第四章國家行政制度（上）-復旦大學研究生院

1、第四章 國家行政制度（上）,國家&行政,教學要求： 對行政組織、行政領導、行政監(jiān)督、國務院等內(nèi)容有基本的了解，并能結合相關知識點，分析與思考當前中國行政制度及其改革的實踐活動。授課形式：講授、課堂討論授課課時：6課時講授內(nèi)容：國家行政制度 行政組織 行政領導 國務院,參考書目,1.洛克. 政府論[M].(下) 北京:商務印書館, 1997.2.王亞南.中國官僚政治研究[M].北京:中國社會科學出版社,1981.

2、3.黃仁宇.萬歷十五年[M].北京:生活 讀書 新知 三聯(lián)書店,1997.,4.曹沛霖.政府與市場[M].杭州:浙江人民出版社,1998.5.胡偉.政府過程[M].杭州: 浙江人民出版社,1998.6.蓋瑞 J. 米勒. 管理困境[M].北京:生活 讀書 新知 三聯(lián)書店,2002.,第一節(jié) 國家行政概述,一、行政及國家行政制度1.行政：廣義的理解，即指管理。任何組織為了達到一定的目標，都要進行計劃、控制和協(xié)調(diào)等管理活動，而非

3、國家所獨有。只有在國家產(chǎn)生之后，才形成大量的以國家機關為主體的行政活動。至此，行政活動的對象范圍拓寬了，非僅限于某一固定組織內(nèi)部，而涉及整體社會事務；國家的形成也為國家行政活動提供了重要的物質(zhì)和法律基礎，使國家行政活動有了相對固定的機關、人員和活動依據(jù)，走上了規(guī)范化的軌道。,2?，F(xiàn)代學術界，一般將“行政”定位于國家對社會事務的管理。3。馬克思對“行政”的定義：行政是國家的組織活動。該定義明確了：第一，行政是一種國家活動，而不是

4、個別人或一般社會組織的行為，這就使行政區(qū)別于企業(yè)管理、商業(yè)管理等非國家的管理活動；第二，行政是國家對社會事務的組織與管理，這就使國家行政區(qū)別于立法、司法等國家機關的活動。,4。概而言之，有三種意義上的“行政”廣義的行政，即管理；中義的行政，即指各類國家機關的管理；狹義的行政，指除立法、司法機關以外的國家行政機關對社會事務的管理。本章學習采用狹義的“行政”，為了強調(diào)其國家屬性，故前置“國家”兩字。,5.國家行政：是指國家行政機

5、關即政府依法對國家和社會事務進行組織管理的活動。它是階級統(tǒng)治與社會管理的結合，是國家職能兩重性的具體體現(xiàn)。具有下特性：（1）行政主體的公共權威性國家行政的主體是帶有公共權威性質(zhì)的國家行政機關，國家行政權力只能由國家行政機關來依法行使。,主體的公共權威性，決定了國家行政權力的行使要具有公共性，不能用來服務于個別團體和個人的特殊利益；另一方面，國家行政權力要依法行使，因為社會公共權威性質(zhì)是由法律的普遍性和規(guī)范性體現(xiàn)出來的，依法行政是國

6、家取得普遍權威認同的前提。在中國，國家行政主體是國務院和地方各級人民政府，任何其他個人和組織都不能取而代之。,（2）國家行政活動兼具社會性與政治性國家行政是對國家意志的執(zhí)行，因此國家行政活動必然受制于統(tǒng)治階級的意志而帶有濃厚的政治性，表現(xiàn)在國家行政機關履行國家政治職能；國家又作為整個社會的代表，在形式上不能僅僅服務于統(tǒng)治階級的利益，必須同時以整個社會的公共利益為目標，進行社會事務的管理，推動社會發(fā)展，表現(xiàn)在國家行政機關履行社

7、會職能。國家職能的雙重性決定了國家行政的雙重性質(zhì)。,（3）行政體制的集權性國家以行政效率為首要目標，因而體制上強調(diào)以集權為主，行政機關一般實行首長負責制。在中國，國家行政體制的集權化體現(xiàn)在兩方面：一是中央與地方的集權模式，強調(diào)中央集權與發(fā)揮地方積極性相結合。二是行政組織內(nèi)部，在權力領導體制上采取行政首長負責制。國務院實行總理負責制，地方各級人民政府實行首長負責制。,（4）行政效力的強制性國家行政是國家意志的執(zhí)行，使對國

8、家制定的憲法和法律的全面貫徹和實施，因此國家行政機關在其法定的管轄范圍內(nèi)，其權力行使具有普遍的強制效力，任何個人、單位或社會團體必須服從。,6。國家行政制度國家行政制度是指有關國家行政機關的組成、體制、權限、活動方式等方面的一系列規(guī)范。國家行政制度是國家政治制度的一項重要內(nèi)容。,二、當代中國國家行政制度的歷史發(fā)展中國的國家行政制度，是在馬克思主義理論指導下，總結革命和建設過程中行政制度建設的實踐經(jīng)驗基礎上逐步形成和發(fā)展起來的。1

9、949年后，中華人民共和國的國家行政制度從形成到發(fā)展，大體經(jīng)歷了四個階段：1。初步形成階段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領》，為新中國的行政制度創(chuàng)建確立了民主集中制、厲行節(jié)約、反對官僚主義等基本原則。,（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，隨即設立政務院為國家政務的最高執(zhí)行機關。（3）1949年12月，中央人民政府委員會頒布《政務院及所屬各機關組織通則》，規(guī)定了政務院所

10、屬廳、司（局）、處、科、室等的職責，接著進行了地方政府的創(chuàng)建工作。,（4）同年底，政務院通過了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》，確定大行政區(qū)人民政府委員會或軍政委員會為一級地方政權，同時又作為政務院的代表機關（5）1950年，政務院先后公布了省、市、縣、大城市的區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則。（6）1952年8月，中央人民政府委員會通過了《民族區(qū)域自治實施綱要。由此，從中央到地方的國家行政制度已經(jīng)初步形成。,（7）195

11、4年憲法規(guī)定，中華人民共和國國務院即中央人民政府和地方各級人民委員會為最高國家行政機關和地方各級國家行政機關。同時，憲法和組織法對各級國家行政機關的職權、組成以及主要活動程序都作了明確規(guī)定。這標志著中國國家行政制度的正式形成。,2。初步發(fā)展階段（1955年至1966年）1955年國務院頒發(fā)《監(jiān)察部組織簡則》，確定了國家行政監(jiān)督機關。國務院又分別制定各所屬機構的組織條例，頒發(fā)了行政工作人員任免與獎懲的辦法和暫行規(guī)定。以上規(guī)定，

12、充實了當時中國的國家行政制度，使國家行政活動沿著正規(guī)化道路推進。,3.嚴重破壞階段（1966年至1976年）（1）1966年發(fā)動的“文化大革命”給中國的國家行政制度造成了嚴重的破壞。（2）在中央，“中央文革領導小組”一度凌駕于最高國家行政機關之上，使國務院各部門的工作基本上處于癱瘓狀態(tài)。（3）在地方，“革命委員會”取代了各級國家行政機關，國家行政職能難以得到有效的履行，發(fā)展中的國家行政制度受到嚴重損害。這種狀態(tài)一直持續(xù)到1975

13、年四屆人大召開才有所改變。,4.恢復與發(fā)展（1977年至1991年）文革結束后，原來比較好的行政制度逐步得到恢復。（1）1979年《地方組織法》的修訂，尤其是1982年薪憲法和新的國務院組織法的頒布，對國家行政組織、行政職權、行政領導體制等重新作了規(guī)定。以此為基礎，中國國家行政制度進入了全面的改革和發(fā)展階段。,（2）1987年中共十三大規(guī)定了政治體制與行政體制改革的目標和步驟，提出行政體制改革的關鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。此后中國國家行

14、政制度改革主要是沿著轉(zhuǎn)變政府職能和建立國家公務員制度的方向前進。,5.1992年以后我國行政管理體制發(fā)展，轉(zhuǎn)向適應完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。（1）1992年召開的中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，為國家行政制度改革提供了新的思路和新的基礎。（2）1993年國務院頒行了《國家公務員暫行條例》開辟了我國公務員制度建設的里程碑。（3）1997年召開的十五大明確提出“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”

15、的改革目標。1998年，國務院進行了大規(guī)模的機構和人員裁減改革。,（4）2002年，黨的十六大提出了我國行政體制改革在新世紀的目標：a.進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。b.依法規(guī)范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系。,c.按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構改革，科

16、學規(guī)范部門職能，合理設置機構，優(yōu)化人員結構，實現(xiàn)機構和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。d.按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制。,,(5)2006年，黨的十六屆六中全會召開，提出了我國建設社會主義和諧社會過程中，中國國家行政體制改革的方向是建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。明確了為人民服務是各級政府的神圣職責和全體公務員的基本準則。,a.按照轉(zhuǎn)變職能、權責一致、強化服務、改

17、進管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能。b.以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。,c.創(chuàng)新公共服務體制，改進公共服務方式，加強公共設施建設。d.深化行政審批制度改革，進一步減少和規(guī)范行政審批事項，簡化辦事程序，創(chuàng)新管理制度，為群眾和基層提供方便快捷優(yōu)質(zhì)服務。,e.推行政務公開，加快電子政

18、務建設，推進公共服務信息化，及時發(fā)布公共信息，為群眾生活和參與經(jīng)濟社會活動創(chuàng)造便利條件。d.完善公共服務政策體系，提高公共服務質(zhì)量，增強政府公信力。,f.推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務。g.加強市場監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。,第二節(jié) 行政組織體制,一、設置原則為了保證國家行政組織設置的合理性和靈活性，必須遵循以下原則：1。需要原則行政組織的設置與變更，必須適應政府管理社會事務的需要。一方面，組織管理

19、社會事務的松緊程度，直接決定了行政組織的設置和變更。另一方面，政府本省的體制和權力運作方式，也影響行政組織體制結構的安排。,2。精簡原則憲法規(guī)定，一切國家機關實行精簡的原則。精簡原則并不僅僅意味著機構和人員在數(shù)量上的減少，而要求在質(zhì)量上和數(shù)量上達到既精又簡的目的。一方面，要簡化行政層次，撤并多余的行政機構；另一方面，要人事結合、按事設崗、按崗定編、按編擇人。,3。統(tǒng)一原則建立合理的分工協(xié)作機制，避免“政出多門，多頭指揮?！?/p>

20、一方面，行政機構的設置要根據(jù)履行職能的需要基本實現(xiàn)配套，建立合理的分工協(xié)作機制，避免形成權力、職能沖突，形成功能齊全、靈活高效的有機整體；另一方面，上下級的領導或指導關系要明確，上級布置的行政任務，下級機關一定要有相應的貫徹機構。同時，行政指揮有統(tǒng)一，下級機構只能由一個上級來領導，向一個上級負責。,4。依法原則行政機構的設置一定要嚴格依法辦事，實現(xiàn)規(guī)范化、法制化。依法建制包括三方面內(nèi)容：一是行政組織體系、中央與地方的政府層級、各

21、級政府工作部門的設置，都由各組織法規(guī)定；二是行政機構設置與撤銷，必須嚴格按照法律規(guī)定的程序來進行；三是行政機構人員的編制由法律規(guī)定。,5。效能原則指行政行為要考量資源投入與產(chǎn)出之間的比例。衡量行政組織設置是否恰當?shù)臉藴手痪驮谟谒男姓?，即該行政組織在多大程度上能以最少的行政資源投入來取得最大的社會綜合效益。按效能原則，行政機構設置必須一是行政工作部門要因事、因職設置，而不可因人設置；二是行政層級要精簡、避免官僚主義和

22、效率低下；三是人員編制要適度，以免人浮于事。,二、結構模式中國是一個單一制國家。從中央人民政府即國務院到基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，從國務院各部、委、行、署到市縣的職能局、委、辦，構成一個完整統(tǒng)一的組織系統(tǒng)，并呈現(xiàn)出不同的結構模式。,1。金字塔式結構全國各級人民政府的層級劃分呈現(xiàn)此種結構。國務院——31個?。ǔ_灣?。?、5個自治區(qū)、4個直轄市、香港、澳門特別行政區(qū)；省級人民政府下轄市、縣、區(qū)，根據(jù)基層政府形式不同而有不同的層級：?。?/p>

23、自治區(qū)）——地級市——縣（縣級市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；直轄市——區(qū)——鎮(zhèn)。我國大體是四級，正在向三級調(diào)整：省——市——區(qū)；省——縣（縣級市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。,2?？v向垂直結構政府職能部門的縱向分工結構。國務院的職能部門設置為部（委）——司——處；上下級政府職能部門的縱向結構，公安、安全、審計、監(jiān)察等獨立性較強的職能部門，上下級之間是領導與被領導關系；經(jīng)濟、文化和社會管理等部門，上下級之間是業(yè)務指導與被指導關系。,3。橫向并列結構

24、同級政府機關之間和政府機關內(nèi)部各部門之間的橫向協(xié)作，呈現(xiàn)此種結構。 一是不同行政區(qū)域的政府關系，如省、自治區(qū)、直轄市政府之間的關系，各縣（市）政府之間的關系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關系，以及不同管轄區(qū)內(nèi)同級職能部門之間的關系。 二是同一人民政府內(nèi)部各職能部門之間的并列關系。處于橫向并列結構中的各部門之間是平等協(xié)作關系。,第三節(jié) 行政領導體制,一、首長負責制1。首長負責制：是指各級政府及其部門的首長在民主討論的基礎上，對本行政組織

25、所管轄的重要事務具有最后的決策權，并對此全面負責。,我國1982年憲法規(guī)定，各級國家行政機關實行首長負責制。1949-1982年實行的是合議制。,中國的首長負責制是在民主集中制基礎上的建立起來的。與西方的首長負責制相比較具有以下特點：（1）首長負責制是民主集中制在國家行政體制上的體現(xiàn)形式；,（2）首長負責制是以民主制為前提的個人負責制。行政首長只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權，由法定的民主程序產(chǎn)生，對國家權力機關以及上級國家行政

26、機關負責，并受其監(jiān)督。,（3）在制度上結合了合議制的特點。在決定本級政府行政事務中的重大問題時，行政首長都必須先提交有關會議進行民主討論，然后集中正確意見，作出最后決策。,不同的是，這一決策不受少數(shù)服從多數(shù)原則的限制。作出的決策最后由行政首長個人負責。這既保證了在重大決策上充分的民主討論和意見表達，又能使行政首長的權力得到實現(xiàn)。,二、國務院總理負責制1954年至1982年國務院實行集體負責制。1982年憲法規(guī)定，國務院實行總理負責

27、制，總理領導國務院的工作，副總理、國務委員協(xié)助總理工作。國務院各部、各委員會實行部長、主任負責制。各部部長、各委員會主任領導本部門的工作，召集和主持部務會議或委員會會議、委務會議。,三、地方人民政府首長負責制按照現(xiàn)行憲法和《地方組織法》規(guī)定，地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。,地方各級人民政府負責制與國務院總理負責制具有共同的基本特征：一是地方人民政府行政首長的領導地位主要體現(xiàn)為全

28、面領導權、最后決策權、人事提名權和全面負責任的“三權一責”模式；二是縣級以上地方各級人民政府對重要工作要經(jīng)政府常務會議和全體會議討論，由行政首長作出最后決策，并由其單獨簽署。,第四節(jié) 行政監(jiān)督體制,行政監(jiān)督是對國家行政機關及其工作人員的職務行為是否合乎憲法和法律而實施的全面監(jiān)察與督促。 行政監(jiān)督的目的在于確保國家行政機關及其工作人員依法正確行使行政權力，防止行政權力的濫用。,一、行政監(jiān)督的地位行政監(jiān)督是民主政治的本質(zhì)

29、特征。在民主政治下，人民將國家行政權力賦予行政機關及其行政官員，但人民始終掌握對國家行政的最后控制權，在制度上就表現(xiàn)為行政監(jiān)督制度。,二、外部監(jiān)督行政系統(tǒng)外部監(jiān)督是指以非行政組織的力量為主體對國家行政機關及其工作人員所實施的監(jiān)督行為。主要包括：1。權力監(jiān)督，各級人大及其常委會即國家權力機關對本級國家行政機關及其工作人員實施的監(jiān)督。權力監(jiān)督包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。,（2）司法監(jiān)督各級人民法院、人民檢察院等司法機關為主體，針對國家

30、行政機關及其工作人員的違法行為所實施的偵查、審判等監(jiān)督行為。,人民法院專門設立行政審判庭審理行政訴訟案件。1994年4月通過的《行政訴訟法》進一步明確了法院受理行政訴訟的權限與程序。1988年7月，最高人民檢察院法紀檢察廳正式成立。另外，人民檢察院又設立經(jīng)濟檢察部門，并專門成立了反貪局，受理行政機關工作人員的貪污案、行賄受賄案。,（3）政黨監(jiān)督中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨、各民主黨派作為參政黨都有權對行政機關進行監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨有權對

31、政府機關執(zhí)行黨的路線、方針、政策情況進行監(jiān)督，同時黨組織對政府機關內(nèi)的中國共產(chǎn)黨員進行黨紀監(jiān)督。,中國共產(chǎn)黨通過的黨的各級紀律檢查委員會和設立在國家行政機關內(nèi)部的黨組，檢查和處理行政機關中黨組織和黨員的違法亂紀行為。各民主黨派也有權通過各級政治協(xié)商會議、人民政府參事會等方式對國家行政活動進行監(jiān)督。,（4）社會監(jiān)督，中國公民有權利通過工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾組織，向政府提出批評和建議，也可以通過信訪等活動對政府機關及其工作人

32、員的問題進行批評和檢舉，還可以申訴、控告、舉報行政違法違紀行為。,（5）新聞媒體監(jiān)督，我國當前新聞媒體的監(jiān)督非常有限，但十分有效。,三、內(nèi)部監(jiān)督1.上級監(jiān)督上級行政機或行政領導有權對下級行政機關及其人員實施監(jiān)督。,一般上級行政機關通過撤銷下級不適當?shù)臎Q定、命令，考核、獎懲下級人員和指導、檢查、督促下級工作來實施行政監(jiān)督；另外，也可以通過行政復議撤銷下級錯誤的行政決定來實行監(jiān)督。,2.審計監(jiān)督是指專門的國家審計機關通過對行政機關的

33、財政、財務和經(jīng)濟活動進行全面監(jiān)督和評價的方式，監(jiān)督國家預算的分配與使用是否合法、合理和有效，以預防和糾正國家財政經(jīng)濟活動中的違法行為。,1993年9月，國家審計署正式成立，縣級以上地方各級人民政府相繼設立審計局或科。審計機關在監(jiān)督過程中，對違法亂紀的機關或個人具有一定的處理權，必要時依法移交監(jiān)察或司法機關處理并追究責任。,3.監(jiān)察監(jiān)督指專門的國家行政監(jiān)察機關通過檢查、調(diào)查與處理等方式，對國家行政機關及其工作人員所實施的監(jiān)督。,現(xiàn)今的

34、監(jiān)察部成立于1987年。1993年1月，根據(jù)中共中央和國務院的決定，中紀委和監(jiān)察部“合署辦公”，實行一套機構，兩項職能（黨紀檢查和行政監(jiān)督）1997年頒行的《行政監(jiān)察法》，明確了行政監(jiān)察機關的權限，標志著監(jiān)察監(jiān)督開始走上規(guī)范化道路。,從總體上看，中國國家行政監(jiān)督迄今已初步形成一個相對完整的體制。但真正要發(fā)揮監(jiān)督效能，還要充分發(fā)揮民主，健全監(jiān)督法律，密切內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的聯(lián)系，形成恢弘的監(jiān)督網(wǎng)絡，才能樹立監(jiān)督的權威和威力。,第五節(jié)

35、 國務院,一、國務院的性質(zhì)與地位中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。這就是國務院的性質(zhì)及地位。具體表現(xiàn)：1。國務院即中央人民政府，這明確了國務院不同于其他國家機關。,2。國務院是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，這表明了國務院對于全國人大及其常委會的從屬地位。3。國務院是最高國家行政機關， 這規(guī)定了國務院在整個國家行政機關體系中居于最高的領導地位。,二、組成與任期1。組成1

36、954年前，中央人民政府政務院，由中央人民政府委員會任命總理一人，副總理若干人，秘書長一人、政務委員若干人組成。1954年憲法規(guī)定，國務院組成人員包括總理一人、副總理若干人、各部部長、各委員會主任和秘書長。,1982年憲法規(guī)定，國務院由總理一人、副總理若干人、國務委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。,中華人民共和國主席提名國務院總理人選，由全國人民代表大會決定，國家主席任免。副總理和國務委員（1982年機構改革后

37、設置，地位相當于副總理）協(xié)助總理工作。,國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、國務院秘書長的人選均由總理提名，全國人民代表大會決定，國家主席任免。在全國人大閉會期間，根據(jù)總理提名，全國人大常委會有權決定部長、委員會主任、審計長、國務院秘書長的人選，由國家主席任免。,2。任期根據(jù)現(xiàn)行憲法，國務院任期5年?？偫?、副總理和國務委員連續(xù)任職不得超過兩屆。,三、職權國務院作為我國最高權力機關的執(zhí)行機關和最高國家行政機

38、關，擁有憲法賦予的廣泛職權。1。國務院的職權大體分為以下9大類：行政立法權、行政制令權、行政提案權、行政領導權、行政監(jiān)督權、管理權、戒嚴權、人事權、全國人大和全國人大常委會授予的其他職權。,第八十九條 國務院行使下列職權：     （一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；     （二）向全國人民代表大會或者全國人民代表大

39、會常務委員會提出議案；     （三）規(guī)定各部和各委員會的任務和職責，統(tǒng)一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；,（四）統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分；     （五）編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預算；    

40、 （六）領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設；,（七）領導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作；     （八）領導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；     （九）管理對外事務，同外國締結條約和協(xié)定；     （十）領導和管理國防建設事業(yè)；,（十一）領導和管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權利

41、和民族自治地方的自治權利；     （十二）保護華僑的正當?shù)臋嗬屠?，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益；     （十三）改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章；,（十四）改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令；     （十五）批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、

42、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；     （十六）依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)；,（十七）審定行政機構的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員；     （十八）全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權。,2。國務院的職權由國務院總理負責執(zhí)行總理領導國務院的工作。副總理、國務委員協(xié)助總理工作。

43、 總理、副總理、國務委員、秘書長組成國務院常務會議。 總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議。 國務院及總理以會議的形式行使職權。,第六節(jié) 國務院的行政機構,一、國務院行政機構發(fā)展沿革1、1949年至1954年政務院建制，政務院設立35個行政機構，其中包括1個秘書廳、30個部級機關以及政治法律、財政經(jīng)濟、文化教育、人民監(jiān)察四個存在于政務院與部級機關間的一級組織實體。,2、1954年9月，政務院改為國務院，撤

44、銷了四個委員會，增設了8個辦公廳，作為國務院所屬35個部委的歸口管理單位。第一次設立國家統(tǒng)計局、計量局等20個直屬機構（副部級），主辦各項專門業(yè)務。,3、1955年1959年國務院機構精簡、調(diào)整，中央政府部分權力下放地方；4、1961年至1966年，中央重新強調(diào)集中與統(tǒng)一，把1958年下放給地方的管理權陸續(xù)收歸中央。,5、1966年至1976年，國務院行政工作幾乎癱瘓，機構和人員大量裁減。6、1980年至1992年，膨脹——精簡

45、——膨脹的改革怪圈。7、1992年至今，適應社會主義市場經(jīng)濟體制的行政體制改革。,國務院機構及類別簡圖：,二、類別1.部、委、行、署部、委、行、署是國務院的職能機構。在國務院統(tǒng)一領導下，負責領導和管理政府某一方面的行政事務，并相對獨立地行使這一方面的國家行政權力。按照其擔負的職能和管理領域的不同可分為：宏觀調(diào)控部門、專業(yè)經(jīng)濟管理部門、社會保障和資源管理部門、國家政務部門、教科文衛(wèi)管理部門。,當前國務院部、委、行、署包括：&

46、#160;   中華人民共和國外交部     中華人民共和國國防部     中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會     中華人民共和國教育部     中華人民共和國科學技術部     中華人民共和國國

47、防科學技術工業(yè)委員會     中華人民共和國國家民族事務委員會     中華人民共和國公安部     中華人民共和國國家安全部     中華人民共和國監(jiān)察部     中華人民共和國民政部 中華人民共和國司法部 

48、0;   中華人民共和國財政部     中華人民共和國人事部,中華人民共和國勞動和社會保障部     中華人民共和國國土資源部     中華人民共和國建設部     中華人民共和國鐵道部     中華人

49、民共和國交通部     中華人民共和國信息產(chǎn)業(yè)部     中華人民共和國水利部     中華人民共和國農(nóng)業(yè)部     中華人民共和國商務部     中華人民共和國文化部     中華人民共

50、和國衛(wèi)生部     中華人民共和國國家人口和計劃生育委員會     中國人民銀行     中華人民共和國審計署     （監(jiān)察部與中共中央紀律檢查委員會機關合署辦公，機構列入國務院序列，編制列入中共中央直屬機構。）,2.國務院辦公廳國務院辦公廳是國務院的綜合性日常辦公

51、機構。主要職責是在總理領導下，負責處理國務院的日常工作。,辦公廳由秘書長領導，并設副秘書長若干人，以協(xié)助秘書長工作，國務院秘書長作為總理領導國務院工作的行政助手，屬于國務院的組成人員，有權參加國務院常務會議。,3.直屬機構直屬機構是在國務院統(tǒng)一領導下，主管某項專門行政行業(yè)務的機構。直屬機構的業(yè)務具有獨立性、系統(tǒng)性和專門性的特別，不便劃歸各部委，需專設機構來管理。,國務院直屬機構的行政地位低于部、委、行、署，其設立、撤銷或變動由國務院

52、常委會會議討論決定，直屬機構的行政首長（副部級）經(jīng)國務院常委會議討論決定，由總理任免，他們不是國務院的組成人員。,國務院直屬機構包括：     中華人民共和國海關總署     國家稅務總局     國家工商行政管理總局     國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局  &#

53、160;  國家環(huán)境保護總局     中國民用航空總局     國家廣播電影電視總局     國家新聞出版總署（國家版權局）     國家體育總局     國家統(tǒng)計局,國家林業(yè)局   &#

54、160; 國家食品藥品監(jiān)督管理局     國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局     國家知識產(chǎn)權局     國家旅游局     國家宗教事務局     國務院參事室     國務院機關事務

55、管理局 此外，國務院還設立了一個直屬特設機構     國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會,4.辦事機構，是國務院內(nèi)部設立的，以協(xié)助總理辦理專門事項的工作機構。在名稱上均冠以“國務院”字樣。 國務院辦事機構包括：     國務院僑務辦公室     國務院港澳事務辦公室    

56、60;國務院法制辦公室     國務院研究室,5.國家局全稱國務院部委歸口管理的國家局。國家局不再直接管理企業(yè)，而轉(zhuǎn)而負責制訂行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進行行業(yè)管理。當前國家局包括： 國家信訪局，由國務院辦公廳管理。 　　國家糧食局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。 　　國家煙草專賣局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。 　　國家外國專家局，由人事部管理。 　　國家海洋局，由國土資源部

57、管理。,國家測繪局，由國土資源部管理。 　　國家郵政局，由信息產(chǎn)業(yè)部管理。 　　國家文物局，由文化部管理。 　　國家中醫(yī)藥管理局，由衛(wèi)生部管理。 　　國家外匯管理局，由中國人民銀行管理。 　?。▏冶Ｃ芫峙c中央保密委員會辦公室，一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機關的下屬機構。國防科學技術工業(yè)委員會在內(nèi)設機構中保留國家航天局、國家原子能機構牌子。教育部對外保留國家語言文字工作委員會牌子。國家環(huán)境保護總局對外保留國家核安全局牌

58、子。）,6.除了以上屬于國務院行政機構序列的機構外，國務院還根據(jù)工作需要設立的一些機構主要有：直屬事業(yè)單位，議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構，全國性大型工業(yè)公司。,國務院直屬事業(yè)單位包括：    新華通訊社     中國科學院     中國社會科學院     中國工程院 

59、0;   國務院發(fā)展研究中心     國家行政學院     中國地震局     中國氣象局     中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會,中國證券監(jiān)督管理委員會     中國保險監(jiān)督管理委員會  &#

60、160;  國家電力監(jiān)管委員會     全國社會保障基金理事會     國家自然科學基金委員會     （國務院臺灣事務辦公室與中共中央臺灣工作辦公室、國務院新聞辦公室與中共中央對外宣傳辦公室、國務院防范和處理邪教問題辦公室與中央處理法輪功問題領導小組辦公室，一個機構兩塊牌子，列入中共中央直

61、屬機構序列。國家檔案局與中央檔案館，一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機關的下屬機構。）,國務院議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構設置 國家國防動員委員會，具體工作由國家發(fā)展和改革委員會、總參謀部、總后勤部承擔。 國務院中央軍委專門委員會，具體工作由國防科學技術工業(yè)委員會承擔。 國家邊防委員會，具體工作由總參謀部承擔。 國務院中央軍委空中交通管制委員會，具體工作由總參謀部承擔。 全國愛國衛(wèi)生運動委員會，具體工作由衛(wèi)生部承擔。 全國綠化委

62、員會，具體工作由國家林業(yè)局承擔。 國務院學位委員會，在教育部單設辦事機構。,國家防汛抗旱總指揮部，在水利部單設辦事機構。 國務院婦女兒童工作委員會，具體工作由中華全國婦女聯(lián)合會承擔。 全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領導小組，具體工作由民政部、總政治部承擔。 國務院三峽工程建設委員會，單設辦事機構。 國務院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會，具體工作由中國殘疾人聯(lián)合會承擔。國務院扶貧開發(fā)領導小組，單設辦事機構。 國務院關稅稅則委員會，具體工作由

63、財政部承擔。 中國國際減災委員會，具體工作由民政部承擔。 國家科技教育領導小組，辦公室設在國務院辦公廳。 國家履行《禁止化學武器公約》工作領導小組，具體工作由國家發(fā)展和改革委員會承擔。,國務院軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組，具體工作由人事部承擔。 國家禁毒委員會，具體工作由公安部承擔。 全國老齡工作委員會，辦公室設在民政部。 國務院西部地區(qū)開發(fā)領導小組，在國家發(fā)展和改革委員會單設辦事機構。 國務院抗震救災指揮部，辦公室設在中國地

64、震局。 國家處置劫機事件領導小組，辦公室設在中國民用航空總局。 全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組，辦公室設在商務部。 國家信息化領導小組，單設辦事機構。 國務院行政審批制度改革工作領導小組，辦公室設在監(jiān)察部。 此外，國務院糾正行業(yè)不正之風辦公室保留名義，具體工作由監(jiān)察部承擔。,第七節(jié) 國務院及其部、委的行政立法,一、行政立法含義1.行政立法：狹義行政立法僅指國家行政機關指定、發(fā)布有關國家行政方面的規(guī)范性文件；廣義的行政立法

65、，除此之外，還包括國家立法機關制定有關國家行政方面的法律法規(guī)。在我國，國家行政機關的行政立法可分為國務院行政立法、國務院各部、委行政立法和部分地方政府行政立法。,二、制定行政法規(guī)(一)概念與特征在1982年以前，行政法規(guī)范指有關國家行政方面的各類法律與規(guī)章。1。1982年憲法規(guī)定，行政法規(guī)特指最高國家行政機關國務院為領導和管理國家各項行政事務，根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。,2。行政法規(guī)的特征：（1）行政

66、法規(guī)的制定者只能是國務院，其他國家行政機關無權制定；（2）是國務院發(fā)布的規(guī)范性文件，效力僅次于憲法和法律，對所有國家行政機關、企事業(yè)單位、社會團體、公民具有普遍的約束力；,（3）制約和保障國家行政權力的運作，調(diào)整國家行政機關在行政活動中所發(fā)生的種種關系；（4）相對于法律來說具有從屬性，不得與憲法、法律相抵觸，如有抵觸，全國人大常委會有權撤銷；（5）行政法規(guī)的制定和發(fā)布，必須依照法定的行政立法程序。,（二）名稱行政法規(guī)的名稱有“條

67、例”、“規(guī)定”、“辦法”之分。凡涉及外交事務的“條例”、“規(guī)定”、“辦法”均冠以“中華人民共和國”字樣。1?！皸l例”是指對某一方面的行政工作作出比較全面、系統(tǒng)規(guī)定的行政法規(guī)；條例是國務院發(fā)布的最高級別的行政法規(guī)，具有嚴格的條文形式，國務院其他文件都不得與之相沖突。,2?！耙?guī)定”是指對某一方面行政工作的某些問題作出的規(guī)定行政法規(guī)，作為行政法規(guī)的“規(guī)定”在名稱上均冠以“國務院”字樣，以區(qū)別于行政規(guī)章中的“規(guī)定”。3?！稗k法”是指對某一

68、項行政工作作出比較具體規(guī)定的行政法規(guī)。,（三）分類行政法規(guī)按照其目的和制定的根據(jù)不同，可劃分為四類：1。授權性行政法規(guī)：是指全國人大或全國人大常委會授權國務院并經(jīng)全國人大常委會批準的行政法規(guī)，是授權行政立法所產(chǎn)生的行政法規(guī)。授權性行政法規(guī)效力上相當于國家法律，法律地位高于其他行政法規(guī)。如《中華人民共和國消防條例》,2。執(zhí)行性行政法規(guī)：是指國務院為執(zhí)行權全國人大常委會的某項法律、決定、決議而制定的行政法規(guī)。一般執(zhí)行性的行政法規(guī)

69、在其第一條中須說明制定本行政法規(guī)的法律依據(jù)。如《中華人民共和國進出口關稅條例》,3。補充性行政法規(guī)：是指為了補充法律或其他行政法規(guī)的未盡事項而制定的行政法規(guī)。制定補充性行政法規(guī)，是因為法律或其他行政法規(guī)對于某些情況不能預料或不宜詳細規(guī)定，當實際情況發(fā)生變化后，就需要及時加以補充。如《關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》,4。自主性行政法規(guī)：是指針對那些尚未由法律或行政法規(guī)規(guī)定的行政事務而制定的行政法規(guī)。自主性行政法規(guī)的依據(jù)在于憲法和法律賦予

70、國務院的職權，但其內(nèi)容不得與憲法、法律相抵觸。如《國庫卷條例》。此外，根據(jù)行政法規(guī)調(diào)整關系的不同，也可將行政法規(guī)分為：規(guī)定國家行政機關法律地位的行政法規(guī)；規(guī)定國家工作人員法律地位的行政法規(guī)；規(guī)定企事業(yè)單位、社會團體法律地位的行政法規(guī)；規(guī)定公民及外國人法律地位的行政法規(guī)。根據(jù)行政法規(guī)的內(nèi)容不同可分為：外事方面、教育方面、民政方面等的行政法規(guī)。,（四）制定程序1。規(guī)劃，是指國務院法制局根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的各項任務，編制制定

71、行政法規(guī)的規(guī)劃，并報國務院審定。2。起草，根據(jù)國務院審定的立法規(guī)劃，由國務院各主管部門起草。3。征求意見，是指行政法規(guī)在起草前和形成草案后，征求有關部門的意見；也可以是通過公告形式向社會廣泛征求意見和建議。,4。審查，是指行政法規(guī)草案，由起草部門主要負責人簽署之后，送國務院法制局審查，并由國務院法制局向國務院提出審查報告。5。審定，行政法規(guī)草案由國務院常務會議審議，或者由國務院總理審批。授權性行政法規(guī)，經(jīng)國務院常務會審議后，

72、還要以國務院總理的名義，提請全國人大常委會會議批準。6。簽署、發(fā)布，經(jīng)國務院常務會議審議通過或經(jīng)國務院總理審定的行政法規(guī)，凡由國務院發(fā)布的，由國務院總理簽署發(fā)布命令；由國務院批準，國務院主管部門發(fā)布的，由部門主要領導人簽署發(fā)布命令。行政法規(guī)發(fā)布后，一律在《中華人民共和國國務院公報》及《人民日報》上刊登，使行政法規(guī)及時為社會所知曉。,三、制定行政規(guī)章（一）概念與特點1。行政規(guī)章是指國務院各部、委以及各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府

73、和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)等制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。國務院各部、委制定的可稱為部門行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市、省會城市、國務院批準的較大的市人民政府制定的可稱為地方行政規(guī)章。,2.特點：（1）行政規(guī)章的法律地位低于行政法規(guī)；行政法規(guī)作為國務院發(fā)布的規(guī)范性文件，在全國范圍內(nèi)具有法律效力，而國務院各部委制定的行政規(guī)章只在某一專門領域內(nèi)生效。（2）部門行政規(guī)章與地方行政

74、規(guī)章的效力等級相同，居于平行地位。,《行政訴訟法》第53條規(guī)定：人民法院認為地方政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國務院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，由最高人民法院提請國務院作出解釋或裁決?！斗ㄒ?guī)、規(guī)章備案規(guī)定》第8條規(guī)定：地方政府規(guī)章同國務院部門規(guī)章之間或國務院部門規(guī)章相互之間矛盾的，由國務院法制局進行協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，由國務院法制局提出處理意見，報國務院決定。因此，兩肋行政規(guī)章在實施過程中，如果在司法過程中發(fā)生矛盾，依據(jù)《行政

75、訴訟法》解決；若是在行政活動中，則依據(jù)《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》解決。,（二）制定程序國務院各部、委的行政規(guī)章的制定程序一般要經(jīng)過：規(guī)劃—起草—征求意見—審查—審定—發(fā)布等步驟。部門規(guī)章，由部長或委員會主任簽署，且報國務院備案。如果某項行政規(guī)章的內(nèi)容涉及其他工作部門或其他國家機關的職權范圍，須上報國務院，或與相關工作部門聯(lián)合發(fā)布。,（三）名稱1。國務院各部、委的行政規(guī)章，依據(jù)其不同的內(nèi)容冠以“實施細則”、“規(guī)定”、“辦法”等名稱，但不