政策執(zhí)行中的治理困境——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析.pdf

1、在公共政策研究中，圍繞執(zhí)行過(guò)程的分析一直受到極大的關(guān)注。政策執(zhí)行中一個(gè)重要的研究命題是確認(rèn)那些阻礙執(zhí)行進(jìn)程的制約性因素。這些制約性因素阻礙執(zhí)行推進(jìn)，造成政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，政策執(zhí)行陷入困境。因此在公共政策研究中，需要對(duì)各種執(zhí)行制約因素加以分析并且對(duì)相關(guān)執(zhí)行困境加以解釋。在現(xiàn)有執(zhí)行研究的各種理論范式中，對(duì)執(zhí)行困境的解釋主要集中在政策目標(biāo)、執(zhí)行資源、行政層級(jí)間的信息溝通等方面。這些執(zhí)行困境分析取得了豐富的研究成果。但總的來(lái)說(shuō)，這些研究都忽視了

2、執(zhí)行參與者之間的橫向協(xié)調(diào)這一關(guān)鍵維度。執(zhí)行中的橫向協(xié)調(diào)問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，某些復(fù)雜政策問(wèn)題的解決，要求多個(gè)部門在執(zhí)行過(guò)程中相互合作。因此處理好這些部門間的橫向關(guān)系就成為執(zhí)行成功的關(guān)鍵因素。其二，在特定情況下，執(zhí)行過(guò)程還會(huì)涉及到政府之外的社會(huì)參與者。這使得執(zhí)行參與者更加多元化。處理好政府與社會(huì)參與者之間的橫向關(guān)系，也就顯得更為重要?，F(xiàn)有執(zhí)行困境研究中對(duì)橫向協(xié)調(diào)的忽視，源于主要執(zhí)行理論范式都比較依賴于行政縱向結(jié)構(gòu)。因此，分析執(zhí)行中

3、的橫向協(xié)調(diào)問(wèn)題需要引入新的理論視角。在這方面，強(qiáng)調(diào)多元合作的治理理論值得加以借鑒。治理理論在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中強(qiáng)調(diào)多元互動(dòng)、相互協(xié)作的維度。因此本論文將源于橫向協(xié)調(diào)失敗所導(dǎo)致的執(zhí)行困境定義為治理困境。本論文的主要目標(biāo)也是要分析這一政策執(zhí)行中的治理困境。主要研究問(wèn)題是：(1)如何解釋治理困境的發(fā)生機(jī)制，即它是如何在執(zhí)行過(guò)程中逐漸形成的?以及(2)如何解釋治理困境的作用機(jī)制，即它是如何造成政策執(zhí)行無(wú)法有效推進(jìn)?通過(guò)回答這兩個(gè)研究問(wèn)題，本論文期

4、望將多部門的治理視角引入到執(zhí)行研究中，同時(shí)為復(fù)雜性政策問(wèn)題的解決提供一個(gè)新思路。
　　 為了回答這兩個(gè)研究問(wèn)題，本論文的研究分析將基于政策網(wǎng)絡(luò)理論，并圍繞著一個(gè)政策執(zhí)行案例加以展開。政策網(wǎng)絡(luò)理論是近年來(lái)在政策研究領(lǐng)域得到極大關(guān)注的一個(gè)新理論范式。治理理論是一個(gè)宏觀理論，它是與傳統(tǒng)的政府中心模式相對(duì)比的。而落在政策分析的中觀層面，治理則與政策網(wǎng)絡(luò)理論緊密相連。二者都是強(qiáng)調(diào)多元互動(dòng)主體之間的關(guān)系維度。這也是本論文選擇政策網(wǎng)絡(luò)理論來(lái)分

5、析治理困境的基本原因。在案例分析方面，本論文選取了我國(guó)海洋漁業(yè)領(lǐng)域的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策。由于國(guó)際法所造成海域劃界以及漁業(yè)資源匱乏，必須減少過(guò)度的漁業(yè)捕撈能力。為此我國(guó)政府出臺(tái)了全國(guó)性的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策方案，以減少漁船數(shù)量(減船)，同時(shí)幫助漁民轉(zhuǎn)向新的就業(yè)崗位(轉(zhuǎn)產(chǎn))。本論文將主要關(guān)注這一政策方案在廣東省的執(zhí)行過(guò)程，并對(duì)政策執(zhí)行中所遭遇的治理困境加以分析。漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策的特殊性在于，捕撈能力過(guò)剩并不僅僅是一個(gè)涉及漁業(yè)領(lǐng)域本身的問(wèn)題，同時(shí)也源于漁民

6、群體在勞動(dòng)技能、子女教育、住房保障等多個(gè)方面所遭遇的長(zhǎng)期困境。因此要真正實(shí)現(xiàn)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)目標(biāo)，就必須從多個(gè)政策領(lǐng)域共同著手。廣東省執(zhí)行方案中就將多個(gè)政策部門引入，力圖通過(guò)協(xié)作方式推進(jìn)執(zhí)行進(jìn)程。然而在處理政策部門間的橫向協(xié)作上，這一執(zhí)行再次遭遇了部門各自為政、相互規(guī)則安排難以建立的困難局面。更進(jìn)一步的，在需要漁民合作社、世行項(xiàng)目組等社會(huì)參與者加入執(zhí)行過(guò)程的情況下，橫向協(xié)作無(wú)法達(dá)成的治理困境就更為凸顯。因此借助于該案例，本論文可以對(duì)執(zhí)行中的治理

7、困境這一問(wèn)題進(jìn)行深入的分析和論述。在對(duì)治理困境的多種表現(xiàn)形式加以論述的基礎(chǔ)上，所提出的研究問(wèn)題將會(huì)獲得解釋和回答。即(1)治理困境的發(fā)生機(jī)制是治理格局的目標(biāo)和現(xiàn)有的執(zhí)行機(jī)制之間的沖突。(2)治理困境的作用機(jī)制是政策參與各方對(duì)現(xiàn)有執(zhí)行機(jī)制的改善方向存在分歧從而拒絕合作。
　　 在論述結(jié)構(gòu)上，本論文的導(dǎo)論部分主要介紹研究問(wèn)題的緣起，并提出研究問(wèn)題。此外還包括對(duì)相關(guān)理論和案例背景的介紹。第二章對(duì)主要的相關(guān)理論研究加以綜述總結(jié)，其中包括

8、政策執(zhí)行研究、治理理論以及政策網(wǎng)絡(luò)理論。在此基礎(chǔ)上，將提出一個(gè)基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本分析框架。之后開始進(jìn)入案例分析部分。第三章是在全國(guó)層面上對(duì)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策的發(fā)生背景、議程的復(fù)雜性以及相關(guān)政策機(jī)制加以分析。第四章對(duì)國(guó)家方案所遭遇的執(zhí)行困境進(jìn)行了批削性的分析，提出以治理困境加以解釋的新視角。同時(shí)政策網(wǎng)絡(luò)的思路被引入，以分析廣東省的執(zhí)行方案。第五章將分析廣東省執(zhí)行方案所遭遇的治理困境。這涉及兩個(gè)方面：政策部門之間的協(xié)調(diào)，以及政策部門和社會(huì)參與