村民理事會(huì)的基層治理功能及其完善策略

1、山 西農(nóng) 業(yè)大 學(xué) 學(xué) 報(bào) ( 社會(huì)科學(xué)版) 第13 卷( 第1 1 期) 0 0 2 4 2 4J ． S h a n x iAg r i c ． U n i v ． ( S o c i a lS c i e n c eEd i t i o n)No ． 11Vo 1 ． 1 32 0 1 4村 民理事會(huì) 的基 層治理功 能及其完善策略 王 中華 ，劉 宇麗 ( 安徽大學(xué) 社會(huì) 與政治學(xué)院 ，安徽 合肥 2 3 0 6 0 1 )摘

2、要 ：村 民理 事會(huì)是農(nóng) 村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo) 下的以社 區(qū)、村民小組為基礎(chǔ)建立的新型村 民 自治組 織。村 民理 事會(huì)在新 農(nóng) 村建設(shè)和農(nóng)村基層 治理 中發(fā)揮著十分 重要 的功能 ，它是農(nóng)村基層治理的有效栽體 ，是 官民合作 治理 的有 益紐 帶，是 信任 危機(jī)治理的有效 制度 ，是 農(nóng)民參與 治理 的有 效途 徑。然而，由于村民理事會(huì)是社會(huì)歷 史發(fā)展的新 事物 ，仍 然存在 著與村 “ 兩委” 關(guān)系不夠明確 ，家族宗族勢(shì)力的 不當(dāng)干擾

3、， 內(nèi)部運(yùn) 行機(jī) 制的不健全 ，政府缺乏有效的 引導(dǎo)等 問(wèn)題 ，需 要 進(jìn) 一 步 完善 優(yōu) 化 其 基 層 治 理 功 能 ，從 而使 農(nóng) 村 基 層 民 主 制 度 和 農(nóng) 村 基 層 治理 體 系更 完善 。關(guān) 鍵詞 ：村 民理事會(huì) ；基層 治理功能 ；社會(huì) 背景 ；制 約因素；完善 策略 中 圖 分 類(lèi) 號(hào) ：F 3 2 0文 獻(xiàn) 標(biāo) 識(shí) 碼 ：A文 章 編 號(hào) ：l 6 7 l 一 8 1 6 X ( 2 O 1 4 ) l

4、l — l 1 8 7 一 O 5Th eGr a s s r o o t sGo v e r na n c eFu n c t i o n o fVi l l a g e rCo u n c i la ndI t fI mpr o v e me ntSt r a t e g i e sW ANG Zh on g - h u a， LI UYu - l i( S c h o o lo fS o c i o l o g ya n dP

5、 o l i t i c a lS c i e n c e ，An h u iU n i v e r s i t y，He f e iAn h u i2 3 0 6 0 1 ，C h i n a )Ab s t r a c t ： Vi l l a g e rc o u n c i li san e w v i l l a g e r sa u t o n o mo u so r g a n i z a t i o nu n d e

6、rt h el e a d e r s h i po fr u r a lp a r t yo r g a n i z a t i o nb a s e do nt h ec o mmu n i t ya n dv i l l a g eg r o u p ．Vi l l a g e rc o u n c i lp l a y sav e r yi mp o r t a n tr o l ei nt h en e w r u r a

7、lc o n s t r u c t i o na n dr u r a lg r a s s r o o t sg o v e r n a n c ea sa ne f f e c t i v ec a r r i e ro fr u r a lg r a s s r o o t sg o v e r n a n c e， ab e n e f i c i a lt i eo fc o o p e r a t i v eg o v e

8、 r n a n c eb e t we e ng o v e r n me n ta n dp r i v a t es e c t o r s ，a ne f f e c t i v es y s t e m o ft r u s tc r i s i sm a n a g e m e n ta n da ne f f e c t i v ewa yo ff a r me r ' sp a r t ’ ml ’ p a t

9、 。 i o ni ng o v e r n a n c e ． Ho we v e r ，t h e r ei su n c l e a rr e l a t i o n s h i pb e t we e nv i l l a g e rc o u n c i 1a n d “ t wov i l l a g ec o mm i t —t e e s ” ，i mp r o p e ri n t e r f e r e n c eo

10、 ff a m i l ya n dc l a nf o r c e s ，i mp e r f e c ti n t e r n a lo p e r a t i o nme c h a n i s m ，l a c ko fe f f e c t i v eg o v e r n —m e n tg u i d a n c ea n dS Oo n ．Vi l l a g e rc o u n c i lr e q u i r e

11、sf u r t h e ro p t i mi z a t i o ni nt h eg r a s s r o o t sg o v e r n a n c ef u n c t i o ni no r d e rt oi mp r o v et h er u r a lg r a s s — r o o t sd e mo c r a c ys y s t e m a n dt h er u r a lg r a s s r o

12、 o t sg o v e r n a n c es y s t e m．Ke ywo r d s ： Vi l l a g e rc o u n c i l ； Gr a s s r o o t sg o v e r n a n c ef u n c t i o n； S o c i a lb a c k g r o u n d； Re s t r i c t i n gf a c t o r s ； I mp r o v e me

13、n ts t r a t e g i e s黨 的 十八 大 指 出 ： “ 要 完 善 基 層 民主 制 度 。在城 鄉(xiāng)社 區(qū)治理 、基 層公 共事 務(wù) 和公 益事 業(yè) 中實(shí) 行 群眾 自我 管 理 、 自我 服務(wù) 、 自我教 育 、 自我監(jiān) 督 ，是 人 民依 法 直 接行 使 民 主權(quán) 利 的重 要 方 式 。要 健全 基層 黨組 織領(lǐng) 導(dǎo) 的充 滿活 力 的基層 群眾 自治 機(jī)制 ，以擴(kuò) 大有序 參 與 、推進(jìn) 信息 公開(kāi) 、加

14、強(qiáng) 議 事協(xié) 商 、強(qiáng)化 權(quán)力 監(jiān) 督為 重點(diǎn) ，拓 寬 范 圍和途 徑 ，豐 富 內(nèi)容 和形式 ，保 障人 民享有 更 多更 切實(shí) 的 民 主 權(quán) 利 。 ” l 1十 八 屆 三 中 全 會(huì) 進(jìn) 一 步 指 出 ：“ 要建 立健 全 居 民 、村 民監(jiān) 督 機(jī) 制 ，促 進(jìn) 群 眾 在 城 鄉(xiāng)社 區(qū)治理 、基 層公共 事務(wù) 和公 益事 業(yè) 中依 法 自我 管理 、 自我服 務(wù) 、 自我 教育 、 自我 監(jiān)督 。 ” l _ 2 ]2

15、 0 1 4年 1月 的 “ 中 央一 號(hào) 文 件 ” 進(jìn) 一 步 指 出要 “ 改善 鄉(xiāng)村 治 理機(jī) 制” 和 “ 探 索 不 同情況 下村 民 自治 的有 效實(shí) 現(xiàn)形 式 ，農(nóng) 村社 區(qū)建 設(shè)試 點(diǎn)單 位和 集體 土地 所有權(quán) 在 村 民小 組 的地方 ，可 開(kāi)展 以社 區(qū)、村 民小組為基本單元 的村 民自治試點(diǎn)” 。 [ 3 ] 村 民理事 會(huì) 正是 近年來(lái) 農(nóng)村 基層 黨組 織領(lǐng) 導(dǎo)下 的 以 收 稿 日期 ：2 0 1 4 —

16、 0 7 - 0 3作者簡(jiǎn)介 ：王中華 ( 1 9 7 8 一 ) ，男 ( 漢 ) ，安徽 岳西人 ，副教授 ，博士 ，主要從事公共管理與公共政策、政治學(xué)理論與方法等方面的研究?；痦?xiàng) 目：安徽 省 教 育 廳人 文 社 會(huì) 科 學(xué)重 點(diǎn) 研 究基 地 招 標(biāo)項(xiàng) 目 ( S K2 0 1 2 B 5 5 3 ) ；安 徽 大學(xué) 東 方毅 政 治 發(fā)展 研 究 中心 研 究課 題 ( 2 0 1 3 0 0 4 ) ；安徽大學(xué) 2 0

17、1 4年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng) 目 ( 2 O 1 4 1 O 3 5 7 2 6 4 )王 中華等 ：村 民理事會(huì) 的基層治理 功能及 其完善策略 鄉(xiāng)村 和美好 家 園 的 自信 心 和 自豪 感 。對(duì) 于基 層 黨 組 織 和基 層政 府來(lái) 說(shuō) ，有利 于 優(yōu)化 農(nóng)村 基層 組 織 設(shè) 置 ，擴(kuò) 大 黨 的 基 層 組 織 和 群 眾 自治 組 織 覆 蓋 面 ，創(chuàng) 新 農(nóng)村 基層 治 理方 式 ，有利 于 發(fā)揮 自然 村 落 “

18、 親緣 、人 緣 、地 緣優(yōu) 勢(shì) ，整合 資 源 ，凝 聚人 心 ，密切 黨群 關(guān) 系” ， [ 5 ] 促進(jìn) 農(nóng)村 政 治清 明 、社 會(huì) 和諧 和經(jīng) 濟(jì) 發(fā)展 ，實(shí) 現(xiàn)政 府 管理 和基 層 民主有 機(jī) 結(jié)合 。在 農(nóng) 村公 共事 務(wù) 和公 益事 業(yè)等 問(wèn)題 上 ，村 民理 事會(huì) 在 基層 黨組 織 和基 層政 府 的帶領(lǐng) 與 主導(dǎo) 下 ，順應(yīng) 民意 ，帶領(lǐng) 農(nóng) 民群 眾 、引導(dǎo) 群眾 主 動(dòng)成 為農(nóng) 村基 層 公共 事 務(wù)治 理

19、的行 為主體 、管理 主體 和 監(jiān)督 主體 ，有 效 地 解 決 農(nóng) 村 發(fā) 展 所 面 臨 的 問(wèn) 題 ，是 “ 社 會(huì) 主 義新 農(nóng) 村 建 設(shè) 的有 效 載 體 ” [ 6 ] 和 農(nóng) 村基 層 治理 的有 效組 織形 式 。( 二 )村 民理事會(huì)是官 民合作治理的有益紐帶 村 民理事會(huì) 作 為新 型 的農(nóng) 村 基 層 自治 組 織 ，在 政府 與 農(nóng) 民群 眾 之 間起 著 溝 通 聯(lián) 系 的 重 要 作 用 ，它既 上聯(lián) 政府

20、 ，又下接 群 眾 ，使黨 和政 府 的 路 線 、方 針 、政策 與農(nóng) 民群眾 的愿 望 、利 益 、要 求 形 成有 效互 動(dòng) ，是 “ 政 府與 農(nóng) 民群眾 溝 通 的有 益橋 梁和 紐帶 ” oE 7 3 在社 會(huì) 主義新 農(nóng)村 建 設(shè) 和農(nóng) 村 基層 治理 中 ，政府 起 著統(tǒng) 領(lǐng)大 局 的作用 ，在整 體 的資 源分 配 、政 策 的制定 和 總體 的把握 ，對(duì) 于市 場(chǎng) 的建設(shè) 、農(nóng) 村 的發(fā) 展具 有 引導(dǎo)作 用 。農(nóng)

21、民是 社 會(huì) 主義新 農(nóng) 村建設(shè) 的實(shí) 際參 與者 和受 益者 ，新 農(nóng) 村建 設(shè) 和基 層治 理能 取得 成效 在 于農(nóng) 民群 眾 的積 極性 和參 與 性 以及官 民協(xié) 作 的程 度 。而村 民理 事 會(huì) 正是 在政 府 與農(nóng) 民群眾 這 兩個(gè) 群體 中起 著橋 梁 和 溝通 的作 用 ，對(duì) 于政 府 ，它 主要是 傳 達(dá)農(nóng) 民群 眾 的意 志 ，更好 地加 強(qiáng) 政府 對(duì)農(nóng) 民群 眾 意 向的把 握 ；對(duì) 于農(nóng) 民 ，則有 利 于調(diào)

22、 動(dòng)農(nóng) 民群 眾 的積 極性 與 參與 性 ，同時(shí)也 是農(nóng) 民向政府 表達(dá) 自我意 志 的 有益途徑 ，從而推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和官民合 作協(xié) 同治 理 。( 三 )村 民理事會(huì)是信任危機(jī)治理的有效制度 社 會(huì) 主 義 新 農(nóng) 村 建 設(shè) 必 須 堅(jiān) 持 以政 府 為 引 導(dǎo) ，以農(nóng) 民為 主體 的原 則 ，充 分相 信群 眾 和依靠 群 眾 。村 民理 事會(huì) 的產(chǎn) 生 和建 立 ，從某 個(gè) 角度 而 言 ，是農(nóng) 民群 眾 出于對(duì) 基

23、層 政 府 ，尤其 是村 “ 兩 委” 的不信 任 。村 “ 兩委 ”工 作人 員少 ，工作量 又大 ，在 處 理村 務(wù) 上 往 往 力 不 從 心 ，效 率 低 下 、官僚 主 義 ，易 引 起 農(nóng) 民 群 眾 對(duì) 村 “ 兩 委 ” 的 不 滿 。同 時(shí) 由于村務(wù) 缺 乏公 開(kāi)性 ，尤 其是 村 務(wù)財(cái) 政 等 方 面 ，農(nóng) 民群 眾對(duì) 村 “ 兩委 ”資金 使用 的安 全 性 、合 理性 和正 當(dāng)性 也普 遍存 在疑 慮 。而村 民

24、理 事 會(huì) 的產(chǎn)生 ，正是基 于農(nóng) 民群 眾對(duì)農(nóng) 村 自我發(fā) 展 的憂慮 和期 待 ，有助 于 消除農(nóng) 民群眾 對(duì) 基層 政府 和村 “ 兩委 ” 的信 任危 機(jī) 。 l _ 8村 民理 事會(huì) 通 過(guò) 發(fā) 動(dòng)群眾 、組 織 群眾 引導(dǎo)農(nóng) 民實(shí) 現(xiàn) 自我管 理 、 自我 教 育 、 自我服 務(wù) 、 自我 監(jiān)督 ，促進(jìn) 農(nóng)村 人與 自然 的協(xié) 調(diào)發(fā)展 ，推動(dòng) 經(jīng)濟(jì) 與社會(huì) 的 和諧發(fā) 展 ，提高 村 民素質(zhì) 和生 活水 平 ，維護(hù)社 會(huì)穩(wěn)

25、定 。同 時(shí) ，村 民理 事 會(huì) 組 織 群 眾 積 極 參 與 生 產(chǎn) 發(fā) 展 、環(huán) 境 整 治 、治安 管理 、村 務(wù)監(jiān) 督等 工作 。實(shí)踐 證 明 ，村 民理 事會(huì) 在新 農(nóng)村 建設(shè) 和基 層治 理 中 ，解 決 了農(nóng) 村公 益事 業(yè) “ 籌 資籌勞 ”難 、政 策落 實(shí)難 、基 礎(chǔ) 組織 難 等 問(wèn)題 ，解 決 了一些 “ 政 府管 不到 、村 干 管不 了 、社會(huì) 無(wú) 人 管 - I - 9 3 的 老 大難 問(wèn)題 。村 民理

26、 事會(huì) 基層 治理 功 能 的有 效 發(fā)揮 和治理 能力 的顯 著 增強(qiáng) ，促 進(jìn) 了農(nóng) 村 廣 大人 民 群 眾 對(duì) 它 的信 任 和 依賴(lài) 。( 四)村 民理事會(huì)是農(nóng) 民參與治理的有效途徑 村 民理 事會(huì) 是農(nóng) 民群 眾對(duì)農(nóng) 村 自我發(fā) 展 和建 設(shè) 的制 度依 托 ，是完 善農(nóng) 村基 層 自治組織 的新 型 制 度 ，是農(nóng) 民 自我 管 理 、 自我監(jiān) 督 的有 效 途 徑 ，進(jìn) 一 步推 動(dòng) 了農(nóng) 民民主 管理 和建設(shè) 的發(fā)展

27、。村 民 理 事會(huì) 是來(lái) 自于農(nóng) 民又 服務(wù) 于農(nóng) 民的新 型 自治組 織 ，其代 表 了農(nóng) 民群眾 的意 志和愿 景 ，充分 調(diào)動(dòng) 了農(nóng) 民群眾 參 與 社會(huì) 主義 新 農(nóng) 村建 設(shè) 的積 極 性 、主動(dòng) 性和 創(chuàng)造 性 ，是農(nóng) 民參 與基 層治理 的有 效途 徑和 渠道 。從 村 民理事 會(huì) 的規(guī)章 制度 和運(yùn)行 機(jī)制 來(lái)看 ，農(nóng) 民群 眾 自我決 策 ，少數(shù) 服從 多數(shù) ，適 當(dāng) 照顧 少數(shù) 人 的利益 ，真 正代 表 了農(nóng) 民群

28、眾 的 聲 和意 志 。村 “ 兩委 ” 引導(dǎo)村 民理 事會(huì)參 與村 務(wù) 管 理 ，服務(wù) 農(nóng) 民群眾 ，兩 者相 互扶 持相互 監(jiān)督 ，最 大程 度地 調(diào)動(dòng) 農(nóng) 民群眾 建設(shè) 社會(huì) 主義 新農(nóng) 村和參 與基 層公 共事 務(wù) 治理 的積極 性 ，完善 了農(nóng) 村基層 民主 自治制度 和 改善 了鄉(xiāng)村 治理 機(jī)制 。三、村 民理事會(huì)基層治理功能發(fā)揮 的制約 因素 近 年來(lái) ，村 民理 事會(huì) 在堅(jiān)持 國(guó)家大政 方針 的 前 提下 ，積極 帶 動(dòng)