探析新修改《民事訴訟法》的公益訴訟制度

1、<p>　　探析新修改《民事訴訟法》的公益訴訟制度</p><p>　　摘 要 新修訂的《民事訴訟法》增加了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的法律條款。這是我國民主法治建設(shè)上的重要事件，對于保護(hù)公民合法權(quán)益意義重大。但新修改的《民事訴訟法》對于公益民事訴訟制度還不詳盡，還有很多方面存在立法缺失。盡管如此，新修改的《民事訴訟法》

2、表明我國公益訴訟制度正式為立法所接受，公益訴訟制度的大門已經(jīng)開啟。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 公益訴訟 公共利益 訴訟主體 法治社會 </p><p>　　中圖分類號：D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2013）06-050-02 </p><p>　　新修改的《民事訴訟法》增加了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法

3、律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定。這是在社會各界的共同努力下公益訴訟制度終于被寫入民事訴訟法，這是法律界是具有劃時代意義的法律事件之一。但與此同時，如何界定公益訴訟，公益訴訟主體，以及公益訴訟舉證責(zé)任等問題，在此次修改中均未涉及。盡管如此，我國公益訴訟制度的已經(jīng)揚(yáng)帆起航，隨著相關(guān)條款的不斷完善，公益訴訟制度必將發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。 </p><p>　　一、公益訴訟制度寫入新修改《民事訴訟法》的

4、現(xiàn)實(shí)意義 </p><p>　　公益訴訟這一法律概念被引入我國時間很短，只有二十多年時間。我國公民對于公益訴訟，更是普遍缺少了解。但公益訴訟與公民生產(chǎn)、生活確密切相關(guān)。近年來，地溝油事件、企業(yè)隨意排污事件，這些典型的侵害公民的合法利益的事件，讓公民了解了公益訴訟，更讓公民意識到公益訴訟的重要性，可以說對公益訴訟從陌生到發(fā)展到迫切需要。但因?yàn)檎l有資格提起公益訴訟，公益訴訟有何法律依據(jù)，這些問題在現(xiàn)行法律制度中均沒有

5、規(guī)定。導(dǎo)致這些事件中受損害的公民權(quán)益未得到應(yīng)有保護(hù)。公益訴訟制度最終寫入新修改民訴法改變了這一尷尬的狀況，因此公益訴訟制度具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。 </p><p>　?。ㄒ唬┍Ｗo(hù)公共利益的客觀需要 </p><p>　　隨著我國法治國家建設(shè)逐步走向深入，公民權(quán)利保護(hù)意識也不斷增強(qiáng)。其中公民對公共利益的維護(hù)意愿更是逐步提升。這是法治社會建設(shè)不斷完善的重要體現(xiàn)。公民對權(quán)利的保護(hù)，不在局限于私權(quán)，

6、而是將之?dāng)U大至公共利益。公民深刻意識到應(yīng)團(tuán)結(jié)一致，共同維護(hù)自身的生活空間。因此當(dāng)公共利益受到侵害時，公民可以選擇通過公益訴訟方式來獲得法律救濟(jì)，使合法權(quán)益不受侵害。這種需求完全出自于公民的內(nèi)心，是社會發(fā)展的客觀需要。當(dāng)然，公共利益主要體現(xiàn)對弱勢群體的保護(hù)，因?yàn)槿鮿萑后w的利益保護(hù)程度影響社會的公共利益保護(hù)水平。 </p><p>　　目前，我國正逐步推進(jìn)城市化建設(shè)。在城市化建設(shè)過程中，我國公共利益保護(hù)水平不高，甚至

7、以公共利益之名侵犯公民合法權(quán)益的事件不斷出現(xiàn)。大量的弱勢群體相繼的出現(xiàn)，表明在我國加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)刻不容緩。公共利益寫入新修改民訴法，是時代的呼喚。 </p><p>　　（二）構(gòu)建法治社會的需要 </p><p>　　以往，普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為中國未真正形成法治社會。中國法治社會的建設(shè)應(yīng)是至上而下的，通過法治政府的構(gòu)建，帶動法治社會的形成。而習(xí)總書記摒棄了這一觀點(diǎn)，提出法治國家、法治政府、

8、法治社會一體化建設(shè)，這為我國的法治社會建設(shè)指明了方向。當(dāng)今，我國公民的法律意識不斷提升，公民通過各種途徑參與社會的管理。甚至提出很多建設(shè)性意見，為社會的快速發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，法治社會的形成隨之逐步加快。公民法律意識的快速提高與法治社會的建設(shè)這一矛盾凸顯。應(yīng)引導(dǎo)公民通過法律途徑維護(hù)公共利益，借此推動我國的法治社會的建設(shè)。公益訴訟制度的出現(xiàn)，對于法治社會建設(shè)具有積極推動作用。 </p><p>　　實(shí)踐中，普通公民在公

9、共行政決策中沒有有效參與。許多時候公共決策本身直接影響公民的切身利益。公益訴訟制度的確立，可以充分彌補(bǔ)公民無法參與行政決策帶來的負(fù)面影響。為公民影響公共決策提供了渠道。公民通過公益訴訟來表達(dá)訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益。 </p><p>　　二、公益訴訟主體范圍探析 </p><p>　　新修改的《民事訴訟法》將公益訴訟起訴主體范圍規(guī)定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，符合目前我國公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)

10、情況，但沒有將公民個人作為訴訟主體則略顯不足。 </p><p>　　（一）法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織本次新修改的《民事訴訟法》而將起訴主體范圍規(guī)定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，符合我國現(xiàn)實(shí) </p><p>　　公益訴訟必然要涉及訴訟成本問題。環(huán)境公益訴訟以及人數(shù)較多的消費(fèi)者合法權(quán)益損害的公益訴訟，由于涉及案件標(biāo)的額較大，往往需要預(yù)先繳納高額訴訟費(fèi)，作為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織自身經(jīng)費(fèi)完全可

11、以承受，無論標(biāo)的額大小，在訴訟費(fèi)承受能力方面比較強(qiáng)。又由于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織本身就有法律方面的人才儲備，了解掌握相關(guān)法律法規(guī)，熟悉訴訟程序，便于高效訴訟，同時又可節(jié)約訴訟成本。此外，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織訴訟目的明確，不存在“其他企圖”，減少法院的不必要訴訟數(shù)量，能夠節(jié)約人民法院的審判資源。 </p><p>　?。ǘ┍敬涡薷奈磳⒐駛€人納入公益訴訟起訴主體略顯遺憾 </p><p>

12、;　　在國外，公益訴訟制度均有較為完備的規(guī)定及比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。我國學(xué)術(shù)界對公益訴訟呼吁多年，終于在本次新修訂的《民事訴訟法中》針對兩種行為可以提起公益訴訟。由于我國之前的法律制度中并未有先例，因此，將公益訴訟的主體僅界定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，沒有將公民個人納入訴訟起訴主體中。從這個角度看，沒有將公民個人納入訴訟起訴主體符合我國國情。 </p><p>　　立法應(yīng)具備一定的超前性，雖然公益訴訟制度第一次出現(xiàn)在

13、我國法律實(shí)務(wù)中，但我國公民法律權(quán)力意識普遍增強(qiáng)，公民法律知識掌握不斷提高。通過法律方式維護(hù)權(quán)利，已成為大多數(shù)公民的共識。在此大環(huán)境下，將公民排除在公益訴訟大門之外，對于法治國家建設(shè)、法治社會的形成，都有一定的消極影響。特別在現(xiàn)有公益訴訟主體不作為情形下，更加凸顯公民個人提起公益訴訟的作用。在實(shí)踐中，涉及環(huán)境及消費(fèi)者的公益訴訟數(shù)量較大，情況各不相同，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有沒有能力全部關(guān)注并訴訟維權(quán)呢？筆者認(rèn)為難度相當(dāng)大。如法律規(guī)定的機(jī)

14、關(guān)、組織不提起訴訟，那如何維護(hù)公民的合法權(quán)益呢？筆者并不否認(rèn)將公民個人排除在公益訴訟起訴主體之外有其合理的一面，但應(yīng)針對法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織不作為情形，設(shè)立保護(hù)性條款，盡最大可能維護(hù)公民的合法權(quán)益。 　　三、公益訴訟亟待完善的方面新修改的《民事訴訟法》對于公益訴訟的規(guī)定只是一個條文，剪短的幾十字 </p><p>　　雖然意義非同一般，但是如何具體操作，并沒有詳細(xì)的規(guī)定，不利于司法實(shí)踐。應(yīng)盡快完善公益訴訟實(shí)體性

15、規(guī)定，尤其增加程序性條款規(guī)定，增強(qiáng)公益訴訟制度的可操作性行，使公益訴訟能更快速起到維護(hù)公民合法權(quán)利的作用。 </p><p>　　（一）明確界定公益訴訟主體 </p><p>　　全國人大常委會及最高人民法院應(yīng)制定相應(yīng)實(shí)施具體意見、司法解釋，完善公益訴訟法律條文的內(nèi)容?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)和組織”包括哪些國家機(jī)關(guān)和組織，全國人大常委會應(yīng)對此作出明確解釋。最高人民法院應(yīng)及時制定相關(guān)規(guī)定，完善訴訟

16、主體的界定。以此指導(dǎo)人民法院受理公益訴訟案件，作出合法裁判。如2013年3月，環(huán)保部下屬機(jī)構(gòu)中華環(huán)保聯(lián)合會就山東濰坊昌樂縣五圖街道部分村莊地下水遭嚴(yán)重污染向山東省濰坊市中級人民法院提起環(huán)境公益訴訟因人民法院以需要請示上級法院為由，至今沒有受理。濰坊市中級人民法院的解釋理由是：中華環(huán)保聯(lián)合會的是否具備訴訟主體資格存在爭議?？梢姡覈⒎C(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)應(yīng)加快制定相關(guān)規(guī)定，及早發(fā)揮公益訴訟的作用。 </p><p>　

17、　（二）明確舉證責(zé)任 </p><p>　　民事訴訟證據(jù)規(guī)則第四條第三款規(guī)定明確了環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任。但侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的公益訴訟案件應(yīng)如何舉證，沒有明確的法律依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，只能實(shí)行誰主張誰舉證的制度，如果舉證不能，將承擔(dān)訴訟的不利后果。實(shí)踐中，有些此類案件原告根本不能提供有力證據(jù)，因?yàn)橄嚓P(guān)證據(jù)由被告掌握，被告不可能自動向法院提交，這就為原告的訴訟增加了難度。因此應(yīng)明確規(guī)定，在何種情形下，侵犯消費(fèi)

18、者合法權(quán)益的被告應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，以此完善公益訴訟的舉證責(zé)任。 </p><p>　?。ㄈ┟鞔_賠償金的歸屬與分配 </p><p>　　公益訴訟訴訟目的如果最終實(shí)現(xiàn)，那么無論是環(huán)境公益訴訟，還是消費(fèi)者合法權(quán)益公益訴訟，終究涉及民事賠償問題。而且公益訴訟訴訟標(biāo)的額較大，最終的賠償金亦較大。在此情形下，如何分配賠償金，在現(xiàn)階段勢必成為一道難題。受害人分配產(chǎn)生爭議怎么辦，受具體損失額如何確定等等

19、一系列問題擺在立法者面前。應(yīng)通過考察國外立法，并結(jié)合我國實(shí)際國情，做出明確的規(guī)定。 </p><p>　?。ㄋ模┕嬖V訟訴訟費(fèi)的繳納 </p><p>　　眾所周知，人民法院訴訟費(fèi)的收取或者按件收取或者按照爭議的標(biāo)的額收取。公益訴訟訴訟費(fèi)又該如取收費(fèi)訴訟費(fèi)呢？公益訴訟具有公益性，不應(yīng)按爭議的標(biāo)的額收取訴訟費(fèi)，應(yīng)按件收取訴訟費(fèi)。盡可能減少原告的訴訟成本，從而推動公益訴訟制度的發(fā)展。 <

20、/p><p>　?。ㄎ澹┟鞔_審理公益訴訟案件的審理程序 </p><p>　　公益訴訟案件審理程序在這次修改中，沒有涉及到。作為公益訴訟案件往往社會影響較大，審理公益訴訟案件不能照搬適用普通民事案件的審理程序。普通民事案件可以適用簡易程序，可以適用調(diào)解結(jié)案。這些訴訟規(guī)則在公益訴訟案件中，不應(yīng)適用。作為公益訴訟案件涉及社會的公共利益，不同于一般私訴案件，不能由一名法官獨(dú)任審判。公共利益廣義上涉及

21、全體社會成員，因此涉及公益訴訟不能適用調(diào)解結(jié)案，必須由人民法院依法作出裁判，以起到對社會的警示作用。 </p><p>　　此外，關(guān)于受害人如何向法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織申報賠償數(shù)額，人民法院管轄權(quán)如何確定、原告訴訟請求如何界定、如何確定人民法院裁判的效力范圍等方面也需要立法機(jī)關(guān)予以完善。 </p><p>　　綜上所述，新修改的《民事訴訟法》中引入公益訴訟制度，是我國民主法治建設(shè)發(fā)展中的大事