我國(guó)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)踐及轉(zhuǎn)型

1、我國(guó)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)踐及轉(zhuǎn)型—政策視角的研究緒論1 研究背景開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，為擴(kuò)大改革開(kāi)放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及應(yīng)對(duì)世界范圍新技術(shù)革命而采取的重要戰(zhàn)略舉措.在經(jīng)過(guò) 20 多年的開(kāi)發(fā)建設(shè)之后，開(kāi)發(fā)區(qū)作為中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的窗口和經(jīng)濟(jì)改革的試驗(yàn)場(chǎng)，已經(jīng)成為全國(guó)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)振興的重要支柱一一據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005 年，中國(guó)GDP 的 68%和外貿(mào)出口的 87%來(lái)自各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)’ 。但開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的過(guò)程中也伴生了一系列的問(wèn)

2、題，在新的發(fā)展形勢(shì)下開(kāi)發(fā)區(qū)的走向及如何重新定位等問(wèn)題己引起各界的廣泛關(guān)注。本文的研究主要基于如下的背景展開(kāi)。1.1 國(guó)家戰(zhàn)略層面科學(xué)發(fā)展觀的樹立20 多年的改革開(kāi)放讓中國(guó)經(jīng)歷了史無(wú)前例的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力明顯增強(qiáng)。進(jìn)入新世紀(jì)后，國(guó)家宏觀戰(zhàn)略層面開(kāi)始更加強(qiáng)調(diào)“科學(xué)發(fā)展”的觀念.與傳統(tǒng)的發(fā)展觀念相比，科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵突出表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)對(duì)于提高自主創(chuàng)新能力的強(qiáng)調(diào)從經(jīng)濟(jì)總量以及工業(yè)經(jīng)濟(jì)占 GDP 的比重來(lái)看，中國(guó)已然是一個(gè)工業(yè)經(jīng)濟(jì)

3、大國(guó)，但并不表明中國(guó)己經(jīng)是工業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。由于總體技術(shù)水平低，缺乏自己的核心技術(shù)，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，在世界制造業(yè)分工體系中，中國(guó)以生產(chǎn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品為主導(dǎo)，處于垂直分工體系的低端，大部分技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備依賴進(jìn)口。科學(xué)發(fā)展觀以發(fā)展作為第一要義，將提高自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家確定為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的核心和提高綜合國(guó)力的關(guān)鍵，力求通過(guò)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，提高原始創(chuàng)新能力、集成創(chuàng)新能力和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力。(2)對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)注改革

4、開(kāi)放使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了令人矚目的高增長(zhǎng)，國(guó)家實(shí)力和人民生活水平有了大幅度的提升，但收入差距加大、城鄉(xiāng)失衡等問(wèn)題也開(kāi)始凸顯。自 2003 年起，中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入人均 GDP 1000 美元至 3000 美元的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期.從國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這個(gè)時(shí)期，往往是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型、社會(huì)利益格局劇烈變化、政治體制不斷應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)的時(shí)期，可能出現(xiàn)兩種前途:一種是進(jìn)入“黃金發(fā)展時(shí)期” ，保持一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化:另一種是進(jìn)入“

5、矛盾凸顯時(shí)期” ，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾不斷顯露出來(lái)，如果處理不當(dāng)，矛盾激化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)停滯不前，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和倒退.因此，有針對(duì)性地促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)各個(gè)層面的和諧成為這一關(guān)鍵時(shí)期發(fā)展的必然需求?？茖W(xué)發(fā)展觀堅(jiān)持以人為本為核心，力求既通過(guò)發(fā)展增加社會(huì)物質(zhì)財(cái)富、不斷改善人民生活，又通過(guò)發(fā)展保障社會(huì)公平正義、不斷促進(jìn)社會(huì)和諧?；菡咴絹?lái)越少，加之一些特殊政策也不斷被區(qū)外拷貝，開(kāi)發(fā)區(qū)越來(lái)越呈現(xiàn)出‘特區(qū)不特”的特征.在一定時(shí)期

6、內(nèi)進(jìn)入外資數(shù)量有限的情況下，各開(kāi)發(fā)區(qū)之間為吸引外資展開(kāi)了激烈的甚至是惡性的競(jìng)爭(zhēng)。各地在土地供應(yīng)上完全不按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，而是給足優(yōu)惠政策，以低于成本價(jià)甚至零地價(jià)供地;同時(shí)，還推出各種稅收減免、配套融資、政府提供啟動(dòng)資金等優(yōu)惠政策，以吸收更多的外來(lái)投資。2006年 6 月 27 日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華向全國(guó)人大作審計(jì)工作報(bào)告，報(bào)告顯示，在被調(diào)查的 87 個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有 60 個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地 7873 萬(wàn) m2，流失土地出讓金 5

7、5.65 億元，一些地方甚至在國(guó)務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下，采取先按國(guó)家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財(cái)政補(bǔ)貼等手段，變相低價(jià)出讓土地;有 65 個(gè)制定了明確的財(cái)政返還政策，共達(dá) 622 條:有 79 個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15 億元;此外，各地還普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問(wèn)題，由此導(dǎo)致國(guó)家稅款流失 66.47 億元.上述三項(xiàng)合計(jì)，除了正常減免稅以外，國(guó)家利益流失達(dá) 240 億元之巨。而與此同時(shí)，這些做法還造成

8、了本地企業(yè)與外來(lái)投資者的不平等競(jìng)爭(zhēng)，據(jù)審計(jì)署對(duì) 611 戶企業(yè) 2004 年度所得稅負(fù)擔(dān)情況分析，區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外企業(yè)的平均所得稅負(fù)擔(dān)率分別為 11%和 27.9%，相差 16.9 個(gè)百分點(diǎn)” 。一些外來(lái)投資企業(yè)，在優(yōu)惠政策期限過(guò)后就轉(zhuǎn)移他地，或改頭換面成立新公司。企業(yè)投資行為短期化，惡化了開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。1.3 對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)宏觀調(diào)控的力度在加大，但未來(lái)發(fā)展的方向和思路井不明確自 2003 年起國(guó)家先后出臺(tái)了一系列的通知與決定’ ” ，

9、對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)展開(kāi)了大規(guī)模的清理、整頓和審核。截至 2004 年底，全國(guó)共撤銷各類開(kāi)發(fā)區(qū) 4813 家，占開(kāi)發(fā)區(qū)總數(shù)的 70.1%;核減開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積 2.49萬(wàn)}2，占原有規(guī)劃面積的 64.5%;退出土地 2617 k 澎，復(fù)耕 1324 kmZ，回收閑 t 土地 116.5 kmZ。至 2006年 1 月，各地提出擬保留的開(kāi)發(fā)區(qū)共計(jì) 20”家，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū) 222 家，占總數(shù)的 10.8%;省級(jí)及省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū) 1831 家，占總數(shù)的

10、 89.2%“。自 2004 年 11 月至 2006 年 1 月，共有 5 批共計(jì) 205 個(gè)經(jīng)過(guò)清理整頓后上報(bào)保留的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的資料和圖件通過(guò)國(guó)土資源部規(guī)劃審核并向社會(huì)公示:自 2005 年 12 月至2006 年 9 月，共認(rèn)定 8 批共計(jì) 1346 個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)符合《清理整頓開(kāi)發(fā)區(qū)的審核原則和標(biāo)準(zhǔn)》 ，符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，由國(guó)家發(fā)改委予以公告.這些通過(guò)審核并公告的開(kāi)發(fā)區(qū)，由國(guó)土資源部根據(jù)公告的面積

11、和規(guī)劃審核確定的開(kāi)發(fā)區(qū)邊界，開(kāi)展落實(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)四至范圍工作。自 2005 年11 月至 2006 年 11 月，通過(guò)國(guó)家審核的 194 個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和 1346 個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的四至范圍分 14 批由國(guó)土資源部審核確定落實(shí)并予以公布完畢。2006 年 8 月 31 日“國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知”提出要“建立工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度” ，規(guī)定“工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不得低于上地取得成本、土地前期開(kāi)發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)