中國稅收風(fēng)險問題研究.pdf

1、征稅權(quán)力是國家最大的權(quán)力，是整個國家上層建筑之根基。稅收風(fēng)險的存在和爆發(fā)，不但會使得政府活動的效能大大下降，在特定時期，往往成為經(jīng)濟、社會乃至政治危機，甚至政權(quán)更替的導(dǎo)火索。 政府的征稅，既可以滿足財政收入，實現(xiàn)政府職能的需要，同時也將對經(jīng)濟、社會甚至政治產(chǎn)生重要的影響和作用。在這些重要作用發(fā)揮的同時也孕育著相當(dāng)?shù)亩愂诊L(fēng)險。從稅收滿足財政收入的角度看，馬克思就說過“賦稅是政府的奶娘”，而稅收作為政府經(jīng)濟活動的重要表現(xiàn)形式，也是市

2、場經(jīng)濟活動的一個重要組成部分。更重要的是，稅收活動同時還作為經(jīng)濟運行的調(diào)節(jié)與控制的重要手段和方式，如果稅收調(diào)節(jié)適時、適宜，將促進(jìn)市場和培育市場，否則將導(dǎo)致巨大風(fēng)險。 與金融風(fēng)險、財政風(fēng)險不一樣的是稅收風(fēng)險的重要性目前還沒有引起人們的廣泛重視，因此，我認(rèn)為，研究中國的經(jīng)濟風(fēng)險不應(yīng)僅僅局限于金融風(fēng)險、財政風(fēng)險或其它風(fēng)險，而不關(guān)注稅收風(fēng)險，因為稅收風(fēng)險在現(xiàn)實生活中已經(jīng)實實在在地構(gòu)成我國目前經(jīng)濟、社會乃至政治風(fēng)險中的重要部分。鑒于此，論

3、文將在對現(xiàn)有風(fēng)險理論和風(fēng)險機制的簡要評述的基礎(chǔ)上，集中對稅收風(fēng)險展開系統(tǒng)研究，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的防范稅收風(fēng)險的政策建議。 本文除導(dǎo)論外，全部內(nèi)容共分5章。其中，第1章與第2章是稅收風(fēng)險的基礎(chǔ)理論分析，這兩章主要從理論上分析了稅收風(fēng)險的定義及產(chǎn)生原因，第3章是中國稅收風(fēng)險的實證研究，第4—5章是屬于防范問題研究，第3—4章是全文的重點，分別從產(chǎn)生的原因與中國現(xiàn)實出發(fā)，系統(tǒng)論述稅收風(fēng)險的產(chǎn)生原因及現(xiàn)狀。全文主要內(nèi)容及觀點如下：

4、 (一)導(dǎo)論部分闡述了論文的選題背景和研究意義；國內(nèi)外研究現(xiàn)狀；研究方法和邏輯結(jié)構(gòu)。在本章針對稅收風(fēng)險研究成果不成熟的實際情況，首先通過對風(fēng)險理論的文獻(xiàn)綜述，介紹國內(nèi)外對風(fēng)險研究進(jìn)展，以增加我們對稅收風(fēng)險的認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上介紹了目前對稅收風(fēng)險的研究現(xiàn)狀。 (二)第1章是稅收風(fēng)險的界定。如前在文獻(xiàn)綜述中我們可以看到目前人們對風(fēng)險的定義是眾說紛紜，對稅收風(fēng)險也沒有一個準(zhǔn)確的定義。在展開本論文的分析之前，我們首先需要明確的是稅收

5、風(fēng)險這一概念的基本內(nèi)涵，通過對稅收風(fēng)險等范疇的基本特征和要素予以明確，我們才能就如何認(rèn)識和解決稅收風(fēng)險的問題展開進(jìn)一步的討論。稅收風(fēng)險的概念是研究稅收風(fēng)險的理論基礎(chǔ)，正確界定稅收風(fēng)險的概念，是分析稅收風(fēng)險的首要前提。為此，第1章結(jié)合文獻(xiàn)綜述的內(nèi)容，首先從不確定性的概念及產(chǎn)生原因入手進(jìn)行分析。通過分析可以看出不確定性是產(chǎn)生稅收風(fēng)險邏輯起點。為了能理解稅收是社會性的公共風(fēng)險，在第1章第2節(jié)，專門分析了公共風(fēng)險的概念及來源、形成原因、特征，在

6、分析中為了能更清楚的認(rèn)識這一問題，本文采取規(guī)范分析與實證分析相結(jié)合，并運用了大量的實例進(jìn)行證明。通過對公共風(fēng)險的分析，為正確理解稅收風(fēng)險是社會性公共風(fēng)險奠定了理論基礎(chǔ)。在以上兩節(jié)基礎(chǔ)上，本文給出稅收風(fēng)險的定義、特征、要素及分類。 (三)第2章是稅收風(fēng)險產(chǎn)生的原因。稅收風(fēng)險產(chǎn)生的原因是相當(dāng)復(fù)雜的，這里既有稅收的因素，也有財政的因素；既有經(jīng)濟的因素，也有政治的因素：既有社會制度的因素，也有歷史文化傳統(tǒng)的因素；既有國內(nèi)的因素，也有國際

7、的因素。本文結(jié)合稅收風(fēng)險是社會性公共風(fēng)險這一定義，認(rèn)為正是稅收的特殊屬性從根本上決定了稅收風(fēng)險的存在，而決定稅收屬性的是國家的公權(quán)力。公權(quán)力運用不當(dāng)就會產(chǎn)生風(fēng)險，這是稅收風(fēng)險產(chǎn)生的最主要的原因，因此需要完善稅收憲政以約束公權(quán)力。此外，即使有了稅收憲政做保障，還是不能完全消除稅收風(fēng)險，因為經(jīng)濟、社會活動的不確定性，以及人們的有限理性，使一定時期政府制定的稅收政策、制度仍然可能產(chǎn)生稅收風(fēng)險。按照以上思路，第一節(jié)結(jié)合稅收的特殊屬性及征稅人、納

8、稅人、用稅人三者之間的關(guān)系，分析了如果濫用政治權(quán)力征稅，不合理用稅就會惡化征稅人、納稅人、用稅人三者的關(guān)系，產(chǎn)生稅收風(fēng)險。因此如果不對政治權(quán)力征稅進(jìn)行限制也就必然產(chǎn)生稅收風(fēng)險。通過第二節(jié)的分析，我們可以認(rèn)識到稅收憲政的重要性，能夠體現(xiàn)稅收公平正義憲政精神的稅法原則是稅收公平原則和稅收法定原則。本章第三節(jié)至第四節(jié)從稅收政策及稅收管理的角度分析風(fēng)險產(chǎn)生的原因，最后一節(jié)從外源性的角度分析稅收風(fēng)險產(chǎn)生的原因。通過這些理論分析，為我們認(rèn)識我國的稅

9、收風(fēng)險提供了基本的理論框架，為后文的實證分析及建立稅收風(fēng)險防范機制奠定了基礎(chǔ)。 (四)第3章是稅收風(fēng)險的實證分析。正確認(rèn)識我國存在的稅收風(fēng)險對稅收工作具有重要的意義。本章擬從稅收憲政入手，結(jié)合現(xiàn)行稅收制度、稅收管理體制、中國經(jīng)濟周期波動對我國目前的稅收風(fēng)險進(jìn)行實證分析。本章首先分析我國稅收憲政的現(xiàn)狀；其次，從稅負(fù)和稅制結(jié)構(gòu)兩個方面對我國稅制進(jìn)行了現(xiàn)實考察；最后對我國現(xiàn)行稅收管理體制產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行了分析。第一節(jié)，對我國憲政缺失進(jìn)行

10、實證分析。本節(jié)認(rèn)為我國憲法對納稅人的權(quán)益保護(hù)不夠，行政權(quán)力過分干涉稅收征收，憲政中缺乏稅收法定原則，這就為不規(guī)范的稅收立法、征收以及政府的其它不規(guī)范收入留下了相當(dāng)大的空間。稅收憲政缺失極有可能產(chǎn)生社會性公共風(fēng)險。第二節(jié)，本節(jié)從總量與結(jié)構(gòu)兩個方面來考察稅收制度的風(fēng)險。通過中外稅負(fù)的比較，本文認(rèn)為我國目前小口徑宏觀稅負(fù)水平雖然不高，但是如果加上預(yù)算外、制度外的收入，大口徑的宏觀稅負(fù)偏高，而且存在邊際稅負(fù)提高過快的問題，有可能產(chǎn)生稅收風(fēng)險。第

11、三節(jié)，我國稅收管理體制的稅收風(fēng)險實證分析。通過本節(jié)分析，可以看出地稅收入不足，導(dǎo)致地方預(yù)算外、制度外收入膨脹等因素有誘發(fā)稅收風(fēng)險的可能。在本節(jié)還對國地稅分設(shè)的弊端即可能產(chǎn)生的稅收風(fēng)險進(jìn)行了分析。 (五)第4章，稅收風(fēng)險的防范與管理機制(上)。隨著我國市場經(jīng)濟體制日益健全，依法治稅已經(jīng)成為稅務(wù)機關(guān)工作的全部內(nèi)容，在這一背景下，要控制稅收風(fēng)險需要從治稅理念，完善稅制、健全稅收內(nèi)部控制制度等方面入手，其核心在于建立系統(tǒng)、完整、有效的稅

12、收風(fēng)險管理系統(tǒng)。基于上述種種來源于各方面的稅收風(fēng)險，我們應(yīng)當(dāng)采取措施，將我們面臨的稅收風(fēng)險降至最低。因此本章及下一章重點分析了稅收風(fēng)險的防范與管理兩個問題。第一節(jié)，稅收憲政是解決中國稅收風(fēng)險問題的突破口。我認(rèn)為稅收風(fēng)險是一種社會性公共風(fēng)險，因此，要消除、防范稅收風(fēng)險，首要的任務(wù)是從元規(guī)則的層面，健全稅收憲政制度，增強政府防范稅收風(fēng)險能力。為了實現(xiàn)稅收憲政，我國應(yīng)盡快修改憲法和相關(guān)法律，不但規(guī)定納稅人的義務(wù)，還要規(guī)定納稅人的根本權(quán)利—納稅

13、人和廣大人民對于稅收享有立法權(quán)，對于稅收的征收和使用享有監(jiān)督權(quán)。第二節(jié)，完善稅收制度。稅收制度是防范和控制稅收風(fēng)險，保證社會分配公正、有序的規(guī)則體系。本節(jié)討論了我國稅制改革的基本思路與下一步稅制改革的基本內(nèi)容。本文認(rèn)為完善稅制是一個歷史的、動態(tài)的、不斷優(yōu)化的過程，根本不存在一個放之四海而皆準(zhǔn)的唯一的、統(tǒng)一的最優(yōu)稅收標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國的稅制改革和稅制優(yōu)化也一定要遵從事物本來的面目，從中國的當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H出發(fā)，進(jìn)行稅制改革與優(yōu)化。第三節(jié)，完善

14、分稅制，消除稅收風(fēng)險產(chǎn)生的體制因素。在我國的分稅，由于事權(quán)、財權(quán)劃分不合理，導(dǎo)致我國分稅制存在不少問題。完善分稅制，首先必須合理劃分事權(quán)，在明確界定中央與地方政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方政府各自的支出范圍以及收入權(quán)限(包括稅權(quán)與稅種的劃分等內(nèi)容)，建立中央與地方政府縱向和同級地方政府間橫向的轉(zhuǎn)移支付體系，使各級政府的支出與職責(zé)相符，財權(quán)與事權(quán)相匹配，實現(xiàn)效率與公平的雙重目標(biāo)。第四節(jié)，優(yōu)化稅收征管。稅制優(yōu)化與稅收征管的優(yōu)化是緊密聯(lián)系

15、的。近幾年來，我國稅收收入出現(xiàn)了超常規(guī)的迅猛增長，也確實存在在現(xiàn)行稅收制度下有稅收潛力可以挖掘，綜合起來看，在目前實際稅負(fù)已經(jīng)不低和近幾年稅收收入迅速擴增的情況下，在未來年度里，通過宏觀稅負(fù)的制度性調(diào)整來進(jìn)一步擴大政府歲入規(guī)模的可能性空間很小，近期有大的稅制變革基本不可能。這就是說，要通過擴大政府稅收規(guī)模的途徑來降低稅收風(fēng)險，只能是在現(xiàn)行的收入制度框架內(nèi)來操作?？赡艿霓k法只能是規(guī)范政府收入體系，逐步縮小名義稅負(fù)和實際稅負(fù)的差距，優(yōu)化征管

16、，減少收入流失，以此來逐漸實現(xiàn)風(fēng)險防范能力的增強。本文認(rèn)為，優(yōu)化稅收征管應(yīng)從稅務(wù)機關(guān)優(yōu)化納稅服務(wù)機制和稅收監(jiān)控機制入手。 (六)第5章，稅收風(fēng)險的防范與管理機制(下)。本文認(rèn)為政府作為一個特殊的社會主體，同樣要面臨各種未知的政治、經(jīng)濟、社會事件，同樣要進(jìn)行風(fēng)險管理，以使得自己對各種資源進(jìn)行最優(yōu)的配置和利用，同時達(dá)到自己的政策目標(biāo)。從政府角度來說，稅收風(fēng)險的控制需要在一般風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上運用特定的技術(shù)手段。但是，稅收風(fēng)險特別是政治

17、性的稅收風(fēng)險，目前難以找到具體的指標(biāo)進(jìn)行分析。因此，我們目前能夠做到的就是通過對稅收本身的指標(biāo)和財政、經(jīng)濟等相關(guān)指標(biāo)來進(jìn)行數(shù)量分析。第一節(jié)，建立稅收風(fēng)險控制機制。稅收風(fēng)險管理應(yīng)采用系統(tǒng)化、規(guī)范化與科學(xué)化的管理方法。首先應(yīng)該建立稅收風(fēng)險管理框架，其次，對稅收風(fēng)險的識別與評價，然后在此基礎(chǔ)上構(gòu)建稅收風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，對稅收風(fēng)險進(jìn)行實時預(yù)警，并采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。第二節(jié)，稅收評估案例分析。中國的稅收風(fēng)險制度建設(shè)離不開稅收風(fēng)險評估，在稅收風(fēng)險管