鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收淺談

1、2011年第8期(總第92期)邊疆經(jīng)濟(jì)與文化THEBORDERECONOMYANDCULTURENo82011Genera1No92【經(jīng)濟(jì)發(fā)展】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收淺談王德濤(阿里河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，內(nèi)蒙古鄂倫春旗165450)摘要：農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問(wèn)題充分暴露出來(lái)，進(jìn)一步擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財(cái)政管理體制，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

2、府職能，建立合理的公共管理體制。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；困境；財(cái)政稅收中圖分類(lèi)號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16725409(2011)08000902隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，本來(lái)就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就更加捉襟見(jiàn)肘，地方財(cái)政出現(xiàn)缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力過(guò)大。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財(cái)政管理體制，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的困境1鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大鄉(xiāng)

3、鎮(zhèn)的負(fù)債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成的負(fù)債。盡管許多債務(wù)是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的，但是由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理規(guī)范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題解決的難度。稅費(fèi)改革堵死了三提五統(tǒng)和各類(lèi)非法集資、收費(fèi)的渠道償還債務(wù)，除個(gè)別省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較成規(guī)模外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)稅收都不能滿(mǎn)足償還債務(wù)的需求。在此情況下，債務(wù)成為鄉(xiāng)

4、鎮(zhèn)政府的一個(gè)長(zhǎng)期包袱，而固定的利息支出進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，這樣的支出比人員支出和法定支出具有更為強(qiáng)烈的剛性。隨著債務(wù)規(guī)模的膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。2收支矛盾突出，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難從收入方面看，除了少數(shù)富裕地區(qū)外，中國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品化農(nóng)業(yè)規(guī)模小。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政失去了原來(lái)的主要收入來(lái)源，只能依靠分稅制改革后留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，征管成本高，難度大，增長(zhǎng)潛力有限。

5、而且，隨著稅費(fèi)改革的深入，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專(zhuān)門(mén)向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消了屠宰稅，隨之而來(lái)的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重不足。從支出方面看，農(nóng)業(yè)稅改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的有限性與事權(quán)的無(wú)限性的矛盾越來(lái)越突出，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著很大的困難。3財(cái)力保障缺失，公共產(chǎn)品供給不足首先，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政同樣是捉襟見(jiàn)肘。雖然中央和地方各級(jí)財(cái)政都加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投人，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都

6、是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按一定比例配套。在有收費(fèi)權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過(guò)向農(nóng)民集資加以解決，但收費(fèi)權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無(wú)力解決配套資金。其次，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。雖然在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣(市)統(tǒng)一發(fā)放，但由于中國(guó)半數(shù)以上的縣級(jí)財(cái)政狀況并不樂(lè)觀(guān)，財(cái)政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法保證補(bǔ)貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問(wèn)題還是沒(méi)有從根本上解決。最后，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立形成制約。取消農(nóng)稅后，對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付不到

7、位，不要說(shuō)建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶(hù)供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。4鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理混亂，行政成本偏高分稅制改革后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了綜合財(cái)政預(yù)算和零戶(hù)統(tǒng)管試點(diǎn)，但是傳統(tǒng)的粗放式財(cái)政管理觀(guān)念沒(méi)有得到根本改變，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員較少，素質(zhì)不高，制度不完善，自身管理尚有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，難以對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、單位進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。由于在實(shí)施分稅制財(cái)政體制和農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的配套改革，因此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療配套資金、獨(dú)

8、生子女費(fèi)、畜禽防疫經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村環(huán)境整治經(jīng)費(fèi)、綠化經(jīng)費(fèi)等的快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的社會(huì)負(fù)擔(dān)日益加重。在財(cái)力減少、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展帶來(lái)的巨大支出壓力下，行政成本并沒(méi)有得到有效控制。收稿日期：2011一D429作者簡(jiǎn)介：王德濤(1974一)，男，內(nèi)蒙古鄂倫春旗人，會(huì)計(jì)師，從事財(cái)政稅收研究。JIANGJINGJIYUWENHUA團(tuán)萬(wàn)方數(shù)據(jù)邊疆經(jīng)濟(jì)與文化2011年第8期TheBorderEconomyAndCultureNo8，2011二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政

9、運(yùn)行困難的原因分析】財(cái)政體制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏制度保障一是在政府間財(cái)力分配上存在財(cái)力層層向上集中的機(jī)制。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)了與其有限財(cái)權(quán)極不對(duì)稱(chēng)的大量事權(quán)，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。二是政府間財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對(duì)稱(chēng)。政府財(cái)力層層向上集中，而政府職能和支出責(zé)任卻不斷下放。中國(guó)基層政權(quán)不僅要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品，同時(shí)還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且基層政府所安排的支出大都剛性強(qiáng)、欠賬多

10、，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)也快。三是地方稅體系不完善?，F(xiàn)行地方稅中缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種，且地方稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)都集中于中央政府，地方增減財(cái)政收人的自主權(quán)很小。四是中國(guó)政府問(wèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制體制的配套要求相比還相差甚遠(yuǎn)，缺乏規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定性，尤其不適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。2財(cái)務(wù)管理混亂，舉債缺乏約束機(jī)制一是熱衷于政績(jī)形象工程。全民招商、零地價(jià)用地、無(wú)底限優(yōu)惠，一些地方雖然搞出了成績(jī)

11、，卻留下了大量的債務(wù)。二是舉債交稅、虛增收入。在一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于上級(jí)政府下達(dá)的收入任務(wù)脫離實(shí)際無(wú)法完成，為了應(yīng)付考核，也只得拉稅、買(mǎi)稅，借款繳稅，既造成財(cái)政收入的虛假，也增加了債務(wù)。三是缺乏監(jiān)督制約機(jī)制?，F(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律，規(guī)定了預(yù)算安排和執(zhí)行的原則是量人為出，禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和上級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉債行為缺少必要的審計(jì)和監(jiān)督，也一定程度上助長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的增長(zhǎng)。3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，財(cái)政“越位”與“

12、缺位”并存首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅同樣按照集權(quán)大一統(tǒng)的方式搞所謂“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和橫分流渠道的匱乏，約束和監(jiān)督機(jī)制的缺失，即使精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，執(zhí)行起來(lái)往往是減了機(jī)構(gòu)不減人，在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府部門(mén)甚至成了解決就業(yè)的唯一渠道。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒(méi)有完全從私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出來(lái)，有的還繼續(xù)把財(cái)政資金投入到競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，直接興辦企業(yè)。在財(cái)力有限的情況下，政府的越位必然引起相應(yīng)的缺位，導(dǎo)致應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)沒(méi)有財(cái)力保障。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政

13、走出困境的基本路徑1完善財(cái)政管理體制，規(guī)范地方分配關(guān)系首先，要按照財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定地方各級(jí)收支范圍，確保基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。其次，在分稅制財(cái)政體制的總體框架下，進(jìn)一步改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付方式。建立規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付的r————1I10IBIANJIANGJING11YUWEN‘________一規(guī)模和力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的方式。為更好地?cái)[脫計(jì)算中轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，可將原體制定額補(bǔ)助、增資

14、眭轉(zhuǎn)移支付和部分專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，合并簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付。最后，實(shí)行徹底的分稅制，完善地方稅收體系，明確地方稅主體稅種，合理確定稅收管理權(quán)限。加強(qiáng)中國(guó)地方稅體系建設(shè)，合理確定地方稅權(quán)，優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方稅征管和保障體系。在科學(xué)劃分各級(jí)地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，為地方公共產(chǎn)品的供給提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。2完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，防止出現(xiàn)新的不正常債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大，或者具有明顯的集

15、聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的自主權(quán)，以調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收人的積極性；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，由縣級(jí)財(cái)政直接進(jìn)行規(guī)范管理。其次，在具體的財(cái)務(wù)管理上，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)集中核算工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心的作用。要建立債務(wù)消化監(jiān)督和報(bào)告制度，上級(jí)財(cái)政要對(duì)下級(jí)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，并作為財(cái)政工作考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。最后，要全面清理縣鄉(xiāng)政府的債權(quán)和債務(wù)，明確性質(zhì)，界定責(zé)任，分類(lèi)處置。逐年消化舊

16、債，嚴(yán)格控制新債，不得超越財(cái)力舉債搞建設(shè)。3精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變政府職能借助農(nóng)業(yè)稅免征的政策效力，大力精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)造較為寬松的發(fā)展環(huán)境?？傮w上應(yīng)本著優(yōu)化鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政性的資源配置，建立廉潔高效的政府管理機(jī)構(gòu)的原則，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源整合，以減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)基層社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的改革與發(fā)展。關(guān)鍵是要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，減少不必要的機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，節(jié)省行政費(fèi)用開(kāi)支；要

17、嚴(yán)格控制新增機(jī)構(gòu)、編制和財(cái)政供養(yǎng)人員，對(duì)超編單位的超編人員不得安排人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)；加快事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革步伐，將有條件的事業(yè)單位推向市場(chǎng)；要清理縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員，加大人員分流力度，實(shí)施“減員增效”，降低行政成本。4健全公共管理體制，實(shí)施績(jī)效評(píng)估按照十七屆三中全會(huì)精神，繼續(xù)推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策的實(shí)施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和工作職能根據(jù)各自的需要和市場(chǎng)來(lái)決定，不需要再和中央政府“對(duì)口”，盡可能的減