政策網(wǎng)絡(luò)視閾下異地高考政策困境分析

1、<p>　　政策網(wǎng)絡(luò)視閾下異地高考政策困境分析</p><p>　　【摘要】隨著我國城市化進程的加快，我國勞動人口流動性逐年增大，解決其子女就地高考的問題也日益迫切。從異地高考整體政策過程來看，解決非戶籍考生就地高考并非只是政府單方面的職責，而是一個涵括中央政府、地方政府、專業(yè)學(xué)者、戶籍考生、非戶籍考生、媒體等利益主體的綜合性政策議題，因此不能僅局限于由政府單方面采取管制政策來解決問題，否則政策制定與執(zhí)

2、行會產(chǎn)生應(yīng)然性與實然性的落差。文章運用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析上述政策相關(guān)利益主體，對異地高考政策網(wǎng)絡(luò)所面臨的困境加以探討，并提出相應(yīng)對策。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】政策網(wǎng)絡(luò)；異地高考；教育公平 </p><p>　　【作者簡介】崔華華，西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；黎丹，西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院碩士研究生。陜西西安710129 </p><p>　

3、　【中圖分類號】G40-011.8 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004—4434（2013）03—0204—06 </p><p>　　異地高考是近幾年來社會關(guān)注的熱點之一，其政策制定與實施的優(yōu)與劣，是我國社會轉(zhuǎn)型中能否打破偽城市化，實現(xiàn)教育公平的重要方面。政策網(wǎng)絡(luò)作為一種新型的政策分析工具，糅合了傳統(tǒng)公共政策“自上而下”和“自下而上”的模式，擴展了政策分析的維度，強調(diào)政策制定過程中多元利益主體之間的協(xié)調(diào)和資

4、源互賴程度對政策結(jié)果的影響。因此，本文立足于政策網(wǎng)絡(luò)的視角，分析異地高考所面臨的利益調(diào)整和矛盾沖突。探究歸因并研究對策，以期消除政策網(wǎng)絡(luò)困境，促進異地高考政策的科學(xué)制定和順暢執(zhí)行。 </p><p>　　一、政策網(wǎng)絡(luò)理論概述 </p><p>　?。ㄒ唬┱呔W(wǎng)絡(luò)理論定義 </p><p>　　政策網(wǎng)絡(luò)理論是社會組織學(xué)家在20世紀70年代將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策領(lǐng)域。以

5、應(yīng)對日益復(fù)雜的政策環(huán)境和多層次的相關(guān)利益主體的一種分析途徑和研究方法，它是對傳統(tǒng)的統(tǒng)合主義和多元主義作出的反省和修正。政策網(wǎng)絡(luò)理論起源于美國，成長于英國，并在歐洲其他地區(qū)（主要是德國和荷蘭）發(fā)展壯大。由于各國經(jīng)濟發(fā)展和政治體制不同，其學(xué)者對政策網(wǎng)絡(luò)理論的定義也莫衷一是。 </p><p>　　美國學(xué)者J.K.Benson基于次級政府的概念，強調(diào)利益團體、官僚機構(gòu)與政府的接觸，認為政策網(wǎng)絡(luò)是復(fù)雜的組織，藉由彼此的物

6、質(zhì)資源互賴與特質(zhì)而連結(jié)，行政與利益團體因資源的相互依賴性而形成一體，以確保共同的政策偏好獲得滿足，排除其他異議團體。英國學(xué)者M.J.Smith認為政策網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力是基于互賴、非零和的機制上，其可為國家提供一個化解沖突的機制，且具備可解釋特定政策部門或特定政策領(lǐng)域中國家行動者與利益團體之間多變且不同的關(guān)系，是符合復(fù)雜實際的決策現(xiàn)象。歐洲其他國家學(xué)者的觀點與英國學(xué)者觀點差異在于前者視政策網(wǎng)絡(luò)為一種治理結(jié)構(gòu)，而后者認為政策網(wǎng)絡(luò)為利益團體中介模型

7、。P.Kenis與V.Schneider認為隨著社會功能的高度分化，私人部門掌握越來越多的資源，導(dǎo)致其在政策過程中角色不可或缺。他們認為國家治理模式有三種，包括官僚組織、市場治理和政策網(wǎng)絡(luò)。而政策網(wǎng)絡(luò)是回應(yīng)政府失靈與市場失靈的最有效治理手段。 </p><p>　?。ǘ┱呔W(wǎng)絡(luò)的分類 </p><p>　　依據(jù)不同，政策網(wǎng)絡(luò)的分類亦不盡相同。其中英國學(xué)者Rhodes認為政策網(wǎng)絡(luò)之差異主要

8、是基于利益形態(tài)、網(wǎng)絡(luò)成員性質(zhì)和水平的不同、網(wǎng)絡(luò)之間互賴關(guān)系、垂直的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部依賴關(guān)系及資源分配等五個面向不同所致。他根據(jù)網(wǎng)絡(luò)整合程度將政策網(wǎng)絡(luò)視為一個譜系，關(guān)系緊密的政策社群與關(guān)系松散的議題網(wǎng)絡(luò)分別處于譜系的兩端，分為高度整合的政策社群與低度整合的議題網(wǎng)絡(luò)兩端，之間專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)依次排列。 </p><p>　　1.政策社群：政策社群是由特定利益主體與國家機關(guān)形成的持續(xù)互動關(guān)系。具有限制性成員、高度

9、整合、穩(wěn)定性高的垂直互賴關(guān)系。 </p><p>　　2.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)：專業(yè)網(wǎng)絡(luò)以滿足特定專業(yè)利益為訴求的群體，其間具有強烈的垂直互賴關(guān)系。 </p><p>　　3.府際網(wǎng)絡(luò)：代表地方政府利益的網(wǎng)絡(luò)，成員數(shù)量、垂直關(guān)系、水平關(guān)系均受到限制，垂直間的互賴關(guān)系并沒有上述二者強烈，反而水平影響力有擴張的趨勢。 </p><p>　　4.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)：基于公私部門經(jīng)濟利益所構(gòu)成

10、的網(wǎng)絡(luò)，以滿足成員經(jīng)濟利益為前提，是有限的垂直互賴關(guān)系。 </p><p>　　5.議題網(wǎng)絡(luò)：議題網(wǎng)絡(luò)是在政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)的正式結(jié)構(gòu)之外，組成的一種非正式的、復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。其行動主體眾多且利益不一，參與成員權(quán)力分配不均衡，部分參與者所占資源及利益表達渠道有限。 </p><p>　　二、政策網(wǎng)絡(luò)視域下的異地高考困境分析 </p><p>　　高等教育政策關(guān)于教育

11、公平的價值目標主要在兩個層次實現(xiàn)：第一層次是受教育權(quán)利和機會的公平；第二層次是教育資源分配和提供教育服務(wù)的公平。異地高考正是要在這兩個層面解決教育公平問題。由于我國目前流動人口數(shù)以億計，因此，這樣一個涉及人數(shù)眾多、涉面甚廣、影響深遠的政策出臺，實際上就是高等教育利益的重大調(diào)整和重新分配，其難度可想而知。 </p><p>　　面對錯綜復(fù)雜的利益糾結(jié)，異地高考政策在制定和實施過程中，涉及多層次利益主體，其形成的政策

12、網(wǎng)絡(luò)主體包括：（1）政策社群。中央政府及其從屬的教育部、發(fā)改委、公安部及財政部。政策社群從全局利益出發(fā)，基于社會公平理念，為國家長久穩(wěn)定發(fā)展考慮，是異地高考政策的積極倡導(dǎo)者，也是政策系統(tǒng)中的權(quán)威主體。（2）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。專業(yè)學(xué)者、教育學(xué)家，他們依據(jù)自己掌握的專業(yè)技能，結(jié)合異地高考政策制定的環(huán)境、所面臨的問題等，提出專業(yè)建議，從而使政府部門的決策更具科學(xué)性、可行性。（3）府際網(wǎng)絡(luò)。各地方政府，在異地高考政策中擔任雙重角色，既是異地高考政策的制

13、定者，也是執(zhí)行者。（4）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。主要是指流入地學(xué)校，他們作為非戶籍考生就讀的場所，是直接產(chǎn)出者。（5）議題網(wǎng)絡(luò)。包括戶籍與非戶籍考生家長、高校等，他們所占有的社會資源、利益訴求都不同。運用政策網(wǎng)絡(luò)理論對各行動主體及其之間關(guān)系結(jié)構(gòu)進行分析。異地高考政策面臨的困境主要有四個方面。 </p><p>　?。ㄒ唬┱呱缛号c府際網(wǎng)絡(luò)權(quán)責分配不當 </p><p>　　在我國政治體制中，地方政府從

14、屬于中央政府，是政策網(wǎng)絡(luò)理論中的“次級政府”。伴隨著我國社會的轉(zhuǎn)型，中央政府逐漸向地方政府放權(quán)，但在教育問題上，中央與地方權(quán)責分配卻不適當。（1）在中央與地方政府權(quán)力分配方面：中央政府及教育部表示異地高考有準入門檻，且應(yīng)從家長、學(xué)生、所在城市三個維度出發(fā)，并只對政策出臺時間作了原則性限定，繼而將決策權(quán)授予地方政府，要求其因地制宜，根據(jù)地方實際情況、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源承載能力制定相應(yīng)異地高考政策。如此做法的確更具針對性，但對于京滬粵這種外

15、來人口眾多，教育資源又非常豐富的地區(qū)來說，既要促進教育公平，又不能損害本地考生的利益，難免會為保護既得利益而設(shè)置苛刻的準入條件，從而將普通進城務(wù)工人員的隨遷子女擋在門外。（2）在中央與地方政府責任分配方面：異地高考政策出爐，必定會給流入地中小學(xué)帶來巨大壓力。作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動主體的流入地學(xué)校將要面臨接收更多非戶籍考生，承受隨之帶來的教學(xué)設(shè)備及師資力量不足的巨大壓力。而我國實行“國家辦學(xué)，分級管理”的義務(wù)教育財政體制，中央掌握國家大量財力

16、，但將教育投入主要用于高等教育，地方政府財力薄弱卻承擔著義務(wù)教育的主要責任。以廣東省為例，據(jù)</p><p>　　從“經(jīng)濟人”角度來講，地方政府作為官僚機構(gòu)，必然以實現(xiàn)自己的利益為目標。因此會充分動用自己的政治資本，強化資源配置本地化。地方政府對本區(qū)域內(nèi)利益的保護，投射在異地高考政策中即表現(xiàn)為：在異地高考政策準入門檻的設(shè)置上，無論是高或是低，其目的都是充分保護本地區(qū)利益。本文分別選取限制條件最嚴格的三個省市和其他

17、幾個省市進行了對比，其準入條件具體如表1所示。 </p><p>　　從以上列表可以看出，江西省只要求非戶籍考生具有高中階段一年以上學(xué)習(xí)經(jīng)歷，河北只要求非戶籍考生取得兩年學(xué)習(xí)經(jīng)歷，安徽、山東、福建僅要求非戶籍考生具有當?shù)厝赀B續(xù)學(xué)習(xí)經(jīng)歷和完整學(xué)籍，重慶則要求非戶籍考生具有高中階段完整學(xué)籍，其父母具合法穩(wěn)定職業(yè)、住所。而京滬粵不僅對考生學(xué)籍及高中階段學(xué)習(xí)經(jīng)歷作出限制，也對考生家長作出嚴格要求：北京要求家長具有居住證

18、、合法穩(wěn)定職業(yè)、住所，3年以上連續(xù)社保；上海要求居住證達到一定積分才可在滬高考；廣東則要求通過積分入戶廣東的異地務(wù)工人員、高技能人才子女才可不受限制在當?shù)貐⒓痈呖?。其中，京滬粵作為人口流人大省，?jīng)濟發(fā)達，高等教育資源豐富，門檻設(shè)置極高。山東作為人口大省，高考競爭十分激烈，開放異地高考沖擊小。故門檻設(shè)置較低，而江西、安徽、河北、福建、重慶也設(shè)置低門檻，多出于本地生源不足的考慮（江西、安徽均為人口流出大?。?，北京開放異地考生高職錄取也是出于

19、本地高職生源不足的情況。 </p><p>　　通過以上分析可知，各省市出臺的異地高考政策均是為了維護或擴大本地利益，保護本地考生利益或是為了解決本地生源不足的問題。而造成府際網(wǎng)絡(luò)行動主體地方保護主義的原因在于我國高等教育資源分布不均衡。2011年不同地區(qū)高等教育資源的空間分布差異，以北京、上海、山東、河南為例，如表2所示。 </p><p>　?。ㄈ┱呔W(wǎng)絡(luò)主體間互動不足 </p

20、><p>　　政策網(wǎng)絡(luò)理論認為，公共政策的本質(zhì)即為公共和私人行動者互動的結(jié)果。政策網(wǎng)絡(luò)開放性程度越高，互動越頻繁，越有利于政策的制定執(zhí)行。而異地高考政策制定過程中各行動主體互動交流卻差強人意。其中中央政府和地方政府作為擁有資源最豐富的網(wǎng)絡(luò)主體，二者互動較為頻繁，教育部針對異地高考問題經(jīng)常與地方政府展開討論研究。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中各專家基于教育公平立場積極推行異地高考政策，并為政府決策諫言。例如北大法學(xué)院教授張千帆聯(lián)合29名學(xué)

21、者向教育部遞交了《進城務(wù)工人員隨遷子女在就讀地參加升學(xué)考試的建議方案》，為政府決策提供參考性建議。相較于政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間，其他網(wǎng)絡(luò)主體互動遠遠不足。其中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)行動主體間互動不足表現(xiàn)在：議題網(wǎng)絡(luò)中非戶籍考生家長因資源不足，缺乏專業(yè)知識，就應(yīng)向?qū)＜覍W(xué)者尋求幫助，但二者之間因為溝通渠道、媒介有限而缺乏交流；政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)在政策制定過程中，除向?qū)I(yè)網(wǎng)絡(luò)咨詢意見外，形成一個封閉的網(wǎng)絡(luò)。只有云南省、湖南省、安徽省政

22、府向社會征集意見，其他省市并未向政策對象征求意見，為政策制定及日后推行造成阻礙；而非戶籍考生就讀的流入地學(xué)校作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動主體，自始至終都未參與到政策</p><p>　?。ㄋ模┳h題網(wǎng)絡(luò)行動主體話語權(quán)較弱 </p><p>　　議題網(wǎng)絡(luò)成員復(fù)雜，結(jié)構(gòu)松散，其中非戶籍考生及各高校話語權(quán)相對較弱。在議題網(wǎng)絡(luò)中，戶籍考生與非戶籍考生均有發(fā)言權(quán)。但因為我國長久以來的城鄉(xiāng)二元制度。導(dǎo)致在資源分配

23、方面存在巨大的不公。無論是在教育還是其他公共設(shè)施的投入上，城市資源遠優(yōu)于農(nóng)村。所以戶籍考生家長無論是在社會資本還是文化資本上都占主導(dǎo)優(yōu)勢，他們可以充分利用自己的社會人脈和資源來影響政府對政策的制定，以滿足自己的政策偏好，實現(xiàn)其子女在高考競爭中不受外來考生沖擊，享受優(yōu)質(zhì)高等教育資源的訴求。而非戶籍考生家長資源相對匱乏，尤其是農(nóng)民工群體，在異地高考政策制定過程中社會資源最少，話語權(quán)最弱，他們只能向教育部致聯(lián)名信?；蚴峭ㄟ^微博等途徑制造輿論聲

24、勢。造成這一切的根本原因依然是我國現(xiàn)行的戶籍制度，不僅造成城鄉(xiāng)壁壘，也造成戶籍制度所附帶的其他利益。如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各類社會保障分配的不均衡。間接導(dǎo)致異地高考政策制定時，既得利益與增長利益的互動博弈過程中非戶籍考生話語權(quán)缺失，淪為網(wǎng)絡(luò)邊緣主體。高校話語權(quán)弱表現(xiàn)在招生指標分配時的不自主。雖然高校大都由中央財政支持。但在土地劃撥與管理方面仍需依賴地方政府，在招生錄取時話語權(quán)自然相對減弱，不得</p><p>

25、;　　三、對異地高考政策的建議 </p><p>　?。ㄒ唬┱{(diào)整政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)責分配 </p><p>　　隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府權(quán)力下放已逐漸成為一種國際趨勢，但綜合我國社會主義初級階段國情來說，我國經(jīng)濟還不發(fā)達，各項體制還不健全，權(quán)力過度下放只會造成地方政府為實現(xiàn)自身利益，完成政績目標而濫用權(quán)力。在異地高考政策過程中，中央政府立足于教育公平立場，針對各省市人口及教育資源分布

26、不均的現(xiàn)狀，將決策權(quán)下放到地方政府。必然會造成地方政府為保護既得利益而對自由裁量權(quán)的濫用。所以，中央政府必須在國家層面制定異地高考準入條件的框架，且限制條件只與考生相關(guān)而不應(yīng)涉及家長。可從立法層面對異地高考政策進行法制性規(guī)定，規(guī)范政策制定的相關(guān)細則。并建立健全對政策執(zhí)行的監(jiān)督與反饋系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)并糾正政策執(zhí)行過程中的失誤。而在教育投入的職責方面，應(yīng)重新平衡中央與地方政府之間財政收入與教育責任。加大中央對義務(wù)教育財政投入，建立和完善合理的

27、教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，確保經(jīng)費充足，促進教育過程公平。 　?。ǘ┫H網(wǎng)絡(luò)地方保護主義 </p><p>　　由于高等教育資源分布不均，地方政府為保護當?shù)乜忌鷻?quán)益而形成地域壁壘。然而由于經(jīng)濟、地理等客觀原因。教育資源短期內(nèi)實現(xiàn)地方均等配置是不現(xiàn)實的。而現(xiàn)已出臺的異地高考政策。實質(zhì)是在原有高考制度框架內(nèi)，增加流入地考生人數(shù)。對于考生而言，高考是手段，錄取才是目的。若不改變現(xiàn)有的錄取政策，勢必會占用當?shù)乜忌母?/p>

28、考錄取指標。侵犯當?shù)乜忌鷻?quán)益，地方保護主義自然會是阻礙異地高考政策實施的最大阻礙。在我國現(xiàn)行“統(tǒng)一考試，分省錄取”的高考制度下，推行異地高考政策，可通過增加流入地高考錄取指標。保持原有錄取率不變，才能使異地高考政策順利推行。再則可按照各省市參加高考人數(shù)的比例劃定高考錄取指標，維持原有錄取率，才能在不損害戶籍考生權(quán)益條件下又滿足非戶籍考生就地高考的需求。但是，若要從根本上消除地域壁壘，還必須改革我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度，才能從根本上實現(xiàn)

29、社會資源均等化配置，從根本上促進社會公平。 </p><p>　　（三）加強政策網(wǎng)絡(luò)各行動主體的互動 </p><p>　　異地高考政策是相關(guān)利益主體互動博弈之后產(chǎn)出的政策。雖然政策網(wǎng)絡(luò)中各行動主體擁有的資源和權(quán)力不平等。但各個網(wǎng)絡(luò)間的溝通途徑是存在的。他們能利用自己的資源并采用不同的策略來影響最終做決策的政策社群。所以，為減少異地高考政策實施成本，有效促進教育公平，政策網(wǎng)絡(luò)行動主體必須加

30、強互動。其主要途徑包括：（1）加強人際互動。非戶籍考生家長可利用情感、道德等與利益相同者結(jié)成利益聯(lián)盟，通過制造輿論等手段對決策者形成壓力，也可通過個人資源聯(lián)系專家學(xué)者，聽取專家意見，通過專家向政府決策者表達意愿，以專家為渠道對政府決策者作出影響。（2）加強結(jié)構(gòu)互動。即加強政策網(wǎng)絡(luò)的行動主體之間的互動。例如，中央政府與地方政府雖較于其他網(wǎng)絡(luò)主體互動頻繁，但對于政策制定執(zhí)行的互動頻率還遠遠不足，故首先應(yīng)加強中央與地方之間、同級地方政府之間的

31、互動交流，明確教育部、發(fā)改委、社會保障部門、公安部門的責任，并建立與地方政府的溝通平臺，同級公安部門可建立流動人口的電子戶籍管理系統(tǒng)，發(fā)改委也應(yīng)將異地高考相關(guān)的資源需求等列入城市規(guī)劃，社保部門做好流動人口社會保險繳納及轉(zhuǎn)移工作；其次，中央政府應(yīng)建立合理有效的利益表達機制，完善其他行動主體的利</p><p>　?。ㄋ模娀h題網(wǎng)絡(luò)行動主體的話語權(quán) </p><p>　　造成進城務(wù)工人員話語

32、權(quán)缺失的根本原因是社會資本配置的不均等。社會資本作為一種稀缺資源，直接或間接造成社會分層，從而使非戶籍考生家長天然處于不平等地位，形成政治參與話語權(quán)的缺失。所以，首先，政府應(yīng)加強非戶籍考生家長話語權(quán)：一是培養(yǎng)并強化公民政治參與意識，社會資本不足導(dǎo)致進城務(wù)工人員政治參與意識薄弱，而政府應(yīng)加大對于公民政治參與的宣傳。這是民主政治的根本要求；二是建立健全公民政治參與體系，拓展公民政治參與渠道，打開封閉的政策網(wǎng)絡(luò)，使進城務(wù)工人員有能力、有條件參

33、與到政策制定中來，充分表達其利益訴求，從不同程度對決策者政治偏好產(chǎn)生影響，也可減少政策推行成本。其次，從根本上改革戶籍制度，消除由戶籍制度造成的社會資本分配不公。雖然客觀世界的絕對公平無法達到，但人為造成的制度性資源分配不公可以并且必須消除，才能實現(xiàn)社會資源配置均等化，實現(xiàn)真正意義上的教育公平。再次，加強高校招生話語權(quán)，必須實現(xiàn)高校的自主化，去行政化。政府首先應(yīng)賦予高校更多自主招生名額。規(guī)范高校自主招生政策。正如著名教育學(xué)者熊丙奇所建議