扶貧互助資金組織模式與績效 - 中國工合國際委員會

1、扶貧互助資金組織扶貧互助資金組織模式與績效模式與績效1林萬龍等中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院1.導(dǎo)言導(dǎo)言緩解貧困，是絕大多數(shù)發(fā)展中國家所面臨的共同挑戰(zhàn)。而追求社會公平和共同富裕不僅是社會主義的本質(zhì)，也是中國政府和全體人民一以貫之的奮斗目標(biāo)。建國以來，特別是改革開放以來，我國政府開展的大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，取得了舉世矚目的成就；中國反貧困的成就也在改寫著全球反貧困的歷史。正是鑒于中國反貧困的巨大成就，國際組織和其他發(fā)展中國家對我國政府大規(guī)模減貧

2、經(jīng)驗給予了高度評價。正如聯(lián)合國開發(fā)計劃署所指出的，“中國在全球千年發(fā)展目標(biāo)中所做的貢獻(xiàn)，給予再高的評價也不過分。如果沒有中國的進(jìn)步，整個世界在減貧方面從總體上說是倒退的”2。但是，也必須清醒地意識到，中國的農(nóng)村反貧困工作也面臨著一系列的挑戰(zhàn)。特別是進(jìn)入新時期以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境及扶貧形勢的變化，中國的農(nóng)村反貧困所面臨的挑戰(zhàn)日益巨大和明顯。首先，如何創(chuàng)新政府財政扶貧資金的使用機(jī)制、以提高政府財政扶貧資金的使用效率，適應(yīng)日益市場化首先，如

3、何創(chuàng)新政府財政扶貧資金的使用機(jī)制、以提高政府財政扶貧資金的使用效率，適應(yīng)日益市場化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境？的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境？盡管在過去20多年中，中國政府在扶貧方面取得了巨大成就，但不可否認(rèn)，當(dāng)前中國政府財政扶貧資金使用的邊際效益在遞減，財政扶貧投資的邊際效益大幅度下降。另一方面，中國財政扶貧資金的使用以及大量農(nóng)村公共服務(wù)的提供，長期以來一直采取自上而下的供給機(jī)制，扶貧項目和農(nóng)村公共服務(wù)的選擇權(quán)主要體現(xiàn)在基層政府及其職能部門，農(nóng)民的需求缺乏有效的

4、表達(dá)機(jī)制，同時對財政扶貧資金和農(nóng)村公共服務(wù)的供給缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，由此不利于提高財政扶貧資金的使用效率。綜上所述，迄今為止的財政扶貧機(jī)制與扶貧理念，在經(jīng)濟(jì)上，越來越難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境；在政治上，造成了貧困社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的單一；而在可持續(xù)發(fā)展上，則難以培養(yǎng)貧困社區(qū)與貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力與機(jī)制。其最終的后果，則是降低了財政扶貧資金的使用效率。其次，如何增強(qiáng)小額貸款扶貧的可持續(xù)性，并使小額貸款服務(wù)能更好地實(shí)現(xiàn)貧困瞄準(zhǔn)？其次，如何增強(qiáng)小額貸

5、款扶貧的可持續(xù)性，并使小額貸款服務(wù)能更好地實(shí)現(xiàn)貧困瞄準(zhǔn)？迄今為止，中國的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項目達(dá)到300家左右。從中國小額信貸的實(shí)踐來看，中國的非政府小額信貸面臨著自身的可持續(xù)性和覆蓋農(nóng)村貧困人口二方面的挑戰(zhàn)。在自身的可持續(xù)性方面，在300家左右的小額信貸機(jī)構(gòu)和項目中，能正常運(yùn)行的不到五分之一。目前真正能達(dá)到操作可持續(xù)性的機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)，能達(dá)到財務(wù)可持續(xù)性的機(jī)構(gòu)（即剔除補(bǔ)貼后，利息和其他收入可以補(bǔ)償操作成本，呆帳損失和按市場利息率計算的

6、資金成本）更是微乎其微。不少小額信貸機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，貸款資本金在不斷縮小。中國的小額信貸還面臨著能否扶貧和能否惠及最貧困人口這樣一個重大的問題。現(xiàn)有的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國部分小額信貸項目的瞄準(zhǔn)目標(biāo)已從貧困地區(qū)的貧困戶、中等偏下戶上移到中等偏上戶和富裕戶（劉西川、黃祖輝、程恩江，2007；黃祖輝、劉西川、程恩江，2007）。所有這些都表明，在小額信貸扶貧方面，需要有模式與機(jī)制的創(chuàng)新，以應(yīng)對新時期剩余貧困人口的脫貧問題。1本文為IFADFAO

7、國家益貧政策研究項目主報告“扶貧互助資金組織與農(nóng)村反貧困”的前三節(jié)內(nèi)容。2資料來源：《人類發(fā)展報告2005》，聯(lián)合國開發(fā)計劃署。2005年。那一年，國務(wù)院扶貧辦選擇四川省儀隴縣開展“搞好扶貧開發(fā)，構(gòu)建社會主義和諧社會”試點(diǎn)，扶貧互助資金（在儀隴的正式名稱是“扶貧互助社”）試點(diǎn)是其中的一項重要內(nèi)容。2006年6月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部確定在14個省的28個扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣進(jìn)行“貧困村村級發(fā)展互助資金”（以下簡稱“互助資金”）

8、試點(diǎn)工作。2007年4月，國務(wù)院扶貧辦、財政部決定將互助資金試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到27個省的274個村。目前，江西等省的試點(diǎn)采取的是霍太模式，而河南等一些省份則采取了儀隴模式。儀隴模式和霍太模式在操作機(jī)制上存在一些差異，但是，它們在本質(zhì)上是相同的，即把一部分財政扶貧資金交由社區(qū)，加上農(nóng)戶的部分資金，由社區(qū)以有償使用的方式借給農(nóng)戶使用，社區(qū)通過民主選舉的管理機(jī)構(gòu)自主管理資金，屬于政扶貧資金使用機(jī)制的重大創(chuàng)新。2.1.1儀隴模式：以儀隴為例儀隴模式

9、：以儀隴為例2005年，國務(wù)院扶貧辦選擇四川省儀隴縣開展“搞好扶貧開發(fā)，構(gòu)建社會主義和諧社會”試點(diǎn)，試點(diǎn)工作中包括建立起了以農(nóng)民為主體的互助合作組織“扶貧互助社”。試點(diǎn)的基本思路是通過在貧困村建立扶貧互助社，將各級財政扶貧資金與農(nóng)戶的存量資金結(jié)合在一起，組成信貸基金，使該村農(nóng)戶可以自主地在互助社中進(jìn)行借貸等活動，滿足小額信貸資金需求，并由此來增強(qiáng)財政資金對貧困農(nóng)戶的瞄準(zhǔn)和支持，同時提高貧困農(nóng)戶的互助、合作、經(jīng)營管理和自我發(fā)展能力，從而提

10、高扶貧資金的使用效率和可持續(xù)性。截至2007年8月底，儀隴全縣已發(fā)展村級扶貧互助社24個，其中2006年17個，2007年7個，共吸收農(nóng)戶2542戶，2978股，吸納基金296.9萬元，累計借款348.9萬元，農(nóng)戶按期還款204.5萬元，還款率達(dá)94％。目前，四川、河南、甘肅等一些省份的貧困村村級互助資金試點(diǎn)大致采取了儀隴模式。以最為典型的儀隴縣的試點(diǎn)來看，這一模式的主要做法如下：（1）宣傳、發(fā)起與設(shè)立）宣傳、發(fā)起與設(shè)立?搭建領(lǐng)導(dǎo)班子。

11、搭建領(lǐng)導(dǎo)班子。成立了由縣委書記任組長，縣委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，扶貧、財政、監(jiān)察、科技、農(nóng)業(yè)、畜牧、民政等相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的村級扶貧互助社試點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)扶貧互助指導(dǎo)監(jiān)督中心，負(fù)責(zé)對村扶貧互助社的指導(dǎo)監(jiān)督。?競爭入選試點(diǎn)村。競爭入選試點(diǎn)村。為了增強(qiáng)村民對扶貧互助社的擁有感，儀隴縣改變過去由上級直接指定試點(diǎn)村的作法，引入競爭機(jī)制選擇試點(diǎn)村。具體做法是首先選擇具備一定條件的重點(diǎn)貧困村作為候選對象進(jìn)行宣傳發(fā)動。再由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）向縣

12、申請，工作人員到候選村進(jìn)行現(xiàn)場考察，然后召集所有申請村召開現(xiàn)場演講答辯會，確定試點(diǎn)村。?村級準(zhǔn)備工作。村級準(zhǔn)備工作。在扶貧互助社的發(fā)起階段，耐心、細(xì)致的群眾工作非常重要。儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會和縣扶貧辦的工作人員通過反復(fù)召開村組干部會議、村民代表會議、農(nóng)戶走訪尤其是貧困戶走訪等形式，進(jìn)行了參與式的調(diào)研和宣傳發(fā)動工作。?募集股金。募集股金。在前期大量準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，對于愿意加入互助社的農(nóng)戶，可以開始募集資金，工作人員要再次講解村級基金的操作及