城市規(guī)劃與房地產開發(fā)

1、22摘要 : 本文就城市規(guī)劃、 房地產開發(fā)的內涵和性質進行了闡述 , 指出二者之間是宏觀與微觀、 整體與局部、 長期與短期的關系。對近年來國內房地產開發(fā)中涉及到與城市規(guī)劃有關的問題進行了檢討 , 指出傳統(tǒng)的以物質形體規(guī)劃為主的指導思想已不適應現代市場經濟體制下城市規(guī)劃的要求 ; 并就城市規(guī)劃與房地產開發(fā)方面反映出來的問題和矛盾提出了具體的對策措施和建議。關鍵詞 :城市規(guī)劃 房地產開發(fā) 城市用地結構 土地開發(fā)強度城市規(guī)劃城市發(fā)展與研究 晨

2、新文/ 馮長春 楊志威城市規(guī)劃與房地產開發(fā)一、 城市規(guī)劃、 房地產開發(fā)之內涵、 性質及其相互關系城市規(guī)劃學在 1974 年聯(lián)合國編制的學科分類目錄中 ,被列為 29 個獨立學科之一 , 在中國也已被正式確定為一級(獨立) 學科。 這是一門開放性很強的學科 ,它是在吸納兼容自然科學、 社會科學、 工程技術和人文科學的理論和方法的基礎上形成的一門綜合科學。城市規(guī)劃是為實現一定時期內城市發(fā)展的目標和各項建設而預先進行的綜合部署和具體安排行動步

3、驟 ,并不斷付諸實施的過程。 城市總體規(guī)劃是從宏觀上明確城市的性質、 規(guī)模和發(fā)展方向 , 從空間上確定城市布局結構和土地使用功能以及道路交通和市政基礎設施網絡 , 是城市發(fā)展的總框架、 總藍圖。詳細規(guī)劃是總體規(guī)劃的深入 , 是對各項建設的綜合部署和具體安排 , 是指導城市中某一區(qū)域進行當前開發(fā)建設的依據和藍圖。與房地產開發(fā)關系密切的是城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃 (包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃) 。所謂房地產開發(fā) , 是指按照城市規(guī)劃和

4、社會經濟發(fā)展的需要 , 對土地和地上建筑物、 構筑物及城市基礎設施等進行開發(fā)建設和經營管理的一項綜合性社會經濟活動。其內容包括 :從立項、 規(guī)劃設計、 征地拆遷、 土地開發(fā)、 房屋建造、工程峻工驗收、經營銷售、交付使用直至物業(yè)管理的全過程。房地產開發(fā)的形式有多種 : 按開發(fā)的對象 (客體) 而言 ,可分為土地開發(fā)、 房屋開發(fā)和房地產綜合開發(fā) ; 按開發(fā)的主體而言 ,有獨資、 合資、 個人三種開發(fā)形式 ;按開發(fā)的區(qū)域劃分 ,有新區(qū)開發(fā)和舊

5、區(qū) (舊城區(qū)更新改造) 開發(fā) ;按開發(fā)的規(guī)模劃分 , 有單項開發(fā)和成片集中開發(fā)。無論哪種開發(fā)形式 ,房地產開發(fā)都是具有高投入、 高風險、 高回報的行業(yè)。城市規(guī)劃的編制、實施和管理一般由規(guī)劃設計院和規(guī)劃管理局完成 , 它們是政府的職能部門 , 所以 , 就其性質而言 ,城市規(guī)劃是政府行為。 這一行為結果要求能反映城市中全體公眾的意志 , 維護公共利益 , 保障公民和法人的合法權益 ,促進城市的全面發(fā)展。 房地產開發(fā)主要是由房地產開發(fā)公司來

6、承擔 ,就其性質是企業(yè)行為。 這一行為目標主要是追逐利潤最大化 , 即克服房地產開發(fā)項目周期長、 投資大、 風險高的不利因素 ,以期獲得最大的收益。由于城市規(guī)劃和房地產開發(fā)內涵、 性質不同 , 在編制城市規(guī)劃和進行房地產項目開發(fā)的過程中 , 各自考慮問題的側重點也不同 : 從發(fā)展戰(zhàn)略方面看 , 城市規(guī)劃側重于從宏觀的角度分析城市的發(fā)展條件 , 確定城市的發(fā)展方向 , 而房地產開發(fā)則多從微觀的角度考慮企業(yè)的發(fā)展 ; 從時間上看 , 城市規(guī)

7、劃側重考慮長遠的和遠景的效果 , 并兼顧近期的發(fā)展建設 , 而房地產開發(fā)更注重近期的效果 ; 從空間上看 , 城市規(guī)劃注重整體的空間結構組織和各類用地功能的配置 , 而房地產開發(fā)則多從局部考慮項目的區(qū)位選擇 ; 從效益看 , 城市規(guī)劃注重研究經濟效益、 社會效益和環(huán)境生態(tài)效益的相互統(tǒng)一 , 側重研究降低社會邊際成本 , 提高整體綜合效益 , 而房地產開發(fā)更關心開發(fā)項目、 開發(fā)宗地或企業(yè)的經濟效益 ; 從信息反饋角度看 , 城市規(guī)劃側重聽

8、取市民的反饋意見 , 滿足大多數市民的需要 , 而房地產開發(fā)側重搜集市場信息 ,適應市場的需要。歸納以上分析 , 城市規(guī)劃與房地產開發(fā)是宏觀與微觀、 整體與局部、 長期與短期的關系 , 是后者應服從前者、 前者應兼顧后者的相輔相成承的關系 ; 但是 , 不能否認 , 因兩者的側重點不同 , 必然會產生矛盾的一面 , 若處理不當 , 就會給城市建設與發(fā)展帶來問題。二、 城市規(guī)劃和房地產開發(fā)過程中曾出現的問題檢討1. 新區(qū)開發(fā)規(guī)模過大、 舊

9、城更新改造舉步艱難。前幾年全國城市房地產開發(fā)出現過兩種情況 : 一方面是新區(qū)開發(fā)規(guī)模過大 , 特別是過度的開發(fā)區(qū)熱 , 在短短一兩年中全國設立開發(fā)區(qū) 9000 個 ,開發(fā)區(qū)總面積達 1. 5 萬平方公里 ,相當于我國 600 多個設市城市建成區(qū)面積的總和 ,商品房開工面積過大 ,造成供求失衡 ,致使商品房滯銷面積達 6000 多萬平方米 ,積壓資金 1400 多億元 ;另一方面是舊城更新改造(再開發(fā))零零散散 , 舉步艱難。以上嚴重情況

10、的出現 , 除了與某些政策失控、 長官主觀臆斷、 開發(fā)商投機行為以及新區(qū)開發(fā)成本低和舊城區(qū)拆遷安置難、 投資成本高等原因有關外 , 也與未能強化24城市規(guī)劃城市發(fā)展與研究 晨新殊的建筑景觀 , 不僅沒有起到保護古都風貌的作用 , 反而在城市設計上留下了令人遺憾的 “敗筆” 。 吳良鏞先生提出要保護古都風貌必須從城市設計和新建筑創(chuàng)作兩方面加以引導 ,這才是根本之道。近兩年 , 北京的城市主管部門已認識到了這點 , 最近市建委正在組織有關院

11、校對三環(huán)路沿線進行城市設計 ,相信 ,經過統(tǒng)盤考慮所做出的城市景觀規(guī)劃設計 ,不僅對保護古都風貌 , 而且對指導房地產項目開發(fā)都會起到積極的作用。三、 對策措施與建議要解決前述城市規(guī)劃與房地產開發(fā)過程中出現的問題 ,一是要克服城市規(guī)劃自身的弱點 , 即轉變傳統(tǒng)的以物質形體規(guī)劃為主的指導思想 , 研究市場經濟體制下城市規(guī)劃的理論與方法 ; 二是要理順城市規(guī)劃與房地產開發(fā)的關系 , 加強兩者的相互結合 ,即房地產開發(fā)應服從城市規(guī)劃的宏觀調控

12、 與約束 ,城市規(guī)劃應從微觀上為房地產開發(fā)創(chuàng)造條件。1. 現行城市規(guī)劃應加強經濟分析與論證。隨著社會主義市場經濟的逐步建立和完善 , 城市土地的有償使用 , 使土地開發(fā)投資主體由單一的城市政府變?yōu)閲摇?集體、 企業(yè)和個人等多元化形式 ,城市開發(fā)建設的方式也因此多種多樣 , 使城市發(fā)展的風險和不確定因素大大增加。城市規(guī)劃仍以傳統(tǒng)的物質形體規(guī)劃為指導思想 , 已遠遠不能適應城市發(fā)展的要求 , 必須加強經濟分析與論證。這就是根據城市經濟總量

13、的增長和結構的調整 , 分析城市在人口、 土地和資金三要素投入上的規(guī)模 , 并結合城市內部的現有基礎和外部的區(qū)域環(huán)境 ,論證這些 “人、 地、 錢” 的要素投入能否滿足需要 , 且有無實現的可能 , 從而確定城市開發(fā)建設的方向、規(guī)模、 時序等 ,最終達到城市發(fā)展的合理目標。具體而言 ,應特別強調城市土地的經濟評價 , 即改現行城市規(guī)劃中的城市土地自然評價 (城市用地自然條件評定) 為城市土地綜合評價 ,即從自然條件、 經濟條件、 社會環(huán)

14、境和生態(tài)環(huán)境等各種因素入手 , 對城市土地的質量優(yōu)劣進行綜合評判 , 劃分城市土地等級 ,在此基礎上 ,結合土地資源價值和土地市場價格 ,測算城市土地基準地價。最后根據土地級別和基準地價 , 調整土地利用結構 , 確定土地使用性質和土地開發(fā)強度 , 達到集約利用土地 ,提高土地利用效益之目的。2. 進一步加強城市規(guī)劃對房地產開發(fā)規(guī)模的宏觀調控。主要是對開發(fā)的區(qū)域和開發(fā)的規(guī)模進行調控。當前“天女散花” 式的房地產開發(fā)局面 , 不僅在用地上

15、造成很多浪費 ,而且基礎設施建設資金投入擴大 , 以致社會成本提高 , 生活服務設施難以配套 , 既給居民生活帶來不便 , 又影響了總體投資效果和房地產開發(fā)商的收益。 因此城市規(guī)劃要控制建設項目 , 適當集中于城市基礎設施條件好、 交通方便的地段進行成片開發(fā) ,做到規(guī)劃一片 ,開發(fā)一片 ,建成一片 ,投產一片 ,收益一片。對城市開發(fā)規(guī)模的控制 , 包括對城市建設總用地的控制 , 以及各類用地指標和年度開發(fā)規(guī)模的控制。對城市總用地的控制

16、, 有利于節(jié)約用地 , 保持土地總量的動態(tài)平衡 ; 對于各類用地指標的控制 ,有利于城市用地結構比例趨于合理化 ;對于年度開發(fā)規(guī)?？刂?, 有利于土地的持續(xù)利用和土地資產的保值、 增值。因此 ,城市用地總規(guī)模和各類用地指標要嚴格按照國家標準 G BJ137 — 90 , 即《城市建設用地分類與規(guī)劃建設用地標準》來調整和控制。對城市年度開發(fā)規(guī)模應綜合考慮土地資源數量、 市場供求狀況、 資金投入及經濟發(fā)展速度等因素 , 以近期規(guī)劃建設為目標

17、 , 每年進行滾動安排和調整 , 并要把編制的用地計劃落實到地域空間上 ,公布于眾 ,便于公眾參與和監(jiān)督 ,以防止國有土地資源的浪費和土地資產的流失 ,同時 ,保證房地產市場相對平衡與穩(wěn)定。3. 城市控制性詳細規(guī)劃要改變靜態(tài)、 均衡的土地功能配置模式 ,體現一定的靈活性或彈性原則 ,從微觀上為房地產開發(fā)創(chuàng)造條件 ,使其能根據市場需要調整開發(fā)方案?？刂菩栽敿氁?guī)劃的靈活性是指在進行 “土地細劃” 時 , 在其土地使用功能配置方面 ,除了對有

18、污染的工業(yè)、 倉儲用地要嚴格在一定的地塊上控制安排外 , 住宅、 商服、 行政辦公等用地可以在同一區(qū)塊上兼容安排 , 即考慮它們的“相容性” 。例如 , 在居住用地中可以安排一定比例的商貿、 辦公綜合用地 ;又例如 ,同一塊用地既可用于建住宅 ,也可用于建商場。這樣房地產開發(fā)商就可以根據市場需求來決策開發(fā)方案。這種靈活性或彈性 , 既有利于規(guī)劃的實現與管理 , 又便于吸引投資 ,同時發(fā)揮了市場經濟杠桿的作用。否則 , 沒有適度經濟效益和

19、沒有一定彈性的規(guī)劃方案 ,面對市場經濟機制 ,只能是圖上畫畫 ,墻上掛掛。4. 根據我國國情 ,合理控制和確定土地開發(fā)強度 。我國土地資源十分稀缺 , 目前僅以占全世界 7 %的耕地養(yǎng)活占全世界 22 %的人口 , 另外隨著今后經濟的快速發(fā)展 ,我國城市化的步伐還將加快 , 城市用地規(guī)模也還要不斷隨之擴大 ,必須要占用大量的耕地。這樣 ,保護耕地與城市建設占地的矛盾會越來越突出。因此 ,提高土地開發(fā)利用的強度 ,是解決此矛盾的一條途徑

20、, 而其中主要是要提高建筑容積率。當然 ,增加建筑容積率 ,會帶來交通和環(huán)境等問題。但我們認為 , 這些問題還可以通過一定政策和現代技術手段降低或減少 , 可是唯獨土地資源 (除了填海造地外) 是無法通過現代技術等手段獲取的。所以 , 我們主張在城市規(guī)劃和房地產開發(fā)過程中要適當地提高建筑容積率等土地開發(fā)強度指標。至于每個城市如何來確定和控制 ,應因地制宜 ,綜合考慮。主要參考文獻 :Ο曹連群 ,“北京的房地產開發(fā)與城市規(guī)劃” ,《北京規(guī)