整頓混編混崗及編外用人問題研究_——基于河南省安陽市的調(diào)查

1、行政科學(xué)論壇專題策劃2022·01 行政科學(xué)論壇安陽市委編辦課題組在財(cái)政供養(yǎng)人員“只減不增”的大背景下，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理、民生建設(shè)和公共服務(wù)等各方面承擔(dān)的職責(zé)越來越多，而現(xiàn)有的穩(wěn)定的人員編制難以適應(yīng)職責(zé)增加的需要，混編混崗現(xiàn)象在行政機(jī)關(guān)越來越普遍，同時(shí)編外用人也成為各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位用來彌補(bǔ)人力資源不足的重要方式和渠道?；炀幓鞃徍途幫庥萌穗m然在一定程度上彌補(bǔ)了人員編制不足的缺口，但也增加了管理難度，

2、給用人單位發(fā)展帶來一系列新的問題。一、混編混崗及編外用人現(xiàn)狀混編混崗?fù)ǔＧ闆r下是指行政機(jī)關(guān)違反人事編制管理有關(guān)規(guī)定，將機(jī)關(guān)所屬行政編制人員和其下屬單位所屬事業(yè)編制人員或其他非行政人員交叉使用，造成人員身份和崗位職責(zé)不相符，從而導(dǎo)致人員、編制和崗位管理混亂的現(xiàn)象，其中以行政機(jī)關(guān)借調(diào)事業(yè)編制工作人員從事行政崗位的工作為主要表現(xiàn)形式。編外人員是指由機(jī)關(guān)事業(yè)單位使用并支付報(bào)酬，從事執(zhí)法輔助、普通輔助、專業(yè)技術(shù)、后勤服務(wù)和其他事務(wù)性工作，且不被納

3、入編制管理的工作人員。2021年4月至8月期間，河南省安陽市委編辦對全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位的混編混崗和編外用人情況進(jìn)行了調(diào)查，初步摸清了全市的基本情況。（ 一 ） 混編混崗基本情況在對市直、縣 （市、區(qū)） 直和鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道） 共計(jì)328家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有263家單位存在混編混崗現(xiàn)象，比例高達(dá)80.20% （見圖1） 。混編混崗成為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)解決人手緊張問題的普遍做法。圖 1 全市行政機(jī)關(guān)混編混崗現(xiàn)象存在比例圖（ 二 ） 編外人員基

4、本情況1.編外人員數(shù)量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2021年4月，全市共有編外人員43943人，編外人員數(shù)量是在編人員數(shù)量的38.4% ，現(xiàn)存規(guī)模較大 （ 見圖2 ） 。圖2 機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編人員數(shù)量與編外人員數(shù)量一覽圖2.編外人員崗位分布。調(diào)查中，將編外人員的崗位分為“普通輔助”“執(zhí)法輔助”“專業(yè)技術(shù)”“后勤服務(wù)”和“其他”5類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。根據(jù)各單位上報(bào)的編外人員信息可知：從事普通輔助的8135人，占總數(shù)的18.51%；從事執(zhí)法輔助整頓混編混崗及編

5、外用人問題研究——基于河南省安陽市的調(diào)查本文系 2021 年度河南省機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)優(yōu)秀重點(diǎn)研究課題。7萬方數(shù)據(jù)行政科學(xué)論壇專題策劃2022·01 行政科學(xué)論壇按照與編外人員約定的工資數(shù)額為編外人員發(fā)放工資。圖7 編外人員工資制度建立情況統(tǒng)計(jì)圖7.績效考核情況。對編外人員開展績效考核的用人單位占64.7%，未對編外人員開展績效考核的單位占35.3%。其中，對編外人員開展年度考核的占42.8%，季度考核的占6.1%，月度考核的占15

6、.8% （見圖8 ）。仍有大量單位未對編外人員開展績效考核，且對編外人員考核的單位考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。圖8 用人單位對編外人員考核情況統(tǒng)計(jì)圖二、混編混崗及編外用人實(shí)踐中產(chǎn)生的不良影響（ 一 ） 混編混崗和編外用人影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位職能的發(fā)揮雖然混編混崗和編外用人在一定程度上緩解了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員緊張的問題，但是借調(diào)人員和編外人員的流動(dòng)性強(qiáng)、認(rèn)同感不足、崗位適配性不高等問題影響了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職能的發(fā)揮。1.人員流動(dòng)性強(qiáng)，影響工作的連續(xù)性。被行政

7、機(jī)關(guān)借調(diào)工作人員，常因用人單位臨時(shí)性任務(wù)的增減而增加或減少，或因借調(diào)人員編制所在單位業(yè)務(wù)工作的變動(dòng)而隨時(shí)調(diào)回，人員穩(wěn)定性較差、流動(dòng)性強(qiáng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工作年限在10年以上的編外人員僅占25.51%，很大一部分編外人員在沒有更好的職業(yè)選擇時(shí)，只是將現(xiàn)在從事的工作當(dāng)成一種“過渡性”的選擇，當(dāng)出現(xiàn)更優(yōu)的深造機(jī)會(huì)和更好的職業(yè)選擇時(shí)會(huì)立刻離開編外人員崗位。2.認(rèn)同感不足，行政機(jī)關(guān)職能發(fā)揮受限。編外人員作為用人單位臨時(shí)性、替代性用人，與在編人員相比，沒

8、有選舉和被選舉的民主權(quán)利，沒有職務(wù)晉升的空間和渠道，工資福利待遇也低于一般在編人員，因此對所在單位缺乏歸屬感和認(rèn)同感；而借調(diào)人員雖然具備正式的編制，但是在用人單位中仍屬于“外人” ，同樣沒有政治權(quán)利，且干多干少和干好干壞并不影響其在編制所在單位的獎(jiǎng)懲考核。3.人才流失，事業(yè)單位發(fā)展受限?；炀幓鞃徱孕姓C(jī)關(guān)借調(diào)事業(yè)編制工作人員從事行政崗位工作為主要表現(xiàn)形式，即事業(yè)單位工作人員向行政機(jī)關(guān)的單向流動(dòng)，這樣做雖然緩解了行政機(jī)關(guān)人手不足的問題，但

9、是會(huì)造成事業(yè)單位因?yàn)槿瞬帕魇粘＿\(yùn)行和發(fā)展受限。4.人崗適配性不高，影響行政職能發(fā)揮。從調(diào)查結(jié)果來看，部分編外人員聘用未經(jīng)過嚴(yán)格的選拔程序，低學(xué)歷者占較大比重，編外人員整體學(xué)歷水平不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，與崗位的適配性不高，容易在行政行為中出現(xiàn)不作為和亂作為的情況，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果的弱化，損害政府公信力。5.惰性滋長，影響工作氛圍。機(jī)關(guān)事業(yè)單位長期使用借調(diào)人員和編外人員，部分正式在編人員把一些本該由自己承擔(dān)的工作推給借調(diào)和編外人員，久而久之