編制管理焉能替代企業(yè)登記管理

1、<p>　　編制管理焉能替代企業(yè)登記管理</p><p>　　湖南岳陽市的一項工商行政處罰決定，引發(fā)了幾輪曠日持久的訴訟大戰(zhàn)，法院判決一波三折，全國二十多個省市工商業(yè)內外人士關注著此案―――? </p><p>　　1999年2月3日，湖南古城岳陽，一場蒙蒙細雨帶來了一絲寒意。然而，對岳陽市工商行政管理局而言，卻是一片春意盎然。? </p><p>　　就

2、在這一天，歷時兩年多的湖南省岳陽市工商行政管理局對岳陽市市政建設總公司的一起行政處罰決定爭議案終于有了一個明斷，湖南省高級人民法院作出終審判決。? </p><p>　　至此，這起由于岳陽市市政建設總公司未經(jīng)核準登記擅自設立分支機構從事經(jīng)營活動，受到岳陽市工商行政管理局的行政處罰而引起的曠日持久的官司，以岳陽市工商行政管理局勝訴而終告了結。? </p><p>　　岳陽工商局作出處罰 &l

3、t;/p><p>　　1996年8月12日，湖南省岳陽市工商行政管理局突然接到一封不留姓名的舉報信，信中稱：岳陽市市政建設總公司未經(jīng)工商部門注冊登記擅自設立分支機構從事非法經(jīng)營，你們工商部門管不管？? </p><p>　　岳陽市工商行政管理局接到舉報后，極為重視。初步分析這可能是一起涉及企業(yè)的重組改造過程中引發(fā)非法經(jīng)營的案件。他們根據(jù)舉報材料以及有關規(guī)定，當日決定對岳陽市市政建設總公司予以立

4、案。? </p><p>　　第二天，岳陽市工商行政管理局派人前往市政建設總公司進行案件調查。? </p><p>　　對于工商部門的突然來訪，岳陽市市政建設總公司似乎并未放在心上。? </p><p>　　經(jīng)過調查查明，自1996年3月1日起，岳陽市市政建設總公司按照市編委批準的《三定方案》實施企業(yè)重組，將原來領取了《營業(yè)執(zhí)照》的部分分支機構合并改組，自行組建了“

5、岳陽市市政工程公司”和“岳陽市市政機械化公司”，分別設置了生產(chǎn)經(jīng)營管理機構，配置了人員、設備，刻制了印章，開立了銀行賬戶，并于4月下旬開始承接業(yè)務，實行自收自支、自負盈虧。這兩家公司在1996年4月至8月共完成工程金額555萬元，向總公司交納經(jīng)營管理費22．8萬元。至此，兩個分公司已經(jīng)開展經(jīng)營活動4個多月，但總公司一直沒有到工商部門申請辦理所設分支機構的注冊登記。? </p><p>　　根據(jù)調查結果，岳陽市工商

6、行政管理局認定，岳陽市市政建設總公司的上述行為已違反了《企業(yè)法人登記管理條例》和《企業(yè)法人登記管理條例實施細則》的有關規(guī)定。1996年12月3日，岳陽市工商行政管理局以岳市工商企管處字（1996）第014號處罰決定書，依法對該總公司作出了如下處罰：1．責令當事人收到本決定書之日起30日內依法辦理上列分支機構的注冊登記；2．沒收當事人部分非法所得22．8萬元，由本局追繳入交國庫。? </p><p>　　12月4日

7、，岳陽市工商行政管理局將這一處罰決定書送達市政建設總公司。? </p><p>　　然而，岳陽市市政建設總公司卻對此表示不服，他們提出：你們工商部門認定事實不清進行亂處罰，在濫用職權。? </p><p>　　而岳陽市工商局說：我們是依法行政。雙方紛爭驟起。12月15日，岳陽市市政建設總公司向湖南省工商行政管理局申請行政復議，稱岳陽市工商局的處罰于法無據(jù)，于理不通。? </p>

8、<p>　　對于岳陽市市政建設總公司的復議要求，1997年2月24日，湖南省工商行政管理局進行了認真復議后答復：該案事實清楚，證據(jù)確鑿，維持岳陽市工商行政管理局的處罰決定。? </p><p>　　對此，岳陽市市政建設總公司更加不服，認為這是省工商局有意庇護，遂于1997年4月1日，正式向岳陽市中級人民法院提出行政訴訟，將岳陽市工商行政管理局推上了被告席。? 　　工商部門兩審敗訴 </p&g

9、t;<p>　　1997年4月10日，岳陽市中級人民法院正式受理了此案。? </p><p>　　在庭審中，原、被告的訴訟代理人展開了激烈的辯論。雙方爭論的焦點是：岳陽市市政建設總公司所設兩個分支機構的經(jīng)營活動，究竟是非法經(jīng)營還是合法經(jīng)營？? </p><p>　　原告在訴狀中訴稱，其公司設立的“岳陽市市政工程公司”和“岳陽市市政機械化公司”等內設機構是根據(jù)經(jīng)濟體制改革的要求

10、和岳陽市市政工程建設的實際情況，由岳陽市機構編制委員會、岳陽市機構改革領導小組以岳市編（1996）04號文件決定設立的，并非擅自設立分支機構。兩分公司均不以其名義對外開展經(jīng)營，其人員、財務、業(yè)務等一律由總公司統(tǒng)一管理，故無須辦理工商注冊登記。并稱其作為自收自支的事業(yè)單位，按照有關規(guī)定提取事業(yè)性管理費是合法的，被告把其收取的事業(yè)性管理費22．8萬元認作非法所得予以沒收，于法無據(jù)，于理不通，訴請人民法院依法撤銷被告作出的處罰決定。? <

11、;/p><p>　　被告則辯稱，原告1995年報岳陽市機構編制委員會審核批準的《職能配置、內設機構和人員編制方案》第三點明確批復其下屬單位有市政工程公司、市政機械化公司，且均為企業(yè)管理的正科級事業(yè)單位。1996年4月1日，原告正式掛牌成立了“岳陽市市政工程公司”，同時刻制了該公司行政、財務等印章，開設了銀行賬戶，并于同年4月8日承建了沿湖大道等工程，4月底，又掛牌成立了“岳陽市市政機械化公司”，刻制了該公司的印章和開

12、設了銀行賬戶，承接了七里山沿湖大道前期工程施工。以上兩公司共完成工程金額555萬元，上繳原告管理費22．8萬元，按照國家工商行政管理局工商公字（1994）第355號《關于查處無照經(jīng)營違法違章案件非法所得計算方法問題的答復》及國家工商行政管理局工商檢字（1989）第336號《關于投機倒把違法違章非法所得計算方法問題的通知》的規(guī)定，上列兩公司上繳原告的22．8萬元管理費應認定為非法所得予以沒收。并稱原告未經(jīng)核準登記擅自設立分支機構，非法從事

13、經(jīng)營活動的事實成立，依法應受處罰，請求人民法院維持其對原告作出的處罰決定。? </p><p>　　一起關系到工商執(zhí)法的嚴肅性的執(zhí)法糾紛案至此正式拉開了帷幕。? </p><p>　　工商部門的處罰妥當與否？該不該撤銷？一時業(yè)內眾說紛紜，孰是孰非各執(zhí)一詞。? </p><p>　　岳陽市中級人民法院在審理此案后，認為原告作為一級實行企業(yè)化經(jīng)營管理、國家不核撥經(jīng)費、自

14、收自支的事業(yè)單位，依照國家有關法規(guī)、政策和岳陽市機構編制委員會的原則規(guī)定以及內部經(jīng)濟承包合同的具體約定，按比例收取一定的事業(yè)性管理費是正當合法的，被告將該項管理費認定為非法所得予以沒收屬于認定事實不清，適用法規(guī)政策錯誤，依法不予支持。并認定，被告對原告的行政處罰屬于亂處罰，是濫用職權的行為。? </p><p>　　1997年7月16日，岳陽市中級人民法院正式作出如下判決：撤銷被告岳陽市工商行政管理局1996年1

15、2月3日作出的岳陽市工商企管處字（1996）第014處罰決定，案件受理費5800元由被告岳陽市工商行政管理局承擔。? </p><p>　　判決結果大大出乎岳陽市工商局的意外。一審判決一出，被告方當即表示不服，并于1997年8月8日向湖南省高級人民法院提出上訴。? </p><p>　　在向湖南省高級人民法院提交的訴訟狀中，岳陽市工商行政管理局依然堅持自己的立場，認為一審判決認定事實不清，

16、請求撤銷原判，維持岳市工商企管處字（1996）第014號處罰決定。? </p><p>　　而被上訴人岳陽市市政建設總公司辯稱：一審判決事實清楚，適用法律正確，請求予以維持。? </p><p>　　1997年11月10日，湖南省高級人民法院在審理此案后終于作出判決：駁回上訴、維持原判。? </p><p>　　判決結果又大出岳陽市工商局的意料。二審判決后，來自全國

17、各地二十多個省市工商局的信函和電話紛紛向國家工商局、湖南省工商局和岳陽市工商局詢問此案情況，并表示了強烈不滿和密切關注。? </p><p>　　一起因工商行政處罰而引起的官司，兩度以工商部門的敗訴而震驚了業(yè)內外。? 　　最高法院指令再審 </p><p>　　岳陽市工商行政管理局兩遭敗訴后，大家普遍關注的問題是：在這起案子中，工商機關的行政處罰究竟何錯之有？? </p>

18、<p>　　對于這一問題，岳陽市工商行政管理局反復說明自己的處罰決定是正確的，并對法院的兩度判決敗訴大呼冤枉，深感不平。1998年8月18日，他們又向湖南省高級人民法院呈交了《關于省高級法院（1997）湘行終字29號行政判決書認定的事實有誤，請求再審澄清事實真相的補充情況匯報》的書面報告，在案情匯報材料中就本案爭議的兩大焦點“編制管理能否取代企業(yè)登記管理”和“是單純的內部管理方式還是十足的經(jīng)營活動”陳述了自己的理由，并依據(jù)有關

19、法律條款振振有詞：根據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例實施細則》第4條第3項、第4項“不具備企業(yè)法人條件的企業(yè)法人所屬的分支機構應按行業(yè)申請（工商）營業(yè)登記；不具備企業(yè)法人條件的從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位，應按行業(yè)申請（工商）營業(yè)登記”之規(guī)定，岳陽市市政建設總公司下設的該兩分公司應到工商部門辦理營業(yè)登記，同時企業(yè)法人應當辦理變更登記，編制管理不能取代企業(yè)登記管理。? </p><p>　　一審受理此案后，曾就這一疑問到市編委進

20、行了咨詢，當時市編委也明確答復編制管理與工商登記是兩回事。這一點湖南省工商行政管理局和國家工商行政管理局也都作過同樣明確的答復。顯然，一審的判決有意忽略了。? </p><p>　　對于究竟“是單純的內部管理方式還是十足的經(jīng)營活動”之爭，岳陽市工商行政管理局堅決認定以上兩個分公司從成立之初到開展經(jīng)營活動，直至產(chǎn)生經(jīng)營效果的行為事實，均有力地證明其是從事企業(yè)經(jīng)營的事業(yè)單位。省、國家工商行政管理局亦都作過明確批復，承

21、包建設工程及從事建設工程施工是一種經(jīng)營活動，依法應經(jīng)工商行政管理機關登記注冊。? </p><p>　　但一、二審卻仍然認定：岳陽市市政建設總公司領取了企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，對外簽訂市政工程承包合同是合法的，岳陽市工商局這一行政處罰決定屬濫用職權。? </p><p>　　然而，岳陽市工商局既不是處罰總公司未辦企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，也不是處罰其對外簽訂了工程承包合同，而是處罰其設立分支機構未按《條

22、例》的規(guī)定辦理工商登記注冊手續(xù)而從事經(jīng)營活動的工商違法行為，顯然這也是兩審法院有意回避的。? </p><p>　　對此，岳陽市工商行政管理局表示不解。根據(jù)事實不難明白，兩審判決中都存在一個錯覺是：企業(yè)法人只要以前辦理過工商登記，以后無論合并、分立、增、減分支機構等，均無須到工商管理部門辦理變更登記；企業(yè)法人可以隨意合并、分立、增設分支機構，其所從事的經(jīng)營活動也談不上非法經(jīng)營。顯然，這種看法是錯誤的。? <

23、/p><p>　　由此可知，如果岳陽市工商局的行政處罰決定被撤，今后工商部門還能不能查處這類違法行為？工商法規(guī)還要不要執(zhí)行？特別是在現(xiàn)在加快對企業(yè)的改組改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中，企業(yè)改變登記事項是常有的事。工商部門如何參與企業(yè)的重組、兼并？如何行使國家賦予的行政職能？? </p><p>　　帶著這一連串的疑問，也帶著給拭目以待的全國各地工商同行一個滿意交代的企盼，岳陽市工商局不顧一、二

24、審敗訴的現(xiàn)實，堅信“法律是公正的”這一道理，又于1997年12月12日以充足的事實，翔實的材料將官司打到了最高人民法院。? </p><p>　　面對岳陽市工商局為維護工商法律法規(guī)嚴肅性的這種執(zhí)著，最高人民法院對此案極為重視，下發(fā)了復查催辦函。湖南省高級人民法院在接到最高人民法院的交辦意見后，特地組織省高院審判委員會15名委員，對此案進行了反復細致的重審。? </p><p>　　重審最終

25、認為：岳陽市市政建設總公司的下屬分支機構雖是經(jīng)編制管理部門批準設立的，但編制管理不能取代企業(yè)登記管理。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》第十七條“企業(yè)法人改變名稱、住所、經(jīng)營場所、法定代表人、經(jīng)濟性質、經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式、注冊資金、經(jīng)營期限，以及增設或者撤銷分支機構，應當申請辦理變更登記”和第十九條“企業(yè)法人分立、合并、遷移，應當在主管部門或者審批機關批準后三十日內，向登記主管機關申請辦理變更登記、開業(yè)登記或者注銷登記”的規(guī)定，

26、岳陽市市政建設總公司的下屬分支機構未申請辦理工商登記是不對的，岳陽市工商行政管理局依法查處，并給予適當處罰是有法律依據(jù)的，故其申訴理由應予采納。? </p><p>　　1999年2月3日，湖南省高級人民法院，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條（二）項之規(guī)定，并經(jīng)審判委員會討論決定，作出終審判決：一、撤銷本院（1997）湘行終字第29號行政判決和湖南省岳陽市中級人民法院（1997）岳中行初字第07號行政判

27、決；二、維持湖南省岳陽市工商行政管理局1996年12月3日作出的岳市工商企管處字（1996）第014號處罰決定；一、二審案件受理費11600元，由岳陽市工商行政管理局和岳陽市市政建設總公司各自承擔5800元。? </p><p>　　盡管這場官司工商部門最終勝訴，其執(zhí)法行為也得以正名，但岳陽市工商局局長周先友在接受記者采訪時，卻似乎高興不起來。他說，市場經(jīng)濟從一定意義上講就是法制經(jīng)濟，感情不能代替政策，更不能代替