信訪條例講解課件

1、2014年7月,主講：龍世清,解讀,主要內容,PART A: 信訪制度的由來PART B：《信訪條例》解讀PART C：當前信訪形勢、信訪問題成因及對策,PART A:信訪制度的由來,一、“信訪”二字解說（汪洋） “信”字是由“人”和“言”組成的，“訪”字是“言”字旁加個“方”字，也就是說，黨和政府設立信訪局，就是要給老百姓提供一個講話的地方，而且是講那些難以解決問題的話的地方。從某種意義上說，信訪部門是最能體現

2、執(zhí)政黨執(zhí)政特色的部門，解決信訪問題就是不斷改進工作、完善工作的過程。　　信訪部門是最直接聯系群眾、最直接傾聽群眾意見、最直接為群眾排憂解難的部門，是想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所需的部門，從某種意義上說也是最能反映執(zhí)政黨執(zhí)政特色的部門。在這里，能聽到各種各樣的群眾意見和呼聲，能聽到政策執(zhí)行過程中群眾提出的合理化建議。重視信訪工作就是關注人民群眾的切身利益，解決信訪問題就是不斷改進工作、完善工作的過程。,二、信訪制度的確立與演變

3、,1、信訪制度的含義：指我國目前的整個信訪體系，其中既包括行政機關開展的信訪活動，也包括黨務機關、司法機關、權力機關甚至其他非政府部門開展的信訪接待活動。但歸根結底，核心還是行政機關開展的信訪接待活動。（由于受教育水平、傳統(tǒng)文化等的影響，信訪人在通常情況下并不大能夠區(qū)分出這應該是屬于司法權還是行政權或者立法權，于是直指“權力”。）,,2、信訪制度的由來 與演變：（1）建黨初期：1921年，安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他象關心農

4、民運動一樣關心工人運動。接到來信后，毛澤東非常重視，親自去安源煤礦了解情況。后來，毛澤東把自己了解到的情況向黨組織作了匯報，黨組織便派劉少奇去安源開展了工人運動。毛澤東的這一舉動，收到了很好的效果，也為后來共產黨人實踐群眾路線——從群眾中來，到群眾中去——做了開創(chuàng)性的示范。,,（2）在蘇維埃政權初創(chuàng)時期與抗日戰(zhàn)爭時期：中央領導同志都十分重視群眾的來信來訪工作，許多來信都是中央領導同志親自批閱回信的，許多來訪也是他們親自接待的。,,（3）

5、“窯洞對”：毛澤東說：“民主是走出歷史循環(huán)唯一的出路?！眹舱勁惺『?，毛澤東在談到中共執(zhí)政的工作方法時又說：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去?！彼逃h必須向人民群眾學習，“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點，就不能得到起碼的知識。”,,（4）進入北平后：中國共產黨從小到大、從在野到執(zhí)政的歷史證明了重視民意、反映民意、實踐民主是完全正確的道路。所以 1949年3月，中共

6、中央遷到北平以后，同年8月就正式成立了中共中央書記處政治秘書室，專門負責處理群眾的來信來訪工作。,（5）新中國成立后，中央人民政府系統(tǒng)又立即成立了中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室三個單位受理群眾的來信來訪工作。不久全國人大常委會辦公廳又設置了“人民接待室”，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機構。所有這些，標志著我國的信訪工作在制度意義上已經正式確立，并且說明它絕不是什么可有可無的工作，而是一項至關

7、重要的社會政治制度安排。,（6）毛澤東在1951年5月16日《必須重視人民的通信》一文中并強調指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義態(tài)度”。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機構大多建立了信訪機構或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應機構。1954年至1957年，來信來訪猛

8、增，信訪機構進一步完善，中央有接待任務的50多個機構都建立了信訪機構，配備了信訪干部，很多地方信訪部門還專門制定了相應的工作規(guī)定。,,（7）運動期間的信訪制度：人民群眾的信訪活動隨著我國政治生活的風起云涌，其功能開始發(fā)生變異。這時候的所謂“信訪”，更多的是上面的工作隊派人下來，拋開各級黨政機構，直接由上下訪，然后是受到鼓勵的農民再紛紛把“情況”（主要是對基層干部的不滿）反映給他們，因此，正常的信訪急劇下降?！拔母铩遍_始后，原有的信訪秩序

9、更是蕩然無存，政府的各級信訪機構普遍受到沖擊，處于癱瘓與半癱瘓狀態(tài)。,,（8）平反時期：面對“文革”造成的大量冤、假、錯案，國家各政府部門相繼恢復了信訪機構，并為此制定了相關的工作規(guī)程。因此，這一時期的信訪已經大大弱化了設計之初的參政議政功能。與此相適應，信訪機構也差不多變成了平反冤、假、錯案的準司法機關，司法權威開始弱化。,（9） 改革開放時期的信訪：隨著改革開放的深入和轉型社會矛盾的增多，公民個人或群體遭受的不合理的公共決策的侵權、

10、不正當使用行政權力的侵權和司法上無法得到滿意的救濟而累積的問題越來越多。于是，在中國固有的政法合一以及“青天”文化傳統(tǒng)中，公民就習慣性地將信訪當成了效力最高、力度最強的權利救濟途徑，從而使已經弱化的司法權威和參政議政的功能更加弱化，信訪機構也轉變成了主要以權利救濟為目標的準司法機關。    在此背景下，國務院為維護信訪秩序、力圖將其納入法制化和規(guī)范化的軌道，于1995年10月28日頒布了舊的《信訪條例》；

11、2005年1月10日，經過修改后又頒布了新的《信訪條例》。 2013年出臺《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》和 2014年4月出臺國家信訪局《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》,三、新中國成立后確立信訪制度的依據,1、憲法依據： 中國《憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。”

12、 第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！?2、制度邏輯：下管一級和向上負責,上下級黨政政府之間等級森嚴，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負責的嵌套機制。這意味著，中央政府其實并不能形成中央集權，除了少數例外，它只能直接管到省、

13、部級，即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正，也要通過該省，而該省也須通過該縣的上一級政府，即地市級黨政政府來具體處理，比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。 這個制度邏輯，決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪，但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權力，所以上訪有時候會對上級政府“賦權”──賦予它管理下級政府的權力；如果民眾越過本級政府上訪，卻將使本級成為上級政府約束

14、的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府，但在上級政府看來，該為此負責的卻是本級政府。 這就形成了中國信訪制度的一大特色：容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。比如，廣東省1996年曾制定了《廣東省實行群眾逐級上訪和分級受理制度的暫行辦法》，江蘇省、內蒙古自治區(qū)也分別制定了《江蘇省實行逐級上訪和分級受理制度暫行規(guī)定》和《內蒙古自治區(qū)群眾逐級上訪和分級受理辦法（暫行）》 。,,然而，上訪者在明白這個道理之后，卻有更大的動力進行

15、越級上訪。上訪者傾向于相信，他所反映有問題的政府，跟其上一級政府免不了要“官官相護”，因為如果他反映的問題確實存在，按照這個制度邏輯，上一級政府也是有領導責任的。只有再上一級政府，或者更高級的政府，才沒有官官相護的嫌疑。比如，如果上訪者要反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題，那么在其眼里，縣政府是不可相信的，只有地市級和更高級別的政府，由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有直接約束責任，才可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出公正的處理。 但下管一級和向上負責的制度邏輯，又使得哪怕是越級上訪在

16、層層批轉之后，最終還是由縣政府來處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上訪者也明白這一點，但他認為，如果有更高級政府的“尚方寶劍”在手，縣政府在“官官相護”的時候便會有所忌憚。,3、中國特色信訪制度的尷尬處境,（1）“上訪”與“劫訪” 少數地方政府使用各種手段攔截上訪人進入上級黨政機關，上訪人員稱之為“劫訪”?！敖僭L”的背后是各級地方政府的重重政績壓力，有些地方為了破除官僚作風，建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”，這一制度要求，對發(fā)生較大

17、規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴重影響的，要追究當地領導責任，并視情節(jié)輕重進行處理，在“問責”壓力之下一些地方會采取違規(guī)甚至違法的手段抑制上訪。據南方周末報道，少數地方政府使用暴力等手段攔截上訪人進入上級黨政機關，有些地方對上訪人進行打擊和政治迫害觸目驚心，有的人因上訪被抄家、被沒收財物、東西被搶走，有的人還因上訪被一些干部指使黑社會的人打擊報復。,（2）信訪制度何去何從？,社會各界提出三種意見：一是

18、認為信訪制度從根本上與法制化進程相違，應該取消這種制度；二是認為應該加強信訪工作的強度，進一步強有力的解決群眾的問題；三是認為當前的關鍵在于規(guī)范，將信訪制度進一步納入法制建設的正規(guī)軌道上去，通過立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，同時建立起高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制。,（3）專家意見,國家行政學院教授杜鋼建認為，信訪是公民的基本政治權利，只有不斷加強，不能弱化。信訪說到底就是體現了公民的請愿權利，而這一權利是公民政治權利中非常重要的一項。信訪部門所能

19、解決的問題有限，2‰的問題解決率，就是因為沒有權威性。沒有權威性是現今信訪機構遇到的最大問題。杜鋼建舉例說，四川的信訪改革方案中，信訪機關被授予交辦權和督辦權，使信訪機關這個曾經的“傳聲筒”變成了一個“實權單位”，另外還明確了有關部門在交辦和督辦過程中的法律責任，并在全國首次提出行政問責制，直接授予信訪機構對辦理機構人員處分的建議權。,PART B：文件解讀,一、《信訪條例》（2005年）二、《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意

20、見》 （2013年）三、國家信訪局《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》 (信訪條例新辦法)（2014年）,一、《信訪條例》解讀,《信訪條例》修訂原因：信訪渠道不夠暢通，有的地方或者部門對信訪人反映的問題推諉塞責；信訪問題處理層層轉送，只轉不辦，責任不清，效率低下；對處理信訪事項的機關監(jiān)督力度不夠；對侵犯群眾利益引發(fā)信訪問題的違法行政行為缺乏明確的責任追究機制；對破壞信訪秩序的行為，現行條例缺乏必要的規(guī)范。

21、 《信訪條例》修訂的指導思想和總體思路就是按照以人為本、構建和諧社會和加強民主法制建設的要求，既要有效保護人民群眾的合法權益，又要建立良好信訪秩序、確保社會穩(wěn)定。,（一）、信訪工作概述掌握四個概念,1.信訪：是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。第二條2.信訪工作 ：負責處理人民群眾來信

22、和接待人民群眾來訪的工作。3.信訪人：向有關行政機關或組織反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織。 4.受理者：在其職權范圍內受理信訪人提出的信訪事項的行政機關或有關社會組織。,（二）、信訪工作構成要素,1.信訪人2.受理者3.信訪方式書信、電話、走訪等4. 信訪意愿批評、意見、申訴、揭發(fā)、檢舉等5.信訪結果,（三）、信訪工作的任務,1.基本任務（宏觀上）正確處理人民內部矛盾，了解、研究和滿足

23、人民群眾的需求，調動人民群眾的積極性，發(fā)揮人民群眾的聰明才智，推動社會的穩(wěn)定、發(fā)展和進步。2.具體任務（微觀上）受理職責范圍內的信訪問題研究信訪情況，為科學決策服務及時辦理有關信訪問題采取措施，推動本地區(qū)、本系統(tǒng)信訪工作的開展,（四）、信訪工作的基本程序和要求,信訪事項的提出,信訪事項提出注意的問題1、對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求； 2、信訪人對各級人大常委會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的

24、信訪事項；3、信訪事項已經受理或者正在辦理的 ；4、信訪人采用走訪形式，應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出，并且代表人數不得超過５人；5、信訪人提出信訪事項，應當客觀真實；6、信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規(guī)。,信訪事項的受理,信訪事項受理的程序1、首先做好登記，在15日內做出受理或不受理決定；2、對不受理的，要告知信訪人原因；3、對受理的按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，直接轉送有權處理的行政機

25、關；4、有權處理信訪事項的行政機關１５日內決定是否受理并書面告知信訪人，并按要求通報信訪工作機構。5、對于可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息時，可以就近向有關行政機關報告，有關行政機關再逐級上報。,信訪的不予受理,第一，對各級國家權力機關、審判機關、檢察機關職權范圍內的信訪事項。（15條）第二，對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的信訪事項。（21條）第三，信訪人對已經受理或者正在辦理的事項在規(guī)定

26、期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。（16條）第四，信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。（35條）,信訪事項的辦理,信訪事項辦理程序：1、行政機關經調查核實，應當依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關規(guī)定，分別作出處理，并書面答復信訪人 ；2、信訪人對行政機關作出的處理意見不服的，可以在３０日內請求上一級行政機關復查；3、信訪人對復

27、查意見不服的，可以在３０日內向復查機關的上一級行政機關請求復核；4、信訪人對復核意見不服，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。信訪事項辦理中注意事項：1、行政機關及其工作人員辦理信訪事項，應當秉公辦事，還要進行必要的法制宣傳、教育疏導；2、應當聽取信訪人陳述事實和理由，要進一步核實有關情況的，可以向其他組織和人員調查；3、對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。,信訪事項的督辦,1、發(fā)現有關行政機關有下列情形之一的，應

28、當及時督辦，并提出改進建議 ；2、信訪工作機構對于信訪人反映的有關政策性問題，應當及時向本級人民政府報告，并提出完善政策、解決問題的建議；3、信訪工作機構對在信訪工作中造成嚴重后果的行政機關工作人員，可以向有關行政機關提出給予行政處分的建議 ；4、信訪工作機構要定期向本級人民政府提交信訪情況分析報告。,《信訪條例》對信訪事項的受理、辦理、復查、復核時限的規(guī)定,受理時限 ：15日內 辦理時限： 60日內 （最長不超過90日）復

29、查時限： 30日內 復核時限： 30日內,對違反信訪條例，應如何處罰,1、《信訪條例》：違反《信訪條例》第十八條、第二十條規(guī)定，依據《治安管理處罰法》進行處罰2、自治區(qū)高院、高檢、公安廳《關于依法處置進京非正常上訪行為的意見》：依據《治安管理處罰法》、《人民警察法》、《集會游行示威法》、《刑法》等規(guī)定進行處罰。3、江西省公檢法三家出臺《關于依法處理信訪過程中的違法犯罪行為的指導意見》（試行）,《關于依法處理信訪過程中的違法犯罪行為

30、的指導意見》（試行）（2016.6）,1、依法確定管轄：（1）處理在北京信訪過程中有違法行為的信訪人，責任主體為該信訪人居住地公安機關。（2）處理在省內信訪過程中有違法行為的信訪人，責任主體為行為地公安機關。（3）信訪人在信訪過程中的行為涉嫌犯罪的，由行為地公安機關管轄。,2、依法定性處理：17條3、依法收集證據：,（五）、信訪人的權利和義務,1.信訪人的權利信訪事項的提出權（信訪權）不受報復權（要求保密權）請求復查權

31、了解權（要求答復權）申訴權（對處理不服的可以向法院提出行政訴訟）反應重大、緊急信訪事項權受獎勵權,2.信訪人的義務遵守提出程序的義務如實反映情況的義務遵守上訪程序的義務執(zhí)行行政機關處理決定的義務,,（六）信訪工作的原則,堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則。,涉及幾個部門，情況又較為復雜的信訪問題，應聯合辦理，由信訪人原單位負責處理，有關部門予以積極的配合和協助。,PART

32、 C：當前信訪形勢、信訪問題成因及對策,一、當前信訪形勢與存在的問題：,（一）信訪現狀與特點：1、信訪總量居高不下，仍呈上升趨勢。信訪量雖有上下波動，但仍維持在較高態(tài)勢。信訪內容以求決類為主。人民群眾迫切要求解決諸如就業(yè)、就學、安置、補償、養(yǎng)老、醫(yī)保、低保等工作、生活中的現實問題。2、群體信訪十分突出，規(guī)模擴大。群眾集體上訪有較大幅度上升，規(guī)模擴大。群眾聯名來信增多。3、無序上訪問題突出，處理難度較大。群眾越級上訪、重復上訪已成趨勢，情

33、緒激烈，社會負面影響較大。4、信訪老戶纏訪問題，牽涉大量人力物力。信訪老戶，雖人數不多，但工作難度大。部分信訪老戶是無理取鬧者，他們以上訪為業(yè)。這些信訪老戶牽涉有關領導、信訪部門和機關單位大量的時間、精力和物力。5、群眾擇機信訪，造成工作反復。擇機信訪防不勝防，造成的政治影響較大，雖然各部門十分重視，但仍發(fā)生一些意外事件。信訪形式除傳統(tǒng)的走訪和書信外，電話、電子郵件、特快專遞等快速遞交的信訪形式不斷增多，串聯群訪、靜坐、下跪、攔車等過激