中國水資源產(chǎn)權(quán)配置與管理研究.pdf

1、“如果說‘十五’計劃我們大多數(shù)的指標(biāo)都基本完成了，但是坦白地告訴大家，環(huán)境指標(biāo)沒有完成。”2006年3月14日溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上答記者問時說。中國的環(huán)境問題首當(dāng)其沖的是水資源問題。水資源的突出矛盾表現(xiàn)在水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重，水資源配置效率低下，水資源短缺加劇，水資源浪費驚人。 中國多年平均年降水總量61889億m3，其中45％轉(zhuǎn)化為地表和地下水資源，55％蒸發(fā)。多年平均年徑流總量27115億m3，地下水資源量8288

2、億m3?？鄢貜?fù)計算量，多年平均年水資源總量為28124億m3，其中，河川徑流為主要部分，約占94.4％。 中國水資源的主要特點是：水資源總量不少，但人均、畝均占有水平很低；水資源地區(qū)分布很不均勻，南多北少，相差懸殊；我國水資源的地區(qū)分布與人口、土地資源的配置很不適應(yīng)；水資源年際、年內(nèi)變化大，水旱災(zāi)害頻繁。 中國水資源的危機(jī)表現(xiàn)在： 人均水資源占有量十分有限。據(jù)世界銀行1998年對132個國家的統(tǒng)計，我國水資源總

3、量占世界第4位，但人均水資源占有量卻排到了第82位，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。 水污染程度嚴(yán)重，損失巨大。據(jù)水利部對全國700余條河流約10萬km河長開展的水資源質(zhì)量評價，46.5％河長受到污染；10.6％的河長嚴(yán)重污染，水體已喪失使用價值；90％以上的城市水域污染嚴(yán)重。 河湖萎縮，河道斷流。黃河從1972年開始出現(xiàn)斷流，到1998年的27年間，黃河利津站共有21年發(fā)生斷流，斷流頻率已達(dá)四年五斷，共計斷流1

4、050天，平均每個斷流年份50天，其中1997年斷流226天，斷流河段長達(dá)704km，占下游河段總長的90％。近30年來，我國湖泊水面面積已縮小了30％。 地下水超采過量，引發(fā)環(huán)境問題。由于地表水資源貧乏和水污染加劇，致使一些地區(qū)對地下水進(jìn)行掠奪式開發(fā)，地下水超采十分嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已形成地下水降落漏斗149個，漏斗面積15.8萬km2，其中嚴(yán)重超采面積6.7萬km2，占超采面積的42.3％。水土流失面廣量大，后果堪

5、憂。我國已成為世界上水土流失最嚴(yán)重的國家之一，全國水土流失面積達(dá)367萬km2，占國土面積的38％，其中水力侵蝕面積179萬km2。 水資源浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重。目前，全國農(nóng)田灌溉大都用土渠輸水，渠道水的利用系數(shù)為0.5左右，進(jìn)入田間的水由于采用大水漫灌，又有近一半滲漏、蒸發(fā)掉了，真正被農(nóng)作物利用的，只是灌溉總水量的1/3左右。我國單方水的效益平均不到1.0kg糧食，而不少國家利用現(xiàn)代的先進(jìn)灌溉技術(shù)，單方水的效益均在2.0kg糧食以

6、上。 水資源需求量不斷增長，工農(nóng)業(yè)用水矛盾日見突出。解放以來，我國全社會用水總量和人均用水量都迅速擴(kuò)張，從1949～1998年，總用水量增長了4.3倍，人均用水量增長了1.3倍。 供水工程老化失修，工程性缺水日趨嚴(yán)重。我國的供水工程中有很大一部分是在五六十年代修建的，已經(jīng)逐步進(jìn)入老化階段，由于長期以來水價偏低，導(dǎo)致了工程維修費用不足，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的供水工程因老化失修等達(dá)不到原有設(shè)計能力，嚴(yán)重影響了工程供水效益的發(fā)揮，工程

7、性缺水相當(dāng)嚴(yán)重。 我國水資源危機(jī)產(chǎn)生的主要原因是水資源法規(guī)、管理機(jī)制、管理體制和基本制度方面不完善造成的。 首先是水資源產(chǎn)權(quán)模糊，水資源使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)。在水資源國家所有和計劃經(jīng)濟(jì)的前提下，水資源由國家統(tǒng)一調(diào)配，供水單位和企業(yè)按國家計劃組織生產(chǎn)水產(chǎn)品，沒有必要也不可能界定法人或自然人的水資源使用權(quán)，即便是現(xiàn)在的法律法規(guī)也僅明確了水資源的所有權(quán)和取水權(quán)，但對水的使用權(quán)仍沒有明確界定。1993年國務(wù)院頒布的《取水許可制度實施辦

8、法》嚴(yán)禁取水權(quán)的流轉(zhuǎn)，從法律上阻止了水資源使用權(quán)通過市場化配置達(dá)到較高效率的途徑。 其次是群龍管水，政出多門，難以協(xié)調(diào)。我國水資源管理長期以來表現(xiàn)為“多龍管水，群龍無首”的分散狀態(tài)，據(jù)統(tǒng)計，涉水部門達(dá)十個之多。這些機(jī)構(gòu)政出多門、部門分割、城鄉(xiāng)分割，在水資源管理方面存在諸多問題：如水規(guī)劃計劃不統(tǒng)一、水政策法規(guī)不統(tǒng)一、信息不統(tǒng)一。管水部門間缺乏有機(jī)配合與協(xié)調(diào)，政企不分、政事不分的運行機(jī)制導(dǎo)致政府管理職能弱化。僅地下水管理就涉及水利、

9、城建和地礦部門。這種管理體制影響了取水許可制度的實施，不利于節(jié)約用水，不利于地表水與地下水聯(lián)調(diào)，也不利于改善水環(huán)境等措施的落實，是造成水資源危機(jī)的主要因素。 針對中國的水資源危機(jī)問題，本文主要采用動態(tài)研究方法、比較研究方法、經(jīng)濟(jì)研究方法、實證分析方法和系統(tǒng)分析方法對水資源的產(chǎn)權(quán)配置和管理制度進(jìn)行系統(tǒng)和全面研究。 “中國水資源產(chǎn)權(quán)配置與管理研究”就是在上述思路基礎(chǔ)上提出來的。論文主要內(nèi)容如下： 1.闡述了中國水資源

10、產(chǎn)權(quán)配置和管理研究的重大意義，采用相關(guān)產(chǎn)權(quán)理論和經(jīng)濟(jì)外部性理論深入分析了中國水資源危機(jī)產(chǎn)生的根源，對國內(nèi)外關(guān)于水資源產(chǎn)權(quán)和管理制度的現(xiàn)狀和相關(guān)研究進(jìn)行了剖析和綜述。 2.通過國內(nèi)水資源產(chǎn)權(quán)案例的實證分析，提出了我國水資源產(chǎn)權(quán)配置的基本原則和水資源產(chǎn)權(quán)的分配模式。 3.根據(jù)水資源產(chǎn)權(quán)配置的基本原則和分配模式，研究了國際界河、國內(nèi)河流、地下水資源和水庫水資源的初始水權(quán)分配，提出了分配模式。 4.首次提出了生活用水、農(nóng)

11、業(yè)用水和工業(yè)生產(chǎn)用水水權(quán)配置與管理的模式。 5.首次提出建立以經(jīng)濟(jì)、法律手段為保障的初始水權(quán)質(zhì)量斷面交接制度。水權(quán)不但體現(xiàn)在水資源總量方面，更重要的是要保證水權(quán)的質(zhì)量。要建立跨流域的省、市(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村水權(quán)質(zhì)量斷面交接制度，在流域行政區(qū)劃界面，水質(zhì)必須達(dá)標(biāo)，否則造成污染的上游行政區(qū)政府財政部門必須向接納超標(biāo)水質(zhì)的下游地區(qū)做出賠償，賠償計算標(biāo)準(zhǔn)是使該水質(zhì)達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)所需投入的資金額度；同時對侵害他人水權(quán)的行為要追究當(dāng)事人刑事