土地規(guī)劃法制生態(tài)化研究.pdf

1、毫無疑問,土地是我們的一切,是我們生存的首要條件。在所有的自然資源中,土地與人類之間的關(guān)系最為密切。土地是人類生產(chǎn)、生活不可缺少的資源基礎(chǔ),同時(shí)也承擔(dān)著人類生存、發(fā)展的生態(tài)功能。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)的多重影響之下,土地開始由單純的資源短缺問題逐漸演變成復(fù)雜的系統(tǒng)紊亂危機(jī)。這場(chǎng)危機(jī)不僅針對(duì)個(gè)人、政府或者某個(gè)跨國(guó)組織,而是普遍的、全球性的。此時(shí),世界各國(guó)都不遺余力的尋求各種解決途徑。作為一項(xiàng)普遍采用的土地管理法律制度,土地規(guī)劃產(chǎn)

2、生距今已有近兩百年的歷史,由于各國(guó)國(guó)情狀況、社會(huì)結(jié)構(gòu)、管理體系、產(chǎn)權(quán)制度等方面存在差異,土地規(guī)劃并沒有形成統(tǒng)一的模式,但各國(guó)土地規(guī)劃都旨在合理配置土地,遏制土地過度開發(fā),以實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。為保障規(guī)劃的權(quán)威和實(shí)施的有效,各國(guó)相繼制定土地規(guī)劃法,構(gòu)建完整的法制體系。當(dāng)土地危機(jī)已經(jīng)嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的時(shí)候,人們才不得不轉(zhuǎn)變對(duì)待土地的態(tài)度、行為。為了實(shí)現(xiàn)這一代和將來世代的永續(xù)發(fā)展,保護(hù)土地、改善環(huán)境的生態(tài)運(yùn)動(dòng)不斷涌現(xiàn),無論作為單體的個(gè)

3、人、集體的社會(huì),還是作為全球的生態(tài)系統(tǒng),都面臨著一場(chǎng)重大轉(zhuǎn)折。在這個(gè)時(shí)期,規(guī)劃法制以化解土地危機(jī)為己任,采取各種關(guān)涉環(huán)境保護(hù)的措施,不斷探索著生態(tài)化的變革。
　　 而在我國(guó),土地從古至今都是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要命脈。但由于人多地少的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,加之不合理的利用方式,土壤污染、土地退化、水土流失等一系列問題頻頻爆發(fā),土地利用與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)持續(xù)發(fā)展的之間矛盾愈發(fā)深刻。近半個(gè)世紀(jì)以來,雖然我國(guó)土地規(guī)劃無論在編制技術(shù)、還是實(shí)施手段,均取

4、得了長(zhǎng)足進(jìn)步,但當(dāng)我們審視腳下土地的時(shí)候,不得不承認(rèn)這一制度仍然陷入困境:為了追求經(jīng)濟(jì)效益而任意調(diào)整規(guī)劃,為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)工程而違規(guī)征地拆遷......究其根源,我國(guó)缺少真正意義的土地規(guī)劃法,而現(xiàn)行關(guān)于土地規(guī)劃的法律、法規(guī),遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足規(guī)劃土地利用的法制訴求,既無法保障規(guī)劃?rùn)?quán)威以規(guī)范土地利用,也無法約束規(guī)劃?rùn)?quán)力侵犯公民私權(quán)。并且,在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略背景之下,價(jià)值觀念的革命將我們推向一種超越工業(yè)文明的嶄新時(shí)代——生態(tài)文明,但與土地利用、生態(tài)保

5、護(hù)緊密聯(lián)系的土地規(guī)劃法制,卻沒能跟上時(shí)代的變遷,甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后時(shí)代的發(fā)展,而無法適應(yīng)保護(hù)土地的生態(tài)需求。
　　 基于此,本文廣泛汲取前人的研究成果,深入論證土地規(guī)劃法制生態(tài)化命題,以期為土地規(guī)劃的法制實(shí)踐提供理論支撐,確保土地利用合乎經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的持續(xù)發(fā)展要求。本文共分為九個(gè)部分,主要內(nèi)容與研究思路按照如下順序依次展開:
　　 第一部分揭示土地規(guī)劃的存在必要性。規(guī)劃土地利用首先源于土地危機(jī)的現(xiàn)實(shí)狀況,數(shù)量的減少與質(zhì)量的

6、降低,引發(fā)土地利用局限與需求擴(kuò)張之間的沖突。作為資源配置的基礎(chǔ)性手段,市場(chǎng)存在外部性、信息不對(duì)稱等問題,加之土地多重屬性的原因,而難以有效調(diào)配土地資源。規(guī)劃以其預(yù)測(cè)性、導(dǎo)向性的特有功能,通過合理安排土地以規(guī)范個(gè)體利用,進(jìn)而彌補(bǔ)市場(chǎng)配置土地的失靈狀態(tài)。
　　 第二部分解讀土地規(guī)劃法制的一般理論。土地規(guī)劃乃規(guī)劃法制的構(gòu)建基礎(chǔ),法學(xué)意義的規(guī)劃限于“一定空間和土地利用”,范圍除土地利用總體規(guī)劃之外,還覆蓋了城鄉(xiāng)規(guī)劃中關(guān)于土地利用的部分。

7、法制體系以土地規(guī)劃法律制度作為基礎(chǔ)元素,具體由關(guān)于土地管理的憲法規(guī)定、土地規(guī)劃基本法律等五個(gè)層級(jí)構(gòu)成。規(guī)劃法制的屬性主要側(cè)重于行政法,隨著環(huán)境保護(hù)的需要而逐步填充生態(tài)意蘊(yùn)。從規(guī)劃與土地私權(quán)、用途管制之間關(guān)系的角度,探討土地規(guī)劃法制的準(zhǔn)確定位。通過剖析前兩輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況,進(jìn)而尋找規(guī)劃失效的法制根源。
　　 第三部分論述土地規(guī)劃法制的生態(tài)化趨向與實(shí)踐例證。由于土地具有涵養(yǎng)水分、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功效,土地規(guī)劃勢(shì)必引發(fā)連鎖的

8、生態(tài)反應(yīng),而面對(duì)不同的土地問題,規(guī)劃經(jīng)歷了消極回避到公害控制、再到生態(tài)治理的發(fā)展階段。法制生態(tài)化乃法律面臨生態(tài)危機(jī)而進(jìn)行的革命,需要將生態(tài)學(xué)原則、原理貫穿于法律活動(dòng)的全過程,對(duì)現(xiàn)行法律是否符合并尊重環(huán)境資源客觀要求進(jìn)行生態(tài)化的改進(jìn)。為適應(yīng)自由國(guó)、社會(huì)國(guó)、環(huán)境國(guó)的不同期待,規(guī)劃法制由萎縮態(tài)勢(shì)逐步變革為興起并積極擴(kuò)展。透過分析美國(guó)、澳大利亞土地規(guī)劃法制變遷的生態(tài)化實(shí)踐,進(jìn)而為我國(guó)土地規(guī)劃法制生態(tài)變革汲取經(jīng)驗(yàn)。
　　 第四部分闡釋土地

9、規(guī)劃法制生態(tài)化的倫理動(dòng)因與價(jià)值延展。規(guī)劃法制的生態(tài)化并非僅源于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈要求,隱含在法制變革背后的是倫理觀念的強(qiáng)大推力,即從人類中心倫理到土地倫理的劇烈轉(zhuǎn)變,而“人類利益至上”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”的傾向,阻礙著規(guī)劃法制良好作用的深入發(fā)揮。價(jià)值作為法律制度的內(nèi)在追求,必將回應(yīng)環(huán)境時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)一價(jià)值取向的生態(tài)化,土地規(guī)劃法制概莫能外,為維護(hù)的包括人類在內(nèi)的生態(tài)整體利益,基礎(chǔ)定位的秩序價(jià)值需要擴(kuò)展,而終極定位的正義價(jià)值也隨即延伸,以迎合法

10、律的生態(tài)化變革。
　　 第五部分考量土地規(guī)劃法制生態(tài)化的意旨追求與原則確立。任何法律的制定,均需要確立特定的意旨。規(guī)劃法制實(shí)現(xiàn)生態(tài)化蛻變,立法意旨首先定位于土地規(guī)劃的可持續(xù)性,從而實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。而作為帶有行政法屬性的規(guī)劃法制,需要跳出關(guān)涉權(quán)力的傳統(tǒng)思維,立志實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利與規(guī)劃?rùn)?quán)力的協(xié)調(diào)平衡?；驹瓌t貫穿于土地規(guī)劃法制規(guī)范的各個(gè)環(huán)節(jié),體現(xiàn)了法律本質(zhì)與價(jià)值,結(jié)合土地規(guī)劃的內(nèi)涵、價(jià)值以及生態(tài)化解釋,在反思規(guī)劃法制現(xiàn)有原則的基礎(chǔ)

11、上,將生態(tài)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、全程管理等確立為基本原則,進(jìn)而從宏觀上指導(dǎo)具體規(guī)范的調(diào)整。
　　 第六部分構(gòu)想土地規(guī)劃法制生態(tài)化的體制完善與內(nèi)容調(diào)整。法律規(guī)范分為實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范,其中體制與內(nèi)容屬于實(shí)體規(guī)范的重要組成。規(guī)劃涉及主體眾多,為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置、決定合法、責(zé)任負(fù)擔(dān)等內(nèi)容,首先廓清規(guī)劃制定主體,而其他規(guī)劃主體則從主體融合、范圍擴(kuò)展、職能回歸等方面加以完善。規(guī)劃?rùn)?quán)力具有極大的裁量特性,無論法律文本還是實(shí)踐應(yīng)用均表現(xiàn)的相當(dāng)突出,明

12、確權(quán)力的法律依據(jù)和運(yùn)行要求,在政府與人大、中央與地方等層面進(jìn)行權(quán)力配置改革。法律規(guī)定規(guī)劃除包含土地利用的基本內(nèi)容之外,用途劃分也是不可缺少的要素?，F(xiàn)行法律對(duì)土地用途劃分存在諸多不足,亟需從類型法定、標(biāo)準(zhǔn)完善、體系修正等方面重新構(gòu)架土地規(guī)劃用途的分類體系。
　　 第七部分探究土地規(guī)劃法制生態(tài)化的程序正當(dāng)。實(shí)體規(guī)范是土地規(guī)劃法制運(yùn)行的基礎(chǔ),但也需要程序規(guī)范的配合。規(guī)劃具有科技復(fù)雜、利益沖突等特質(zhì),要求夯實(shí)規(guī)劃?rùn)?quán)力的正當(dāng)基礎(chǔ),而正當(dāng)法

13、律程序恰好能夠回應(yīng)規(guī)劃的正當(dāng)性問題。通過考察日本、德國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地規(guī)劃的正當(dāng)程序,檢視我國(guó)規(guī)劃法定程序在正當(dāng)性方面的缺失。并結(jié)合我國(guó)法制現(xiàn)狀確定相應(yīng)的立法模式,針對(duì)非拘束性、拘束性規(guī)劃分別設(shè)定一般程序和確定程序。規(guī)劃程序的有效運(yùn)行需要完備的制度環(huán)境,因而,率先完善信息公開、公眾參與、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等確保最低公正的制度。
　　 第八部分構(gòu)建土地規(guī)劃法制生態(tài)化的實(shí)施途徑。與傳統(tǒng)法律規(guī)范不同,規(guī)劃法規(guī)范采用“目標(biāo)-手段-效果”的

14、程式構(gòu)造,即追求特定目標(biāo)的達(dá)成。生態(tài)化的土地規(guī)劃法制具有動(dòng)態(tài)、導(dǎo)向的特征,雖然規(guī)劃制定重在設(shè)定土地可持續(xù)利用的目標(biāo),但規(guī)劃實(shí)施必須尋求達(dá)致目標(biāo)的各種方式,注重規(guī)劃實(shí)施的具體效果。土地規(guī)劃法制實(shí)施覆蓋的范圍十分廣博,結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制、土地發(fā)展權(quán)、信賴保護(hù)等內(nèi)容,建立、完善規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)劃許可、規(guī)劃評(píng)估以及規(guī)劃變更等實(shí)施途徑,使規(guī)劃真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的法制愿景。
　　 第九部分展望土地規(guī)劃法制生態(tài)化的前景。作為一項(xiàng)宏大命題,土地規(guī)劃法制生態(tài)