簡介:22摘要本文就城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)的內(nèi)涵和性質(zhì)進(jìn)行了闡述,指出二者之間是宏觀與微觀、整體與局部、長期與短期的關(guān)系。對近年來國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)中涉及到與城市規(guī)劃有關(guān)的問題進(jìn)行了檢討,指出傳統(tǒng)的以物質(zhì)形體規(guī)劃為主的指導(dǎo)思想已不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下城市規(guī)劃的要求并就城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)方面反映出來的問題和矛盾提出了具體的對策措施和建議。關(guān)鍵詞城市規(guī)劃房地產(chǎn)開發(fā)城市用地結(jié)構(gòu)土地開發(fā)強(qiáng)度城市規(guī)劃城市發(fā)展與研究晨新文/馮長春楊志威城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)一、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)之內(nèi)涵、性質(zhì)及其相互關(guān)系城市規(guī)劃學(xué)在1974年聯(lián)合國編制的學(xué)科分類目錄中,被列為29個獨(dú)立學(xué)科之一,在中國也已被正式確定為一級獨(dú)立學(xué)科。這是一門開放性很強(qiáng)的學(xué)科,它是在吸納兼容自然科學(xué)、社會科學(xué)、工程技術(shù)和人文科學(xué)的理論和方法的基礎(chǔ)上形成的一門綜合科學(xué)。城市規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)一定時期內(nèi)城市發(fā)展的目標(biāo)和各項(xiàng)建設(shè)而預(yù)先進(jìn)行的綜合部署和具體安排行動步驟,并不斷付諸實(shí)施的過程。城市總體規(guī)劃是從宏觀上明確城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,從空間上確定城市布局結(jié)構(gòu)和土地使用功能以及道路交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),是城市發(fā)展的總框架、總藍(lán)圖。詳細(xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃的深入,是對各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排,是指導(dǎo)城市中某一區(qū)域進(jìn)行當(dāng)前開發(fā)建設(shè)的依據(jù)和藍(lán)圖。與房地產(chǎn)開發(fā)關(guān)系密切的是城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。所謂房地產(chǎn)開發(fā),是指按照城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,對土地和地上建筑物、構(gòu)筑物及城市基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理的一項(xiàng)綜合性社會經(jīng)濟(jì)活動。其內(nèi)容包括從立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計、征地拆遷、土地開發(fā)、房屋建造、工程峻工驗(yàn)收、經(jīng)營銷售、交付使用直至物業(yè)管理的全過程。房地產(chǎn)開發(fā)的形式有多種按開發(fā)的對象客體而言,可分為土地開發(fā)、房屋開發(fā)和房地產(chǎn)綜合開發(fā)按開發(fā)的主體而言,有獨(dú)資、合資、個人三種開發(fā)形式按開發(fā)的區(qū)域劃分,有新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)舊城區(qū)更新改造開發(fā)按開發(fā)的規(guī)模劃分,有單項(xiàng)開發(fā)和成片集中開發(fā)。無論哪種開發(fā)形式,房地產(chǎn)開發(fā)都是具有高投入、高風(fēng)險、高回報的行業(yè)。城市規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理一般由規(guī)劃設(shè)計院和規(guī)劃管理局完成,它們是政府的職能部門,所以,就其性質(zhì)而言,城市規(guī)劃是政府行為。這一行為結(jié)果要求能反映城市中全體公眾的意志,維護(hù)公共利益,保障公民和法人的合法權(quán)益,促進(jìn)城市的全面發(fā)展。房地產(chǎn)開發(fā)主要是由房地產(chǎn)開發(fā)公司來承擔(dān),就其性質(zhì)是企業(yè)行為。這一行為目標(biāo)主要是追逐利潤最大化,即克服房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目周期長、投資大、風(fēng)險高的不利因素,以期獲得最大的收益。由于城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)內(nèi)涵、性質(zhì)不同,在編制城市規(guī)劃和進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)的過程中,各自考慮問題的側(cè)重點(diǎn)也不同從發(fā)展戰(zhàn)略方面看,城市規(guī)劃側(cè)重于從宏觀的角度分析城市的發(fā)展條件,確定城市的發(fā)展方向,而房地產(chǎn)開發(fā)則多從微觀的角度考慮企業(yè)的發(fā)展從時間上看,城市規(guī)劃側(cè)重考慮長遠(yuǎn)的和遠(yuǎn)景的效果,并兼顧近期的發(fā)展建設(shè),而房地產(chǎn)開發(fā)更注重近期的效果從空間上看,城市規(guī)劃注重整體的空間結(jié)構(gòu)組織和各類用地功能的配置,而房地產(chǎn)開發(fā)則多從局部考慮項(xiàng)目的區(qū)位選擇從效益看,城市規(guī)劃注重研究經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境生態(tài)效益的相互統(tǒng)一,側(cè)重研究降低社會邊際成本,提高整體綜合效益,而房地產(chǎn)開發(fā)更關(guān)心開發(fā)項(xiàng)目、開發(fā)宗地或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益從信息反饋角度看,城市規(guī)劃側(cè)重聽取市民的反饋意見,滿足大多數(shù)市民的需要,而房地產(chǎn)開發(fā)側(cè)重搜集市場信息,適應(yīng)市場的需要。歸納以上分析,城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)是宏觀與微觀、整體與局部、長期與短期的關(guān)系,是后者應(yīng)服從前者、前者應(yīng)兼顧后者的相輔相成承的關(guān)系但是,不能否認(rèn),因兩者的側(cè)重點(diǎn)不同,必然會產(chǎn)生矛盾的一面,若處理不當(dāng),就會給城市建設(shè)與發(fā)展帶來問題。二、城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)過程中曾出現(xiàn)的問題檢討1新區(qū)開發(fā)規(guī)模過大、舊城更新改造舉步艱難。前幾年全國城市房地產(chǎn)開發(fā)出現(xiàn)過兩種情況一方面是新區(qū)開發(fā)規(guī)模過大,特別是過度的開發(fā)區(qū)熱,在短短一兩年中全國設(shè)立開發(fā)區(qū)9000個,開發(fā)區(qū)總面積達(dá)15萬平方公里,相當(dāng)于我國600多個設(shè)市城市建成區(qū)面積的總和,商品房開工面積過大,造成供求失衡,致使商品房滯銷面積達(dá)6000多萬平方米,積壓資金1400多億元另一方面是舊城更新改造再開發(fā)零零散散,舉步艱難。以上嚴(yán)重情況的出現(xiàn),除了與某些政策失控、長官主觀臆斷、開發(fā)商投機(jī)行為以及新區(qū)開發(fā)成本低和舊城區(qū)拆遷安置難、投資成本高等原因有關(guān)外,也與未能強(qiáng)化24城市規(guī)劃城市發(fā)展與研究晨新殊的建筑景觀,不僅沒有起到保護(hù)古都風(fēng)貌的作用,反而在城市設(shè)計上留下了令人遺憾的“敗筆”。吳良鏞先生提出要保護(hù)古都風(fēng)貌必須從城市設(shè)計和新建筑創(chuàng)作兩方面加以引導(dǎo),這才是根本之道。近兩年,北京的城市主管部門已認(rèn)識到了這點(diǎn),最近市建委正在組織有關(guān)院校對三環(huán)路沿線進(jìn)行城市設(shè)計,相信,經(jīng)過統(tǒng)盤考慮所做出的城市景觀規(guī)劃設(shè)計,不僅對保護(hù)古都風(fēng)貌,而且對指導(dǎo)房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)都會起到積極的作用。三、對策措施與建議要解決前述城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題,一是要克服城市規(guī)劃自身的弱點(diǎn),即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以物質(zhì)形體規(guī)劃為主的指導(dǎo)思想,研究市場經(jīng)濟(jì)體制下城市規(guī)劃的理論與方法二是要理順城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系,加強(qiáng)兩者的相互結(jié)合,即房地產(chǎn)開發(fā)應(yīng)服從城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控與約束,城市規(guī)劃應(yīng)從微觀上為房地產(chǎn)開發(fā)創(chuàng)造條件。1現(xiàn)行城市規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)分析與論證。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善,城市土地的有償使用,使土地開發(fā)投資主體由單一的城市政府變?yōu)閲?、集體、企業(yè)和個人等多元化形式,城市開發(fā)建設(shè)的方式也因此多種多樣,使城市發(fā)展的風(fēng)險和不確定因素大大增加。城市規(guī)劃仍以傳統(tǒng)的物質(zhì)形體規(guī)劃為指導(dǎo)思想,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求,必須加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)分析與論證。這就是根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)總量的增長和結(jié)構(gòu)的調(diào)整,分析城市在人口、土地和資金三要素投入上的規(guī)模,并結(jié)合城市內(nèi)部的現(xiàn)有基礎(chǔ)和外部的區(qū)域環(huán)境,論證這些“人、地、錢”的要素投入能否滿足需要,且有無實(shí)現(xiàn)的可能,從而確定城市開發(fā)建設(shè)的方向、規(guī)模、時序等,最終達(dá)到城市發(fā)展的合理目標(biāo)。具體而言,應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)城市土地的經(jīng)濟(jì)評價,即改現(xiàn)行城市規(guī)劃中的城市土地自然評價城市用地自然條件評定為城市土地綜合評價,即從自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等各種因素入手,對城市土地的質(zhì)量優(yōu)劣進(jìn)行綜合評判,劃分城市土地等級,在此基礎(chǔ)上,結(jié)合土地資源價值和土地市場價格,測算城市土地基準(zhǔn)地價。最后根據(jù)土地級別和基準(zhǔn)地價,調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),確定土地使用性質(zhì)和土地開發(fā)強(qiáng)度,達(dá)到集約利用土地,提高土地利用效益之目的。2進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模的宏觀調(diào)控。主要是對開發(fā)的區(qū)域和開發(fā)的規(guī)模進(jìn)行調(diào)控。當(dāng)前“天女散花”式的房地產(chǎn)開發(fā)局面,不僅在用地上造成很多浪費(fèi),而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入擴(kuò)大,以致社會成本提高,生活服務(wù)設(shè)施難以配套,既給居民生活帶來不便,又影響了總體投資效果和房地產(chǎn)開發(fā)商的收益。因此城市規(guī)劃要控制建設(shè)項(xiàng)目,適當(dāng)集中于城市基礎(chǔ)設(shè)施條件好、交通方便的地段進(jìn)行成片開發(fā),做到規(guī)劃一片,開發(fā)一片,建成一片,投產(chǎn)一片,收益一片。對城市開發(fā)規(guī)模的控制,包括對城市建設(shè)總用地的控制,以及各類用地指標(biāo)和年度開發(fā)規(guī)模的控制。對城市總用地的控制,有利于節(jié)約用地,保持土地總量的動態(tài)平衡對于各類用地指標(biāo)的控制,有利于城市用地結(jié)構(gòu)比例趨于合理化對于年度開發(fā)規(guī)??刂?有利于土地的持續(xù)利用和土地資產(chǎn)的保值、增值。因此,城市用地總規(guī)模和各類用地指標(biāo)要嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)GBJ13790,即城市建設(shè)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)整和控制。對城市年度開發(fā)規(guī)模應(yīng)綜合考慮土地資源數(shù)量、市場供求狀況、資金投入及經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等因素,以近期規(guī)劃建設(shè)為目標(biāo),每年進(jìn)行滾動安排和調(diào)整,并要把編制的用地計劃落實(shí)到地域空間上,公布于眾,便于公眾參與和監(jiān)督,以防止國有土地資源的浪費(fèi)和土地資產(chǎn)的流失,同時,保證房地產(chǎn)市場相對平衡與穩(wěn)定。3城市控制性詳細(xì)規(guī)劃要改變靜態(tài)、均衡的土地功能配置模式,體現(xiàn)一定的靈活性或彈性原則,從微觀上為房地產(chǎn)開發(fā)創(chuàng)造條件,使其能根據(jù)市場需要調(diào)整開發(fā)方案??刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的靈活性是指在進(jìn)行“土地細(xì)劃”時,在其土地使用功能配置方面,除了對有污染的工業(yè)、倉儲用地要嚴(yán)格在一定的地塊上控制安排外,住宅、商服、行政辦公等用地可以在同一區(qū)塊上兼容安排,即考慮它們的“相容性”。例如,在居住用地中可以安排一定比例的商貿(mào)、辦公綜合用地又例如,同一塊用地既可用于建住宅,也可用于建商場。這樣房地產(chǎn)開發(fā)商就可以根據(jù)市場需求來決策開發(fā)方案。這種靈活性或彈性,既有利于規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)與管理,又便于吸引投資,同時發(fā)揮了市場經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。否則,沒有適度經(jīng)濟(jì)效益和沒有一定彈性的規(guī)劃方案,面對市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制,只能是圖上畫畫,墻上掛掛。4根據(jù)我國國情,合理控制和確定土地開發(fā)強(qiáng)度。我國土地資源十分稀缺,目前僅以占全世界7的耕地養(yǎng)活占全世界22的人口,另外隨著今后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國城市化的步伐還將加快,城市用地規(guī)模也還要不斷隨之?dāng)U大,必須要占用大量的耕地。這樣,保護(hù)耕地與城市建設(shè)占地的矛盾會越來越突出。因此,提高土地開發(fā)利用的強(qiáng)度,是解決此矛盾的一條途徑,而其中主要是要提高建筑容積率。當(dāng)然,增加建筑容積率,會帶來交通和環(huán)境等問題。但我們認(rèn)為,這些問題還可以通過一定政策和現(xiàn)代技術(shù)手段降低或減少,可是唯獨(dú)土地資源除了填海造地外是無法通過現(xiàn)代技術(shù)等手段獲取的。所以,我們主張在城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)過程中要適當(dāng)?shù)靥岣呓ㄖ莘e率等土地開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)。至于每個城市如何來確定和控制,應(yīng)因地制宜,綜合考慮。主要參考文獻(xiàn)Ο曹連群,“北京的房地產(chǎn)開發(fā)與城市規(guī)劃”,北京規(guī)劃建設(shè),19943Π宋啟林,“節(jié)約耕地任重道遠(yuǎn)”,中國土地科學(xué),19975Θ鄧衛(wèi),“應(yīng)戰(zhàn)與創(chuàng)新面對市場經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃”,北京規(guī)劃建設(shè),19943艾倫伊文思,城市經(jīng)濟(jì)學(xué),1985。北京大學(xué)不動產(chǎn)研究鑒定中心、香港理工大學(xué)建筑及房地產(chǎn)學(xué)系
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