國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)概念性框架

1、治理已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外社會(huì)科學(xué)研究的重要概念，特別是在公共管理領(lǐng)域，國(guó)家治理相關(guān)問題已經(jīng)成為最前沿、最重要的研究方向。近 30 年來，有關(guān)國(guó)家治理的文獻(xiàn)發(fā)展迅速，可謂汗牛充棟。但是，對(duì)于國(guó)家治理的理解仍然眾說紛紜，各執(zhí)一端。歐美主流文獻(xiàn)往往把治理界定為體現(xiàn)特定民主價(jià)值、強(qiáng)調(diào)多元共治的一種模式，并往往隱含了意識(shí)形態(tài)方面的假設(shè)，如果用這個(gè)思路來觀察發(fā)展中國(guó)家和其他社會(huì)主義國(guó)家，有可能霧里看花，誤差很大；如果用這個(gè)思路來指導(dǎo)發(fā)展中國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)

2、家，有可能南轅北轍，步入歧途。發(fā)達(dá)國(guó)家有其國(guó)家治理的歷史與經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國(guó)家也有自己的國(guó)家治理歷史與經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家治理理論需要綜合考慮不同類型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在特殊性的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)普遍性。迄今為止，這還是社會(huì)科學(xué)工作者一個(gè)尚未完成的任務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，并開始在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型上做了大量工作。黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)

3、代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），試圖全面回答在國(guó)家制度和國(guó)家治理體系上應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”，這為推動(dòng)各方面制度更加成熟、更加定型明確了思路。實(shí)際上，《決定》不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的政策文本，也是一個(gè)理論文本，它的重要性也體現(xiàn)在它采用的理論視角、理論邏輯和思維方法上。本文試圖勾畫一個(gè)理解國(guó)家治理的制度框架的粗略輪廓，并結(jié)合《決定》加以敘述，借以引發(fā)更多討論。一、國(guó)家治理的制度視角 一、國(guó)家治理的制度視角國(guó)家治理可以

4、有不同的視角。Sage 出版社的《治理手冊(cè)》包括了 11 種理論觀點(diǎn)，比如政策網(wǎng)絡(luò)、理性選擇、組織理論、系統(tǒng)理論、政策工具理論等[1]，制度理論只是其中之一。Edward Elgar 出版社的《治理理論手冊(cè)》包括了 21 種理論分析模型[2]，制度理論也只是其中一種。毫無疑問，研究國(guó)家治理需要不同的理論視角，需要百花齊放，這是國(guó)家治理實(shí)踐的豐富性的客觀要求。不同理論視角之間是一個(gè)互相補(bǔ)充的關(guān)系。不過，從中國(guó)的實(shí)踐來看，制度視角具有特別意

5、義，有助于我們解決有關(guān)治理研究的一些爭(zhēng)議問題。國(guó)家治理體系可以看作是界定各類治理主體之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的一套制度安排，而國(guó)家治理活動(dòng)就是在這套制度之下各主體進(jìn)行的活動(dòng)。從這個(gè)意義上看，現(xiàn)代國(guó)家治理的首要任務(wù)就是要建立一套行之有效的制度體系，不是制定某一項(xiàng)具體的政策，也不是培育某一治理主體的治理能力。現(xiàn)代國(guó)家治理要求法治，要求基于各治理主體承認(rèn)的制度安排，而不是基于人治，不是基于皇權(quán)、神權(quán)，或者全能的領(lǐng)導(dǎo)者?，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性、不同群

6、體之間利益和價(jià)值的多元性和沖突性、決策者理性的有限性，都決定了一個(gè)事實(shí)，即穩(wěn)定有效的國(guó)家治理要依靠制度而不是個(gè)人英雄。無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的新制度主義[3]，還是政治學(xué)中的新制度主義[4]，都把制度放在突出位置、優(yōu)先位置。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。制度建設(shè)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的各個(gè)歷史階段始終占據(jù)著重要地位。從建黨、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、新中國(guó)成立、一直到改革開放，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都高度重視制度建設(shè)。黨的歷史就是以制度建設(shè)推動(dòng)

7、自身建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)發(fā)展的歷史。1980 年 8 月 18 日，鄧小平同志在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，強(qiáng)調(diào)“我們黨間的關(guān)系（組織邏輯），制度是怎么運(yùn)行的，在制度執(zhí)行的過程中，制度與主體是如何互動(dòng)的（運(yùn)行邏輯），嵌入在制度之中的主體行為是怎樣的，制度如何保障主體行為有利于國(guó)家治理的總體目標(biāo)（行為邏輯）；最后，還需要分析從現(xiàn)有的制度如何邁向未來的制度（改革邏輯）。這樣看來，在制度主義視角下理解國(guó)家治理，至少

8、可以從八個(gè)邏輯來觀察（見圖 1）。顯然，這只是一個(gè)框架的雛形，需要進(jìn)一步充實(shí)。它涉及制度設(shè)計(jì)、制度變遷、制度創(chuàng)新、制度能力、制度評(píng)價(jià)等相關(guān)制度文獻(xiàn)，也需要綜合制度主義理論的不同流派，在一篇文章里不可能把這些都說清楚，本文的后半部分只是針對(duì)這八個(gè)邏輯做一個(gè)簡(jiǎn)單的討論。需要在此指出的是，這八個(gè)邏輯也可以看作是國(guó)家治理制度的八個(gè)方面，每一種也可能體現(xiàn)為具體的制度安排。同時(shí)，這八個(gè)方面只是相對(duì)獨(dú)立，并非截然分開、互不相干。比如，在運(yùn)行邏輯中，我

9、們需要的是因地制宜的執(zhí)行（enacted implementation），它已經(jīng)埋下了制度創(chuàng)新與改革的種子。又比如，制度發(fā)展的邏輯與制度評(píng)價(jià)的邏輯高度相關(guān)，不符合制度發(fā)展內(nèi)在邏輯的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一定是不科學(xué)的。二、國(guó)家治理的總體制度邏輯 二、國(guó)家治理的總體制度邏輯在制度學(xué)相關(guān)文獻(xiàn)中，制度邏輯是一個(gè)專有名詞，是指在特定歷史條件下社會(huì)建構(gòu)出來的一套自洽的規(guī)則、假設(shè)、價(jià)值和信念，通過它們，個(gè)體得以組織時(shí)間和空間，理解社會(huì)現(xiàn)實(shí)的意義，實(shí)現(xiàn)和再造自己的

10、存在[8-10]。從某種意義上來說，它是一個(gè)制度的“硬核”，是最核心、最本質(zhì)的線索，是區(qū)分此制度與彼制度的決定性特征。一個(gè)制度強(qiáng)不強(qiáng)、制度要素之間是否適配、行動(dòng)者是否感覺到制度的凝聚力，關(guān)鍵要看這個(gè)硬核是否突顯。以中國(guó)為例，與其他國(guó)家相比，中國(guó)國(guó)家制度的“硬核”就是中國(guó)特色社會(huì)主義制度，因此中國(guó)國(guó)家建設(shè)和深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，這是中國(guó)進(jìn)行制度建設(shè)的總體堅(jiān)守，是一個(gè)