成立相對集中審批權(quán)的行政審批局之思考

1、成立相對集中審批權(quán)的行政審批局之思考郭曉光加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策。據(jù)此，各地方政府接力進(jìn)行改革，將深化行政審批體制改革作為重要抓手和突破口，從建立政務(wù)服務(wù)中心（行政許可中心）、到“兩集中、兩到位”，再到逐步探索成立相對集中審批權(quán)的行政審批局。其中，尤以成立相對集中審批權(quán)的行政審批局改革力度最大，效果最好。目前，在全國雖然稱為“行政審批局”的地方不少，比如安徽銅陵市行政審批

2、局，大連花園口經(jīng)濟(jì)區(qū)行政審批局，但這些機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)是政務(wù)服務(wù)中心，并沒有行政審批權(quán)，真正對審批職能進(jìn)行了劃轉(zhuǎn)，成立行政審批局的是四川成都武侯區(qū)行政審批局和天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局。一、成立行政審批局的必要性隨著行政審批制度改革步入深水區(qū)，體制性障礙和機(jī)制性瓶頸將表現(xiàn)的愈發(fā)明顯。成立行政審批局，將有效破解這些問題，使政府管理適應(yīng)群眾需求，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：（一）成立行政審批局是破解行政服務(wù)中心存在的“兩頭跑”、“體外

3、循環(huán)”和“收發(fā)室”等問題的根本措施。自《行政許可法》實(shí)施以來，全國各地先后建立了４１００多家政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)行“一站式”集中審批，并且隨著改革的深入，有的地方還進(jìn)行了部門內(nèi)部行政審批職能歸并，成立審批處室，推行“兩集中、兩到位”。但是，由于各個(gè)職能部門集中入駐到政務(wù)中心，只是實(shí)現(xiàn)了“物理式空間集中”，多年形成的以部門為主體的行政審批體制并沒有改觀，從而造成行政服務(wù)中心普遍存在“兩頭跑”、“體外循環(huán)”和“收發(fā)室”等問題。而成立行政審批局（

4、加掛行政服務(wù)中心牌子），則是將各部門行使的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，并按照“編隨事走、人隨編走”，將原來各部門從事審批的人員，一同劃轉(zhuǎn)審批局。這樣改革的突出特點(diǎn)是，真正賦予了行政審批局行使審批權(quán)的主體地位，使行政服務(wù)中心成為實(shí)實(shí)在在的辦事場所，徹底解決了行政服務(wù)中心長期存在的“兩頭跑”、“傳達(dá)室”等問題。（二）成立行政審批局是簡化行政審批環(huán)節(jié)的重要手段。自黨的十八以來，從中央到地方都在不斷推進(jìn)行政審批制度改革，大力取消行政審批項(xiàng)

5、目，簡化行政審批環(huán)節(jié)。其中簡化審批環(huán)節(jié)主要是指：對于同一事項(xiàng)，由兩個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的，改由一個(gè)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可中征求其他行政機(jī)關(guān)意見；對同一事項(xiàng)，在多個(gè)管理環(huán)節(jié)設(shè)定行政許可的，改為在一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施行政許可；對于同一事項(xiàng)，由一個(gè)部門實(shí)施行政許可的，其內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)盡量精簡。針對前兩種情形，在不修改法律法規(guī)的情況下，因部門之間存在的利益關(guān)系、信息孤島等問題，很難實(shí)施。第三種情形，因很難對部門內(nèi)部的流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行監(jiān)控，因此，實(shí)際簡化的

6、效果與公布的效果相比大打折扣。而將各部門行政審批職能劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，由于所有行政審批事項(xiàng)都劃歸一個(gè)部門辦理，打破了部門之間的界限，因此即使不修改法律法規(guī)，也可以將相同、相近、相似的事項(xiàng)合并辦理，申請人只需申請一次，內(nèi)部信息共享，部門蓋一個(gè)章所有審批事項(xiàng)均生效。同時(shí)，行政審批局即是行政審批的具體實(shí)施部門，也是行政審批實(shí)施的監(jiān)管部門，這樣對于審批內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)也可以進(jìn)行有效管控，從而保證了實(shí)際簡化的效果。（三）成立行政審批局是促進(jìn)政府職能

7、轉(zhuǎn)變的有效途徑。從去年開始的新一輪行政體制改革，其核心就是通過行政審批制度改革，倒逼政府職能轉(zhuǎn)變。對于能夠交由市場決定的事項(xiàng)，通過取消行政審批事項(xiàng)的方式，減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)；對于需要政府管理的事務(wù)，通過創(chuàng)新行政管理方式，提高政府的治理能力。目前從中央到地方改革的主要方向是，通過取消行政審批事項(xiàng)來促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能。對于通過創(chuàng)新行政管理方式，特別是知監(jiān)管部門，為做好后續(xù)監(jiān)管服務(wù)提供了保障。（三）行政成本更節(jié)省。行政審批局實(shí)行的是“一崗

8、多能、一人多專”，每一位審批人員必須熟悉所屬審批處室的所有業(yè)務(wù)，這樣大大地節(jié)約了行政運(yùn)行成本。經(jīng)過人員整合，濱海新區(qū)行政審批局從事審批的人員較改革前減少了三分之二，成都武侯區(qū)行政審批局從事審批的人員較改革前減少了４０多人。四、在成立行政審批局過程中亟待破解的難題成立行政審批局作為一項(xiàng)創(chuàng)新和探索之舉，不論是濱海新區(qū)，還是武侯區(qū)，其上級黨委、政府和本級黨委、政府都給予了強(qiáng)力支持，但由于這一新體制打破了過去幾十年固有的體制格局，因此從成立之初

9、，到后來運(yùn)行時(shí)，都遇到了種種屏障，暴露出一些亟待解決的問題。（一）關(guān)于行政職權(quán)事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)問題。鑒于行政審批局的主要職責(zé)是辦理行政審批事項(xiàng)，因此在劃轉(zhuǎn)行政審批事項(xiàng)上并無分岐。但是，在實(shí)際工作中，還有許多雖然不在行政審批事項(xiàng)目錄中，但辦起來與審批沒有任何區(qū)別的行政職權(quán)事項(xiàng)，包括登記、備案、審定、年檢、認(rèn)證、監(jiān)制、檢查、鑒定。這些事項(xiàng)是否劃轉(zhuǎn)，目前的認(rèn)識并不統(tǒng)一。武侯區(qū)是將年檢類事項(xiàng)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批局，其他事項(xiàng)不在劃轉(zhuǎn)范圍之內(nèi)，甚至包括在辦理

10、審批過程中需要現(xiàn)場勘查、技術(shù)論證和社會(huì)聽證的職權(quán)也仍由原部門辦理。濱海新區(qū)并沒有劃轉(zhuǎn)年檢事項(xiàng)，只是將與行政審批辦理密切相關(guān)職權(quán)事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到行政審批局，包括現(xiàn)場踏勘、組織專家論證等職權(quán)。能否將這些審批行為與監(jiān)管行為劃清，直接決定著這項(xiàng)改革的成效。（二）關(guān)于審批與監(jiān)管責(zé)任劃分問題。無論是濱海新區(qū)，還是武侯區(qū)在相關(guān)文件中都提到了“行政審批局對審批行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任”。但是，對于審批、監(jiān)管應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，以及二者之間的責(zé)任如何劃分，卻沒有

11、明確規(guī)定。對于一些只需進(jìn)行形式審查就能作出審批決定的事項(xiàng)，審批責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任相對比較容易劃清。對于需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查才能作出審批決定的事項(xiàng)，如果審批與監(jiān)管均有責(zé)任，審批部門與監(jiān)管部門如何承擔(dān)，將直接決定著新體制機(jī)制能否順暢運(yùn)行。（三）關(guān)于行政審批“信息孤島”問題。成立行政審批局雖然從體制上打破了各個(gè)部門之間的界線，但是由于大多數(shù)部門都在使用國家部委或省級行業(yè)主管部門統(tǒng)一建設(shè)的審批專網(wǎng)，而且只有在這些專網(wǎng)上操作，才能發(fā)放申請人所需要的證書，