóng)民對承包地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)

13、及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保。允許農(nóng)民以自己的土地權(quán)利等方式來入股，以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使土地承包經(jīng)營權(quán)所包含的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能更加完整。例如，在國家法律的許可范圍之內(nèi)，適當(dāng)?shù)亍⑦m時地給予農(nóng)民以確實的權(quán)利，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中真正獲得收益。 　　3.按照農(nóng)村的土地性質(zhì)進行分類賦權(quán)，從而使農(nóng)民不僅享有占有、收益的權(quán)能，而且也應(yīng)有處分的權(quán)能，也就是可以抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承，以至發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作。可以在有條件的地方開

14、展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點。對于農(nóng)民的耕地采取承包、轉(zhuǎn)讓、協(xié)調(diào)等合作方式，對于草地，要制定出臺完善草原承包經(jīng)營制度的文件和規(guī)定，以規(guī)范草原承包行為和管理方式。只有充分地給予了賦權(quán)，才能調(diào)動廣大草原牧民的勞動積極性，從而使牧民的合法經(jīng)濟收益更加高效，更加有保障。對于農(nóng)村的集體性土地資產(chǎn)，我們在進行農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)過程中，也需要讓這一部分土地活動起來，使農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用</p><p>　

15、　“賦權(quán)”的關(guān)鍵在于要在基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，并且進行試點，在試點的基礎(chǔ)上進行推廣和鋪開，從而能夠總體上達到確地到戶，使之確權(quán)、確股、不確地，以便更好地賦予農(nóng)民權(quán)益。 </p><p>　　三、“活權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然要求 </p><p>　　所謂“確權(quán)”和“賦權(quán)”，是指明確農(nóng)民的合法權(quán)利，讓農(nóng)民在

16、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中真正在法律和法規(guī)的許可范圍內(nèi)獲得收益。因此，“確權(quán)”和“賦權(quán)”是“活權(quán)”的基礎(chǔ)，只有把“確權(quán)”和“賦權(quán)”工作做好了，才能實施好“活權(quán)”。 </p><p>　　所謂“活權(quán)”，也就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程的實際運轉(zhuǎn)模式。因為只有創(chuàng)新活權(quán)才能讓農(nóng)民的權(quán)利進一步“物化”，獲得實實在在的收入。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。相比

17、于“確權(quán)”、“賦權(quán)”之類的制度設(shè)計而言，“活權(quán)”更需要我們開動腦筋，去鼓勵各地進行實踐上的探索和創(chuàng)新。 </p><p>　　1.“活權(quán)”要堅守“底線思維”。國家明確規(guī)定，我們在落實活權(quán)時一定要堅守三大定線：“堅守土地的公有制性質(zhì)、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，防止出現(xiàn)顛覆性的錯誤。”這樣，我們在進行“活權(quán)”時便有一個約束框架，從而使得我們在進行“活權(quán)”時避免逾越其權(quán)利范圍。因此，我們在“活權(quán)”時，要堅持落實好

18、集體所有權(quán)制度，確保農(nóng)戶承包權(quán)制度的落實，再來放活農(nóng)民手中的土地使用權(quán)。 </p><p>　　2.“活權(quán)”活動，實際上是一個創(chuàng)新過程，也是需要我們發(fā)揮主觀能動性的過程。既然是一種創(chuàng)新活動，自然應(yīng)該按照創(chuàng)新活動的規(guī)律來進行處理。首先，要進行制度建設(shè)，使得能夠保障“活權(quán)”中各方收益人都能得到實惠。其次，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)其他地方有益的、先進經(jīng)驗，從而在別人的先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上進行再改造，以便形成適合自身的“活權(quán)模式”。再次，

19、我們建立起一種聯(lián)動機制，即省-市-縣-鎮(zhèn)-鄉(xiāng)五級聯(lián)動，建立起一種信息共享機制，從而進行信息全覆蓋，使得“活權(quán)”的創(chuàng)新形式和內(nèi)容能夠被相互學(xué)習(xí)和借鑒。再有，還可以創(chuàng)建其各類交易平臺，以方便“活權(quán)”的順利進行。例如，可以建立集體權(quán)管理、土地使用權(quán)交易、資產(chǎn)評估、融資擔(dān)保、小額貸款、抵押等各類服務(wù)，從而最大限度為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過程構(gòu)建起一個完善的服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)，以使“活權(quán)”和創(chuàng)新能夠順利的進行。最后，先進幫助后進?？梢宰屄氏乳_始的“活權(quán)”的地區(qū)和

20、農(nóng)民，通過自己的事例向鄰近“活權(quán)”地區(qū)進行言傳身教，從而培育出適合各自特點的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。 </p><p>　　總之，保障農(nóng)民的利益是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點和落腳點。習(xí)近平總書記指出：“消除貧困、改善民生。實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求?！薄皼]有農(nóng)村的小康，……就沒有全面建成小康社會?！雹谕恋厥寝r(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是廣大農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的根本制度保障。因此，農(nóng)村的土地

21、流轉(zhuǎn)必須確保的是農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)的實惠，這也是社會主義的本質(zhì)要求。 </p><p>　　同時，當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展進入到了新常態(tài)，新型的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)推進，農(nóng)村經(jīng)濟正處在深刻變革的時期，但農(nóng)村改革涉及的利益關(guān)系復(fù)雜、各種目標(biāo)雜陳、影響因素多樣，因此，只有在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上把權(quán)利關(guān)系理順，才能使農(nóng)村的經(jīng)濟資源得到合理的配置，又能使農(nóng)民獲得實利，從而最終實現(xiàn)共同富裕。 </p>