信訪條例講解課件

1、2014年7月,主講：龍世清,解讀,主要內(nèi)容,PART A: 信訪制度的由來PART B：《信訪條例》解讀PART C：當(dāng)前信訪形勢、信訪問題成因及對策,PART A:信訪制度的由來,一、“信訪”二字解說（汪洋） “信”字是由“人”和“言”組成的，“訪”字是“言”字旁加個“方”字，也就是說，黨和政府設(shè)立信訪局，就是要給老百姓提供一個講話的地方，而且是講那些難以解決問題的話的地方。從某種意義上說，信訪部門是最能體現(xiàn)

2、執(zhí)政黨執(zhí)政特色的部門，解決信訪問題就是不斷改進工作、完善工作的過程?！　⌒旁L部門是最直接聯(lián)系群眾、最直接傾聽群眾意見、最直接為群眾排憂解難的部門，是想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所需的部門，從某種意義上說也是最能反映執(zhí)政黨執(zhí)政特色的部門。在這里，能聽到各種各樣的群眾意見和呼聲，能聽到政策執(zhí)行過程中群眾提出的合理化建議。重視信訪工作就是關(guān)注人民群眾的切身利益，解決信訪問題就是不斷改進工作、完善工作的過程。,二、信訪制度的確立與演變

3、,1、信訪制度的含義：指我國目前的整個信訪體系，其中既包括行政機關(guān)開展的信訪活動，也包括黨務(wù)機關(guān)、司法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)甚至其他非政府部門開展的信訪接待活動。但歸根結(jié)底，核心還是行政機關(guān)開展的信訪接待活動。（由于受教育水平、傳統(tǒng)文化等的影響，信訪人在通常情況下并不大能夠區(qū)分出這應(yīng)該是屬于司法權(quán)還是行政權(quán)或者立法權(quán)，于是直指“權(quán)力”。）,,2、信訪制度的由來 與演變：（1）建黨初期：1921年，安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他象關(guān)心農(nóng)

4、民運動一樣關(guān)心工人運動。接到來信后，毛澤東非常重視，親自去安源煤礦了解情況。后來，毛澤東把自己了解到的情況向黨組織作了匯報，黨組織便派劉少奇去安源開展了工人運動。毛澤東的這一舉動，收到了很好的效果，也為后來共產(chǎn)黨人實踐群眾路線——從群眾中來，到群眾中去——做了開創(chuàng)性的示范。,,（2）在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時期與抗日戰(zhàn)爭時期：中央領(lǐng)導(dǎo)同志都十分重視群眾的來信來訪工作，許多來信都是中央領(lǐng)導(dǎo)同志親自批閱回信的，許多來訪也是他們親自接待的。,,（3）

5、“窯洞對”：毛澤東說：“民主是走出歷史循環(huán)唯一的出路?！眹舱勁惺『?，毛澤東在談到中共執(zhí)政的工作方法時又說：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去?！彼逃h必須向人民群眾學(xué)習(xí)，“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點，就不能得到起碼的知識?！?,（4）進入北平后：中國共產(chǎn)黨從小到大、從在野到執(zhí)政的歷史證明了重視民意、反映民意、實踐民主是完全正確的道路。所以 1949年3月，中共

6、中央遷到北平以后，同年8月就正式成立了中共中央書記處政治秘書室，專門負(fù)責(zé)處理群眾的來信來訪工作。,（5）新中國成立后，中央人民政府系統(tǒng)又立即成立了中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室三個單位受理群眾的來信來訪工作。不久全國人大常委會辦公廳又設(shè)置了“人民接待室”，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機構(gòu)。所有這些，標(biāo)志著我國的信訪工作在制度意義上已經(jīng)正式確立，并且說明它絕不是什么可有可無的工作，而是一項至關(guān)

7、重要的社會政治制度安排。,（6）毛澤東在1951年5月16日《必須重視人民的通信》一文中并強調(diào)指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義態(tài)度”。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機構(gòu)大多建立了信訪機構(gòu)或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應(yīng)機構(gòu)。1954年至1957年，來信來訪猛

8、增，信訪機構(gòu)進一步完善，中央有接待任務(wù)的50多個機構(gòu)都建立了信訪機構(gòu)，配備了信訪干部，很多地方信訪部門還專門制定了相應(yīng)的工作規(guī)定。,,（7）運動期間的信訪制度：人民群眾的信訪活動隨著我國政治生活的風(fēng)起云涌，其功能開始發(fā)生變異。這時候的所謂“信訪”，更多的是上面的工作隊派人下來，拋開各級黨政機構(gòu)，直接由上下訪，然后是受到鼓勵的農(nóng)民再紛紛把“情況”（主要是對基層干部的不滿）反映給他們，因此，正常的信訪急劇下降?！拔母铩遍_始后，原有的信訪秩序

9、更是蕩然無存，政府的各級信訪機構(gòu)普遍受到?jīng)_擊，處于癱瘓與半癱瘓狀態(tài)。,,（8）平反時期：面對“文革”造成的大量冤、假、錯案，國家各政府部門相繼恢復(fù)了信訪機構(gòu)，并為此制定了相關(guān)的工作規(guī)程。因此，這一時期的信訪已經(jīng)大大弱化了設(shè)計之初的參政議政功能。與此相適應(yīng)，信訪機構(gòu)也差不多變成了平反冤、假、錯案的準(zhǔn)司法機關(guān)，司法權(quán)威開始弱化。,（9） 改革開放時期的信訪：隨著改革開放的深入和轉(zhuǎn)型社會矛盾的增多，公民個人或群體遭受的不合理的公共決策的侵權(quán)、

10、不正當(dāng)使用行政權(quán)力的侵權(quán)和司法上無法得到滿意的救濟而累積的問題越來越多。于是，在中國固有的政法合一以及“青天”文化傳統(tǒng)中，公民就習(xí)慣性地將信訪當(dāng)成了效力最高、力度最強的權(quán)利救濟途徑，從而使已經(jīng)弱化的司法權(quán)威和參政議政的功能更加弱化，信訪機構(gòu)也轉(zhuǎn)變成了主要以權(quán)利救濟為目標(biāo)的準(zhǔn)司法機關(guān)。    在此背景下，國務(wù)院為維護信訪秩序、力圖將其納入法制化和規(guī)范化的軌道，于1995年10月28日頒布了舊的《信訪條例》；

11、2005年1月10日，經(jīng)過修改后又頒布了新的《信訪條例》。 2013年出臺《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》和 2014年4月出臺國家信訪局《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》,三、新中國成立后確立信訪制度的依據(jù),1、憲法依據(jù)： 中國《憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！?

12、 第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”,2、制度邏輯：下管一級和向上負(fù)責(zé),上下級黨政政府之間等級森嚴(yán)，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負(fù)責(zé)的嵌套機制。這意味著，中央政府其實并不能形成中央集權(quán)，除了少數(shù)例外，它只能直接管到省、

13、部級，即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正，也要通過該省，而該省也須通過該縣的上一級政府，即地市級黨政政府來具體處理，比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。 這個制度邏輯，決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪，但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權(quán)力，所以上訪有時候會對上級政府“賦權(quán)”──賦予它管理下級政府的權(quán)力；如果民眾越過本級政府上訪，卻將使本級成為上級政府約束

14、的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府，但在上級政府看來，該為此負(fù)責(zé)的卻是本級政府。 這就形成了中國信訪制度的一大特色：容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。比如，廣東省1996年曾制定了《廣東省實行群眾逐級上訪和分級受理制度的暫行辦法》，江蘇省、內(nèi)蒙古自治區(qū)也分別制定了《江蘇省實行逐級上訪和分級受理制度暫行規(guī)定》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)群眾逐級上訪和分級受理辦法（暫行）》 。,,然而，上訪者在明白這個道理之后，卻有更大的動力進行

15、越級上訪。上訪者傾向于相信，他所反映有問題的政府，跟其上一級政府免不了要“官官相護”，因為如果他反映的問題確實存在，按照這個制度邏輯，上一級政府也是有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的。只有再上一級政府，或者更高級的政府，才沒有官官相護的嫌疑。比如，如果上訪者要反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題，那么在其眼里，縣政府是不可相信的，只有地市級和更高級別的政府，由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有直接約束責(zé)任，才可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出公正的處理。 但下管一級和向上負(fù)責(zé)的制度邏輯，又使得哪怕是越級上訪在

16、層層批轉(zhuǎn)之后，最終還是由縣政府來處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上訪者也明白這一點，但他認(rèn)為，如果有更高級政府的“尚方寶劍”在手，縣政府在“官官相護”的時候便會有所忌憚。,3、中國特色信訪制度的尷尬處境,（1）“上訪”與“劫訪” 少數(shù)地方政府使用各種手段攔截上訪人進入上級黨政機關(guān)，上訪人員稱之為“劫訪”。“劫訪”的背后是各級地方政府的重重政績壓力，有些地方為了破除官僚作風(fēng)，建立了“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，這一制度要求，對發(fā)生較大

17、規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進行處理，在“問責(zé)”壓力之下一些地方會采取違規(guī)甚至違法的手段抑制上訪。據(jù)南方周末報道，少數(shù)地方政府使用暴力等手段攔截上訪人進入上級黨政機關(guān)，有些地方對上訪人進行打擊和政治迫害觸目驚心，有的人因上訪被抄家、被沒收財物、東西被搶走，有的人還因上訪被一些干部指使黑社會的人打擊報復(fù)。,（2）信訪制度何去何從？,社會各界提出三種意見：一是

18、認(rèn)為信訪制度從根本上與法制化進程相違，應(yīng)該取消這種制度；二是認(rèn)為應(yīng)該加強信訪工作的強度，進一步強有力的解決群眾的問題；三是認(rèn)為當(dāng)前的關(guān)鍵在于規(guī)范，將信訪制度進一步納入法制建設(shè)的正規(guī)軌道上去，通過立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，同時建立起高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制。,（3）專家意見,國家行政學(xué)院教授杜鋼建認(rèn)為，信訪是公民的基本政治權(quán)利，只有不斷加強，不能弱化。信訪說到底就是體現(xiàn)了公民的請愿權(quán)利，而這一權(quán)利是公民政治權(quán)利中非常重要的一項。信訪部門所能

19、解決的問題有限，2‰的問題解決率，就是因為沒有權(quán)威性。沒有權(quán)威性是現(xiàn)今信訪機構(gòu)遇到的最大問題。杜鋼建舉例說，四川的信訪改革方案中，信訪機關(guān)被授予交辦權(quán)和督辦權(quán)，使信訪機關(guān)這個曾經(jīng)的“傳聲筒”變成了一個“實權(quán)單位”，另外還明確了有關(guān)部門在交辦和督辦過程中的法律責(zé)任，并在全國首次提出行政問責(zé)制，直接授予信訪機構(gòu)對辦理機構(gòu)人員處分的建議權(quán)。,PART B：文件解讀,一、《信訪條例》（2005年）二、《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意

20、見》 （2013年）三、國家信訪局《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》 (信訪條例新辦法)（2014年）,一、《信訪條例》解讀,《信訪條例》修訂原因：信訪渠道不夠暢通，有的地方或者部門對信訪人反映的問題推諉塞責(zé)；信訪問題處理層層轉(zhuǎn)送，只轉(zhuǎn)不辦，責(zé)任不清，效率低下；對處理信訪事項的機關(guān)監(jiān)督力度不夠；對侵犯群眾利益引發(fā)信訪問題的違法行政行為缺乏明確的責(zé)任追究機制；對破壞信訪秩序的行為，現(xiàn)行條例缺乏必要的規(guī)范。

21、 《信訪條例》修訂的指導(dǎo)思想和總體思路就是按照以人為本、構(gòu)建和諧社會和加強民主法制建設(shè)的要求，既要有效保護人民群眾的合法權(quán)益，又要建立良好信訪秩序、確保社會穩(wěn)定。,（一）、信訪工作概述掌握四個概念,1.信訪：是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。第二條2.信訪工作 ：負(fù)責(zé)處理人民群眾來信

22、和接待人民群眾來訪的工作。3.信訪人：向有關(guān)行政機關(guān)或組織反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織。 4.受理者：在其職權(quán)范圍內(nèi)受理信訪人提出的信訪事項的行政機關(guān)或有關(guān)社會組織。,（二）、信訪工作構(gòu)成要素,1.信訪人2.受理者3.信訪方式書信、電話、走訪等4. 信訪意愿批評、意見、申訴、揭發(fā)、檢舉等5.信訪結(jié)果,（三）、信訪工作的任務(wù),1.基本任務(wù)（宏觀上）正確處理人民內(nèi)部矛盾，了解、研究和滿足

23、人民群眾的需求，調(diào)動人民群眾的積極性，發(fā)揮人民群眾的聰明才智，推動社會的穩(wěn)定、發(fā)展和進步。2.具體任務(wù)（微觀上）受理職責(zé)范圍內(nèi)的信訪問題研究信訪情況，為科學(xué)決策服務(wù)及時辦理有關(guān)信訪問題采取措施，推動本地區(qū)、本系統(tǒng)信訪工作的開展,（四）、信訪工作的基本程序和要求,信訪事項的提出,信訪事項提出注意的問題1、對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求； 2、信訪人對各級人大常委會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的

24、信訪事項；3、信訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理的 ；4、信訪人采用走訪形式，應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)機關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所提出，并且代表人數(shù)不得超過５人；5、信訪人提出信訪事項，應(yīng)當(dāng)客觀真實；6、信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)。,信訪事項的受理,信訪事項受理的程序1、首先做好登記，在15日內(nèi)做出受理或不受理決定；2、對不受理的，要告知信訪人原因；3、對受理的按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機

25、關(guān)；4、有權(quán)處理信訪事項的行政機關(guān)１５日內(nèi)決定是否受理并書面告知信訪人，并按要求通報信訪工作機構(gòu)。5、對于可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息時，可以就近向有關(guān)行政機關(guān)報告，有關(guān)行政機關(guān)再逐級上報。,信訪的不予受理,第一，對各級國家權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項。（15條）第二，對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪事項。（21條）第三，信訪人對已經(jīng)受理或者正在辦理的事項在規(guī)定

26、期限內(nèi)向受理、辦理機關(guān)的上級機關(guān)再提出同一信訪事項的，該上級機關(guān)不予受理。（16條）第四，信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。（35條）,信訪事項的辦理,信訪事項辦理程序：1、行政機關(guān)經(jīng)調(diào)查核實，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定，分別作出處理，并書面答復(fù)信訪人 ；2、信訪人對行政機關(guān)作出的處理意見不服的，可以在３０日內(nèi)請求上一級行政機關(guān)復(fù)查；3、信訪人對復(fù)

27、查意見不服的，可以在３０日內(nèi)向復(fù)查機關(guān)的上一級行政機關(guān)請求復(fù)核；4、信訪人對復(fù)核意見不服，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。信訪事項辦理中注意事項：1、行政機關(guān)及其工作人員辦理信訪事項，應(yīng)當(dāng)秉公辦事，還要進行必要的法制宣傳、教育疏導(dǎo)；2、應(yīng)當(dāng)聽取信訪人陳述事實和理由，要進一步核實有關(guān)情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查；3、對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。,信訪事項的督辦,1、發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機關(guān)有下列情形之一的，應(yīng)

28、當(dāng)及時督辦，并提出改進建議 ；2、信訪工作機構(gòu)對于信訪人反映的有關(guān)政策性問題，應(yīng)當(dāng)及時向本級人民政府報告，并提出完善政策、解決問題的建議；3、信訪工作機構(gòu)對在信訪工作中造成嚴(yán)重后果的行政機關(guān)工作人員，可以向有關(guān)行政機關(guān)提出給予行政處分的建議 ；4、信訪工作機構(gòu)要定期向本級人民政府提交信訪情況分析報告。,《信訪條例》對信訪事項的受理、辦理、復(fù)查、復(fù)核時限的規(guī)定,受理時限 ：15日內(nèi) 辦理時限： 60日內(nèi) （最長不超過90日）復(fù)

29、查時限： 30日內(nèi) 復(fù)核時限： 30日內(nèi),對違反信訪條例，應(yīng)如何處罰,1、《信訪條例》：違反《信訪條例》第十八條、第二十條規(guī)定，依據(jù)《治安管理處罰法》進行處罰2、自治區(qū)高院、高檢、公安廳《關(guān)于依法處置進京非正常上訪行為的意見》：依據(jù)《治安管理處罰法》、《人民警察法》、《集會游行示威法》、《刑法》等規(guī)定進行處罰。3、江西省公檢法三家出臺《關(guān)于依法處理信訪過程中的違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》（試行）,《關(guān)于依法處理信訪過程中的違法犯罪行為

30、的指導(dǎo)意見》（試行）（2016.6）,1、依法確定管轄：（1）處理在北京信訪過程中有違法行為的信訪人，責(zé)任主體為該信訪人居住地公安機關(guān)。（2）處理在省內(nèi)信訪過程中有違法行為的信訪人，責(zé)任主體為行為地公安機關(guān)。（3）信訪人在信訪過程中的行為涉嫌犯罪的，由行為地公安機關(guān)管轄。,2、依法定性處理：17條3、依法收集證據(jù)：,（五）、信訪人的權(quán)利和義務(wù),1.信訪人的權(quán)利信訪事項的提出權(quán)（信訪權(quán)）不受報復(fù)權(quán)（要求保密權(quán)）請求復(fù)查權(quán)

31、了解權(quán)（要求答復(fù)權(quán)）申訴權(quán)（對處理不服的可以向法院提出行政訴訟）反應(yīng)重大、緊急信訪事項權(quán)受獎勵權(quán),2.信訪人的義務(wù)遵守提出程序的義務(wù)如實反映情況的義務(wù)遵守上訪程序的義務(wù)執(zhí)行行政機關(guān)處理決定的義務(wù),,（六）信訪工作的原則,堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。,涉及幾個部門，情況又較為復(fù)雜的信訪問題，應(yīng)聯(lián)合辦理，由信訪人原單位負(fù)責(zé)處理，有關(guān)部門予以積極的配合和協(xié)助。,PART

32、 C：當(dāng)前信訪形勢、信訪問題成因及對策,一、當(dāng)前信訪形勢與存在的問題：,（一）信訪現(xiàn)狀與特點：1、信訪總量居高不下，仍呈上升趨勢。信訪量雖有上下波動，但仍維持在較高態(tài)勢。信訪內(nèi)容以求決類為主。人民群眾迫切要求解決諸如就業(yè)、就學(xué)、安置、補償、養(yǎng)老、醫(yī)保、低保等工作、生活中的現(xiàn)實問題。2、群體信訪十分突出，規(guī)模擴大。群眾集體上訪有較大幅度上升，規(guī)模擴大。群眾聯(lián)名來信增多。3、無序上訪問題突出，處理難度較大。群眾越級上訪、重復(fù)上訪已成趨勢，情

33、緒激烈，社會負(fù)面影響較大。4、信訪老戶纏訪問題，牽涉大量人力物力。信訪老戶，雖人數(shù)不多，但工作難度大。部分信訪老戶是無理取鬧者，他們以上訪為業(yè)。這些信訪老戶牽涉有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、信訪部門和機關(guān)單位大量的時間、精力和物力。5、群眾擇機信訪，造成工作反復(fù)。擇機信訪防不勝防，造成的政治影響較大，雖然各部門十分重視，但仍發(fā)生一些意外事件。信訪形式除傳統(tǒng)的走訪和書信外，電話、電子郵件、特快專遞等快速遞交的信訪形式不斷增多，串聯(lián)群訪、靜坐、下跪、攔車等過激