中國校外培訓規(guī)范治理：統一的政策多樣的回應

1、校外培訓作為學校教育的補充，為家庭提供了多樣化的教育選擇；其對于滿足中小學生的差異化需求、培育興趣、發(fā)展特長、拓展綜合素質具有積極作用。在校外培訓盛行的國家和地區(qū)，培訓機構也為社會提供了大批就業(yè)機會。然而，與規(guī)范統一的學校體系不同，校外培訓行業(yè)復雜多元、良莠不齊；校外培訓機構的規(guī)模各異，大至資產百億的跨國企業(yè)，小到個體經營的家庭教師。校外培訓的復雜性及營利性為教育財政及學校教育帶來了極大挑戰(zhàn)。在財政層面，稅收大量流失，家庭教育支出負擔沉

2、重；在教育層面，學生課業(yè)負擔繁重，教育不公平加劇，一些學校教學進度失衡，教師職業(yè)發(fā)展受挫。隨著這些社會問題的日益突出以及相關研究的發(fā)展，校外培訓業(yè)已引起各國政府及國際學界的普遍關注。與諸多校外培訓盛行的國家和地區(qū)不同，2018 年以前我國并未出臺專門治理校外培訓市場的中央政策。不可否認的是，部分地方政府此前已開始積極探討有效規(guī)范校外培訓的手段。例如，上海在 2017 年組織教育、工商等部門聯合排查教育培訓機構，并制定了專門針對校外培訓機

3、構的民辦培訓機構管理辦法。在國家政策層面，校外培訓規(guī)范常常出現在民辦教育、減負政策及師德建設相關文件之中。2018 年 2 月，教育部、民政部、人力資源社會保障部、國家工商行政管理總局四部門聯合下發(fā)了《教育部辦公廳等四部門關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》（以下簡稱《通知》）。 ［1］四部門合作的治理模式引起了社會的廣泛關注。一個月后，教育部頒布了《教育部辦公廳關于加快推進校外培訓機構專項治理工作的通知》。

4、 ［2］各省、市、自治區(qū)也相繼制定了針對本地區(qū)的專項治理工作方案。2018 年 8 月 22 日，基于對《通知》實施情況的評估，國務院辦公廳發(fā)布了《關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2018〕80 號，以下簡稱《意見》）。 ［3］這是我國第一個在國家層面上提出規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的系統性文件，標志著校外培訓被單獨列為一個教育領域進行管理。中央政府對該項治理工作的制定與推進是對“校內減負，校外增負“等教育工作重難點的回應。這說明政

5、策制定者已認識到校外培訓已經發(fā)展成為與主流教育并行的“影子教育”系統，對我國教育事業(yè)的發(fā)展影響深遠。主管部門注意到，影子教育在一定程度上抵消了其在學校體制內推行的減負及教育均衡發(fā)展工作的成效，阻礙了推進素質教育及社會公平的進程。一些研究揭示了校外培訓可能造成的不良后果，為治理政策提供了實證依據。 ［4］［5］校外培訓不僅填補了學校減負過程中縮短的部分學時，也為希望通過超前和/或超綱學習維持競爭優(yōu)勢的家庭及學校提供了便利。其中最嚴重的問題

6、是由某些“名?！遍_辦（或與機構合辦，或委托機構代辦）的與招生入學掛鉤的培訓課程。此類課程已經超越教學本身，成為學校爭奪生源的招生機制和家庭擇校的手段，引發(fā)了惡性競爭。另一個突出問題是在職教師對校外培訓的參與。有償家教使得教師原本可以花在本職工作上的時間與精力減少，個別教師甚至玩忽職守，或向學生和家長施壓，以促使學生參加校外培訓。有研究者整理了 2018 年國家和地方頒布的相關治理條例，并對條例內容進行分類。這些條例包含有關場所安全、審批

7、登記、培訓進度和學科類競賽的條款。絕大多數條例也就培訓內容、班次、招生對象、上課時間、中小學入學紀律作出了規(guī)定。一些條例還就師資條件、收費和廣告等內容給出了規(guī)范。 ［6］本文通過分析校外培訓行業(yè)對上述治理條例的回應，進一步討論政策文本落地時的具體執(zhí)行過程和細節(jié)。許多國際文獻指出，此類政策很少能直接轉化為具體實踐。 ［7］［8］由于本文在寫作時，相關治理政策僅出臺一年左右，因此無法評估政策的長期效果。本文也受制于有限高。在沒有家長監(jiān)管的情

8、況下進行的一對一輔導中，學生的人身安全更需要受到保護。日本、中國香港特別行政區(qū)及中國臺灣地區(qū)就有一對一輔導老師對學生進行人身侵犯的案例，中國臺灣地區(qū)還因此完善了規(guī)范政策，加強了對培訓老師犯罪記錄的監(jiān)管。我國大陸地區(qū)也曾出現關于在職教師在有償家教期間侵犯未成年學生的報道。小班培訓較之一對一輔導更有利于開展學生與學生之間的互動，與大班相比又更有利于因材施教及促進師生間互動。在一些地區(qū)，小班的規(guī)模會受到政策法規(guī)的影響。例如，在中國澳門特別行政

9、區(qū)，少于７人的小班無需在政府注冊。 ［24］不同地區(qū)對班額大小的界定不同，一些等于或大于當地學校班額的培訓班常被視作大班，所支付的費用一般較一對一及小班低廉，課程與教學標準化程度較高，但學生與老師互動較少，缺乏個別輔導。線上培訓隨著教育信息化的發(fā)展不斷擴張，錄播及直播為其主要形式。直播課程根據在線用戶數量也可分為一對一輔導、小班及大班。線上培訓打破了時間和空間的限制，一定程度上實現了優(yōu)質資源的共享，一些“名師”通過大班網課可以同時為成百

10、上千的學生進行培訓。作為在線教育與線下授課相結合的新模式，雙師課堂近幾年在培訓行業(yè)日漸興起。雙師模式一般通過一位名師線上直播，線下課堂配備助教的形式來滿足異地教學和個性化面授的需要。推出線上的培訓模式是培訓機構利用規(guī)模效應及標準化降低成本，進行市場擴張的手段。線上活動較之線下培訓更為隱蔽、分散，變化速度更快，更易逃避有關部門的排查及監(jiān)管，是最難治理的一類模式。目前，各個國家與地區(qū)的大中型培訓機構通過研發(fā)利用大數據和人工智能等技術推動個性

11、化教學、教研與測評。一些機構也利用 VR 等技術手段拓展體驗式教學模式。此類探索使培訓機構成為教育創(chuàng)新的試驗田，其成果、經驗與教訓對學校教育發(fā)展有著重要的借鑒意義。［25］［26］然而，教育科技的應用也向校外培訓的規(guī)范管理提出了新的挑戰(zhàn)。校外培訓教學過程中所產生的數據是促進教育科技創(chuàng)新的寶貴資源，而現行法律法規(guī)尚未對該類數據的所有權歸屬給出明確規(guī)定。對于參與培訓的學生及老師的個人數據的采集、保存與使用，也應以落實供需雙方隱私保護為前提。

12、影子教育政策的國際比較研究［27］［28］［29］［30］指出，行之有效的治理政策在統一原則之上，還需要通過差異化的治理策略兼顧培訓行業(yè)的多樣性。不同的培訓模式對政策法規(guī)提出了不同的要求。對不同培訓供給方的監(jiān)管亦應根據其規(guī)模、性質及功能等特征采取相應的治理手段。（二）校外培 （二）校外培訓主體 主體圖 1 展示了影子教育供給方的多種類型。培訓提供方可分為培訓機構及個體培訓老師；一些個體培訓老師為自由職業(yè)者，一些也同時在培訓機構兼職。與需

13、要系統全面地教授課標內容并關注學生品德發(fā)展的學校教師不同，培訓老師常常僅需講授部分內容，且更加關注學生的學業(yè)發(fā)展。培訓機構規(guī)模各異。小機構作坊可以僅由一名培訓老師及助理組成，而大規(guī)模的跨國機構在世界各地都設有分支。圖 1 將提供培訓的在職教師分為三類；在有償家教顯著的國家和地區(qū)，在職教師課外培訓自己所教學生的情況對學校教育的負面影響最為突出，也最具爭議。因此，一些地區(qū)針對有償家教的法規(guī)也對培訓老師是否為學生的科任教師進行了區(qū)分，以便更加