05 行政組織

1、,第五章 行政組織,沒有組織就沒有管理，沒有管理就沒有組織。 ----德魯克,主要內(nèi)容,第一節(jié) 行政組織概述第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制第三節(jié) 行政組織理論與原則,第一節(jié) 行政組織概述,一、行政組織的涵義（一）行政組織 所謂行政組織，是一種特定的社會組織，它通常是指為行使國家權(quán)力，管理公共事務(wù)，通過權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)、人員安排所構(gòu)成的國家行政機(jī)關(guān)的完整體系。1．

2、行政組織有廣義和狹義之分。廣義的行政組織指一切具備計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等行政功能的組織，它既包括國家行政部門的組織，也包括國家立法、司法等部門內(nèi)履行行政職能的組織，還包括企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體內(nèi)部的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。狹義的行政組織是指為執(zhí)行國家的政務(wù)所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，簡單地說就是指政府機(jī)構(gòu)。 我們指的主要是指“國家行政組織”(即國家行政機(jī)構(gòu)) 。,中華人民共和國國務(wù)院,部委機(jī)構(gòu),直屬機(jī)構(gòu),辦事機(jī)構(gòu),國務(wù)院辦

3、公廳,外交部　國防部　教育部　監(jiān)察部　民政部　司法部水利部　衛(wèi)生部 公安部鐵道部　農(nóng)業(yè)部　交通部財政部　商務(wù)部　人事部審計署　文化部　科學(xué)技術(shù)部　國家安全部國土資源部　環(huán)境保護(hù)部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 工業(yè)和信息化部 人力資源和社會保障部國家人口和計劃生育委員會國家發(fā)展和改革委員會國家民族事務(wù)委員會中國人民銀行,辦公機(jī)構(gòu),,,,,,,,中華人民共和國海關(guān)總署國家稅務(wù)總局國家工商行政管理總局國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫

4、總局國家廣播電影電視總局國家新聞出版總署國家體育總局國家統(tǒng)計局國家林業(yè)局國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局國家知識產(chǎn)權(quán)局國家旅游局國家宗教事務(wù)局國務(wù)院參事室國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局,國務(wù)院僑務(wù)辦公室國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室國務(wù)院法制辦公室國務(wù)院研究室,,國家行政組織,第一節(jié) 行政組織概述,中央政府,地級市政府,地區(qū)行政公署,省政府,直轄市政府,市轄區(qū)政府,縣級市政府,縣政府,區(qū)公所,鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)政府,民族鄉(xiāng)政府,縣政府,市轄區(qū)政

5、府,鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)政府,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,一般地方政府的層級結(jié)構(gòu),第一節(jié) 行政組織概述,2．行政組織有動態(tài)和靜態(tài)之分動態(tài)的行政組織是指行政機(jī)關(guān)執(zhí)行政務(wù)的各種組織活動和運(yùn)行過程。行政組織是一個把人財物、時間、信息、知識、環(huán)境等因素在特定時間和空間內(nèi)聯(lián)系和配置起來的有機(jī)整體，是一個發(fā)揮組織功能的動態(tài)活動過程。組織必須不斷地進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督和控制活動，以有效地安排工作行為、安排人的行為，有效地運(yùn)用

6、組織所擁有的各種資源，達(dá)成組織目標(biāo)。靜態(tài)的行政組織是指國家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系。行政組織是由按照職能目標(biāo)分工、權(quán)力指揮關(guān)系、責(zé)任歸屬、工作程序設(shè)置的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構(gòu)建的一個完整體系。職位是行政組織的基本元素和細(xì)胞，職位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系構(gòu)成了整個行政組織的結(jié)構(gòu)，而職能目標(biāo)是組織結(jié)構(gòu)建立的依據(jù)，是組織的層次和部門劃分、以及職位配置的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。行政組織結(jié)構(gòu)是行政組織最明顯的外觀表現(xiàn)。,第一節(jié) 行政組

7、織概述,3．階級屬性與社會屬性之分從階級屬性上說，行政組織是據(jù)國家政治生活主導(dǎo)地位的階級推行本階級意志的組織工具.從社會屬性上說，則是國家為實現(xiàn)社會目的而通過一定的法律程序所建立和規(guī)定的，有著一定行政目標(biāo)、人員設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、結(jié)構(gòu)形態(tài)、財物所有的行政機(jī)關(guān)體系，其組織行為受國家強(qiáng)制力的保障。,第一節(jié) 行政組織概述,4．行政組織有生態(tài)和心態(tài)之分生態(tài)的組織環(huán)境 從行政組織與整個社會的關(guān)系來看，行政組織是處于外在社會環(huán)境中的一

8、個有機(jī)系統(tǒng)，是一個開放的社會干系統(tǒng)。它必須不斷地與其所處的社會環(huán)境發(fā)生人員、物資與信息的雙向交流。 心態(tài)的組織意識 行政組織是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)共同的目標(biāo)而建立的群體。人們在加人組織時，必然會將個人情感、價值觀和人格等心態(tài)因水帶進(jìn)組織之中，使組織成為人們心態(tài)意識的匯合點(diǎn)。,第一節(jié) 行政組織概述,(二)行政組織與類似詞之異同 1．行政機(jī)關(guān)。政府大系統(tǒng)的一個次級系統(tǒng)。換言之，國家行政組織是綜合的、整體的、享有完全行政權(quán)的法律和行為

9、的主體，行政機(jī)關(guān)則是單一、部分、享有有限行政權(quán)的法律和行為主體。在統(tǒng)屬關(guān)系上，行政機(jī)關(guān)必須服從政府，部門首長必須服從政府首腦。行政機(jī)關(guān)的有機(jī)配合，構(gòu)成整體的行政組織。,第一節(jié) 行政組織概述,(二)行政組織與類似詞之異同 2．行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)常與行政機(jī)關(guān)混用，二者不存在根本的區(qū)別。從管理角度看，行政機(jī)構(gòu)常偏重于編制、預(yù)算、組織結(jié)構(gòu)的涵義，行政機(jī)關(guān)常偏重于主體、職權(quán)、法規(guī)涵義。行政機(jī)關(guān)恒定是行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)則不一定是行政機(jī)關(guān)。在正式

10、的法律用語中，國家行政權(quán)力主體常稱行政機(jī)關(guān)或行政組織，很少使用行政機(jī)構(gòu)稱謂。行政機(jī)構(gòu)：側(cè)重編制、預(yù)算和組織結(jié)構(gòu)行政機(jī)關(guān)：側(cè)重主體 、職權(quán)和法規(guī)3．官署。在行政學(xué)的意思上，官署主要指具有決定權(quán)并對外代表國家意志的事權(quán)機(jī)關(guān)，因而官署是行政機(jī)關(guān)之一種。在我國歷史上，官署亦稱官府、官衙，主要是民間對政府或政府機(jī)關(guān)的一種稱呼。行政組織與共產(chǎn)黨組織、司法機(jī)關(guān)、民間組織,第一節(jié) 行政組織概述,正確理解“行政組織”概念的要點(diǎn)：行政組織是行政

11、權(quán)力的物化，是中央和地方各級政府行政管理活動的主體。 國家行政組織是依照法定程序組建和變更的。 行政組織是各類行政機(jī)關(guān)的有機(jī)組合，是由人員、職位、單位、部門等復(fù)合而成的有機(jī)整體。 設(shè)置、組建和變更行政組織的目的在于有效地推行政務(wù)，即有效地管理國家和社會公共事務(wù)。,第一節(jié) 行政組織概述,二、行政組織的特征（一）行政組織的一般特征政治性社會性權(quán)威性系統(tǒng)性法制性動態(tài)性 [案例]金無怠之死背后,第一節(jié) 行政組織概述,

12、(二)行政組織的比較特征行政組織與政黨組織相比，具有國家強(qiáng)制性特點(diǎn)行政組織與國家權(quán)力機(jī)關(guān)相比，具有不同的職能和“派生性”、“執(zhí)行性”、“垂直性”特點(diǎn)行政組織與司法機(jī)關(guān)相比，主要是性質(zhì)和職能上的差異，在上級對下級的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系上，也具有各自不同的特點(diǎn)。,第一節(jié) 行政組織概述,三、行政組織的基本要素組織目標(biāo)職能范圍人員構(gòu)成權(quán)責(zé)體系機(jī)構(gòu)設(shè)置財物因素運(yùn)行機(jī)制法規(guī)制度,第一節(jié) 行政組織概述,四、行政組織的設(shè)立依據(jù)20

13、04年4月關(guān)于中國50省的流言,,,,戴均良認(rèn)為，省的規(guī)模過大，既不利于管理，對國家長治久安也沒有好處。從中國國土面積和人口考慮，中國設(shè)50個左右省級政區(qū)比較合理。 “戴均良同時強(qiáng)調(diào)，縮省雖然有必要，但一定要等到政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面條件成熟時才可以進(jìn)行。從中國目前國情出發(fā)，重新進(jìn)行大規(guī)模分省不現(xiàn)實，既會影響社會穩(wěn)定的大局，又會在一定程度上加大行政管理成本。他估計，近幾年這方面沒有大動作?！?第一節(jié) 行政組織概

14、述,第一節(jié) 行政組織概述,四、行政組織的設(shè)立依據(jù)依據(jù)憲法依據(jù)法律依據(jù)行政裁量權(quán),第一節(jié) 行政組織概述,五．行政組織的效力規(guī)程立法機(jī)關(guān)。又稱民意機(jī)關(guān)，如議會、國會或人民代表大會。立法機(jī)關(guān)是經(jīng)過全民直接或間接選舉產(chǎn)生的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。內(nèi)閣。內(nèi)閣對議會負(fù)政治責(zé)任，除憲法和法律有特別限制外，一般行政組織均由內(nèi)閣依據(jù)行政裁量權(quán)自行設(shè)定，而不需經(jīng)過立法機(jī)關(guān)決定。德國、英國等。立法機(jī)關(guān)與內(nèi)閣。即折中制或混合制，由立法機(jī)關(guān)與政府共同決定行

15、政組織產(chǎn)生與成立的效力。,第一節(jié) 行政組織概述,六．行政組織的類型(一)行政組織在宏觀上的分類根據(jù)政治體制、行政體制、行政職能和行政管轄范圍，可以從宏觀上對行政組織進(jìn)行分類；聯(lián)邦制條件下，可把行政組織劃分為聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)、中間(州或加盟共和國等)政府行政機(jī)關(guān)和地方政府行政機(jī)關(guān)三類；單一制條件下，可把行政組織劃分為中央國家行政機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)兩類。我國是單一制國家，中央國家行政機(jī)關(guān)是國務(wù)院，即中央人民政府；地方國家行政機(jī)

16、關(guān)包括省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府，即地方各級人民政府。根據(jù)法定管轄區(qū)域分:中央行政機(jī)關(guān)；地方行政機(jī)關(guān)。根據(jù)工作權(quán)限分:一般機(jī)關(guān)；專門機(jī)關(guān)。,第一節(jié) 行政組織概述,(二)行政組織在微觀上的分類在一級政府內(nèi)部，根據(jù)行政工作的性質(zhì)、內(nèi)容和作用，可以對行政組織進(jìn)行微觀分類。中央和地方各級政府組織----領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)(或首腦機(jī)關(guān))職能機(jī)關(guān)(或部門機(jī)關(guān))輔助機(jī)關(guān)(含辦公機(jī)關(guān)、辦事機(jī)關(guān)和服務(wù)機(jī)關(guān)等)咨詢機(jī)關(guān)信息機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān),,

17、七．行政組織在行政管理中的地位1、行政組織是政府職能的載體2、行政組織是行政管理的主體3、行政組織是行政人員的歸屬4、行政組織是行政活動的支點(diǎn),若拿走我的財產(chǎn)——但留給我這個組織，五年之內(nèi)，我就會卷土重來。 — —小阿爾弗萊德 ? 斯隆,主要內(nèi)容,第一節(jié) 行政組織概述第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制第三節(jié) 行政組織理論與原則,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與

18、體制,一、行政組織的結(jié)構(gòu)行政組織的結(jié)構(gòu)是指行政組織的各組成要素之間的相互聯(lián)系方式或互動關(guān)系模式。 1．行政組織的縱向結(jié)構(gòu)。所謂行政組織的縱向結(jié)構(gòu)就是指各級政府上下級之間，每級政府的各組成部門之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從關(guān)系的組合方式。 2．行政組織的橫向結(jié)構(gòu)。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)是指行政組織橫向分化的結(jié)果，又稱為部門結(jié)構(gòu)，是行政組織中處于同一等級的各組成部門之間的平等、合作與協(xié)調(diào)關(guān)系的一種組合方式。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制

19、,一、行政組織的結(jié)構(gòu)2．行政組織的橫向結(jié)構(gòu)(1)職能部門化。即按照行政職能的界限劃分行政組織的部門，如我國國務(wù)院根據(jù)職能劃分的部門有國家計劃部門、勞動人事部門、財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、司法部門等等。 (2)區(qū)域部門化。即按照管轄區(qū)域的界限劃分行政組織，如我國省、市、縣各級政府；公安系統(tǒng)也按省、市、縣、鄉(xiāng)等區(qū)域界限來設(shè)立機(jī)構(gòu)。 (3)行業(yè)和產(chǎn)品部門化。即按照行業(yè)和產(chǎn)品的不同來劃分行政部門的方法，如我國各級政府中的經(jīng)濟(jì)部委，像

20、核工業(yè)部、水利電力部、農(nóng)牧漁業(yè)部、林業(yè)部等都是按行業(yè)和產(chǎn)品部門化的方式設(shè)置的。,政出多門，混亂失靈,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,二、 我國行政組織層級劃分,,,,,中央政府（國務(wù)院）,省、自治區(qū)、直轄市政府,省轄市政府（設(shè)區(qū)市政府）地區(qū)行署（省的派出機(jī)構(gòu)）,縣、自治縣、縣級市政府,鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府,,,,,1、全國行政層次劃分（五層）,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,中央人民政府—國務(wù)院,,,,,,直轄市人民政府,,省人民政府,,自

21、治區(qū)人民政府,特別行政區(qū)政府,地級市人民政府,自治人民區(qū)政府,地區(qū)行政公署,市轄區(qū)人民政府,縣級市人民政府,縣人民政府,自治縣人民政府,我國地方政府的層級系統(tǒng)圖,街道辦事處,區(qū)公所,鎮(zhèn)人民政府,鄉(xiāng)人民政府,民族鄉(xiāng)人民政府,居民委員會,村民委員會,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,2、國務(wù)院機(jī)構(gòu)層次劃分：,,,,,部、委

22、機(jī)構(gòu)直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu),司（局）（辦事機(jī)構(gòu)不設(shè)司局）,處（室）,,,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,國務(wù)院,,,,,,,,,國務(wù)院組成部委,國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu),國務(wù)院直屬事業(yè)單位,國務(wù)院部委管理的國家局,國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)設(shè)置,國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,3、省

23、、自治區(qū)、直轄市機(jī)構(gòu)層次劃分：,廳（局）,處（室）,科,,,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,4、省轄地級市政府、地區(qū)行署的機(jī)構(gòu)層次劃分,處（局）,科,,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,5、縣級政府的機(jī)構(gòu)層次劃分,科（局）,股（科）,,全國行政區(qū)劃（2001年）,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,三、行政組織的社會功能,當(dāng)代各國行政組織的社會功能主要有：（1）提供社會保障。社會保障既是對公民基本生存條件的保

24、障，也是對社會經(jīng)濟(jì)活動正常運(yùn)行的保障。一個國家的社會保障體系應(yīng)該包括兩方面：一是社會保險體系，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險等四大類；二是社會救濟(jì)體系，保證陷入困境的公民都能夠得到政府的救濟(jì)和社會的幫助。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,（2）促進(jìn)公正的收入分配。一是克服機(jī)會的不均等，二是調(diào)節(jié)收入分配。（3）控制人口增長。人口政府行政組織必須擔(dān)負(fù)起控制生育、實施計劃生育政策的責(zé)任。（4）環(huán)境保護(hù)。政府行政組織必須通過直接

25、控制、罰款和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等措施來減少污染，保護(hù)自然環(huán)境。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,四、行政組織體制1．首長制與合議制（委員會制）這是按行政組織最高決策人數(shù)的不同來劃分的組織體制。首長制，也稱獨(dú)任制，就是一個行政組織的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任賦予行政首長一人單獨(dú)承擔(dān)的體制。優(yōu)點(diǎn):事權(quán)集中，責(zé)任明確，決策迅速，指揮靈便，富于活力并具有較高的行政效率。缺點(diǎn)：考慮問題容易片面，行政首長的工作常因超負(fù)荷

26、而影響行政效能的充分發(fā)揮，且首長制因無人牽制和監(jiān)督易導(dǎo)致獨(dú)斷專行。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,合議制，也稱委員會制，就是一個行政組織的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任賦予委員會集體承擔(dān)的體制。優(yōu)點(diǎn)：能夠集思廣益，考慮問題比較周詳，便于彼此監(jiān)督，不易專斷及營私舞弊。缺點(diǎn)：責(zé)任不明，有功相爭，有過相推，行動遲緩，效率較低，在決策問題上易爭執(zhí)不休而貽誤時機(jī)。首長制與合議制的區(qū)別：前者是多數(shù)服從行政首長，行政首長可以不采納多數(shù)人的意見；后者是

27、少數(shù)服從多數(shù)，行政首長必須服從多數(shù)人的意志。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,2．集權(quán)制與分權(quán)制這是按行政組織上下級權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)劃分的組織體制。集權(quán)制是指行政權(quán)力集中于上級機(jī)構(gòu)，下級機(jī)構(gòu)沒有或很少有自主權(quán)，行政的所有重大決策均由上級機(jī)構(gòu)決定，下級必須依照上級機(jī)構(gòu)的法令或指示辦事。優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致，力量集中，指揮靈便，可以防止地方分裂,有利于推行跨區(qū)域的大型綜合建設(shè)項目和社會治理工程。缺點(diǎn)：上級權(quán)力過于集中，容易導(dǎo)致獨(dú)斷專行

28、，對下級管得太嚴(yán)；下級無權(quán)決定和處理任何問題，往往消極待命，成為執(zhí)行政令的工具，主動性和積極性必然受到挫傷，容易導(dǎo)致官僚主義。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,分權(quán)制是指下級機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)在其權(quán)限內(nèi)決定的事項不予干涉。優(yōu)點(diǎn)：下級機(jī)關(guān)有自己獨(dú)立決定問題的自主權(quán)，有利于激發(fā)下級的工作熱情，培養(yǎng)下級的民主意識，達(dá)到分工合治、分層負(fù)責(zé)的目的，使行政組織更富有彈性，能發(fā)揮組織的整體效能。缺點(diǎn)：過度分權(quán)，容易

29、導(dǎo)致下級部門各行其是，各自為政，政令難于統(tǒng)一，甚至導(dǎo)致各部門另立門戶、分庭抗禮的惡果。不論是集權(quán)制還是分權(quán)制，其弊端都很明顯，在實際行政活動中應(yīng)該揚(yáng)長避短，善于權(quán)變。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,3．完整制和分離制這是按同一層級行政組織各部門所受的指揮和控制方式不同來劃分的組織體制。完整制，又稱“集約制”，是指同一層級的不同行政機(jī)構(gòu)受同一行政首長領(lǐng)導(dǎo)的行政體制。優(yōu)點(diǎn)：事權(quán)集中，具有統(tǒng)籌全局的計劃與領(lǐng)導(dǎo)；責(zé)任明確，不易推諉拖延

30、；可以消除各部門間的權(quán)力沖突和工作重疊，便于加強(qiáng)合作，提高行政效率并節(jié)省行政經(jīng)費(fèi)開支。缺點(diǎn)：事權(quán)過度集中在行政首長一人手中，下級單位喪失自主精神，過分依賴上級指示，造成行動遲緩。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,分離制又稱“獨(dú)立制”，是指同一層級的不同行政機(jī)構(gòu)不受同一行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，而是分屬不同行政首長或立法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)點(diǎn)：防止政府的專制和濫用權(quán)力，各獨(dú)立單位溝通靈便，且相互競爭，能符合當(dāng)代社會對簡便、高效的行政工作的要求。缺點(diǎn)

31、：各獨(dú)立單位各自為政、政出多門，工作重疊、權(quán)力沖突，人力財力均很浪費(fèi)，易導(dǎo)致行政組織的松懈與無能。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,4．層級制和職能制按照行政組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍而劃分的組織體制。層級制又稱直線制或分級制，是指行政組織體系縱向分作若干層次，每個層次所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，上下層級之間是隸屬關(guān)系，下級對其上級負(fù)責(zé)，各層級的業(yè)務(wù)管轄范圍由上往下逐級縮小的行政體制。如我國政府從國務(wù)院到省、縣、鄉(xiāng)人民政府共分四個層級

32、的層級制。優(yōu)點(diǎn)：有利于事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮，發(fā)揮行政組織的整體效能。但縱向的層次到底分多少才是合適的?如何避免各級行政領(lǐng)導(dǎo)由于管轄過多而難以應(yīng)付的局面?這些都是行政學(xué)應(yīng)該思考的問題。缺點(diǎn)：結(jié)構(gòu)呆板、缺乏彈性，無法適應(yīng)復(fù)雜的環(huán)境變化，行政首長管轄過多，在組織活動內(nèi)容日益復(fù)雜化時難以勝任。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,所謂職能制，又叫分職制或幕僚制，是指在行政組織中，按照不同的工作性質(zhì)，從橫向上平行地劃分出若干部門，每個部門所管轄的業(yè)

33、務(wù)性質(zhì)不同，但行政范圍大致相同的行政體制。如我國國務(wù)院分設(shè)若干部、委、辦、署。優(yōu)點(diǎn)：有利于行政組織內(nèi)部進(jìn)行合理分工、相互配合，提高人員的工作能力和工作效率。缺點(diǎn)：缺乏合作精神，協(xié)調(diào)困難，容易產(chǎn)生本位主義，導(dǎo)致部門與部門之間的沖突，不利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,5．矩陣組織體制格子組織或項目組織為了實現(xiàn)特殊目標(biāo)或執(zhí)行特定業(yè)務(wù)從不同的組織機(jī)構(gòu)中選派人員組成臨時性組織的行政體制。具有縱向和橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)

34、系，縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系按“直線一指揮—職能”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系按“規(guī)劃一目標(biāo)一項目”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。任務(wù)執(zhí)行人處于縱橫兩個關(guān)系的交匯處，分別接受兩個方向的領(lǐng)導(dǎo)：一個是其本身所在的行政機(jī)構(gòu)的行政首長的縱向領(lǐng)導(dǎo)，另一個是臨時的項目管理者的橫向領(lǐng)導(dǎo)。如我國三峽工程的專家論證小組成員,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,五、集權(quán)與分權(quán)的理論與實踐—淺析我國的中央與地方的關(guān)系1、當(dāng)代中國中央與地方關(guān)系的狀況事權(quán)關(guān)系人事關(guān)系財權(quán)關(guān)系2、集權(quán)和

35、分權(quán)原因分析,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,分權(quán)的理由集權(quán)的道理提供全國性的公共服務(wù)為地方政府間競爭提供必要的政策條件在地方政府之間進(jìn)行收入的再分配集與分的均衡受益范圍原則、行動范圍原則、事務(wù)繁簡原則在征稅問題上考慮征稅的效率效應(yīng)制定一系列的制度規(guī)則，明確中央與地方的關(guān)系,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,地方分權(quán)的收益利用地方政府的積極性替代中央政府的無能有利于基層群眾參與公共生活，使得地方明確情況，發(fā)現(xiàn)問題有利

36、于吸收地方企業(yè)參與公共事務(wù)分權(quán)不當(dāng)?shù)暮蠊暧^經(jīng)濟(jì)失控地方差別過大導(dǎo)致資源配置不當(dāng)（地方保護(hù)主義）,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,3、改革中央與地方關(guān)系的若干建議第一，市場經(jīng)濟(jì)對政府職能總的要求。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場競爭機(jī)制具有配置資源、提高勞動生產(chǎn)率、促進(jìn)效益的分配功能；但市場競爭機(jī)制也有它的不足與失誤。由此決定了政府具有調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、比例、速度的職能，維持市場秩序、紀(jì)律的職能，社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的保障、公民

37、基本生活的保障、環(huán)境保護(hù)等各種保障職能。這三大職能如何在中央政府與地方政府之間進(jìn)行分配，這是當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央與地方權(quán)力分配關(guān)系的基本內(nèi)容。,第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制,第二，市場經(jīng)濟(jì)要求中央政府具有國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和維護(hù)市場秩序的職能。市場經(jīng)濟(jì)要求，凡是對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的事務(wù)，都應(yīng)劃歸中央政府及其在全國各地的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，地方政府不得染指。同時，由于市場秩序維護(hù)的職能直接涉及到生產(chǎn)要素在各地的有效流通與配置，也只能由中

38、央政府及其在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第三，市場經(jīng)濟(jì)要求地方政府在中央統(tǒng)一法制規(guī)范下主要負(fù)責(zé)實施本地區(qū)的各種保障職能，地方政府主要負(fù)責(zé)與本地公民生活直接有關(guān)的公共事務(wù)。 第四，中央適度集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合。具體而言，制定中央與地方關(guān)系法，合理確定人財事權(quán)；設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系；建立“一省一票”制度。,主要內(nèi)容,第一節(jié) 行政組織概述第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制第三節(jié) 行政組織理論與原則,第三節(jié) 行政組織理

39、論與原則,一、行政組織理論（一）傳統(tǒng)的組織理論1、韋伯所創(chuàng)立的官僚組織制度理論神秘型組織形態(tài)又稱為魅力型組織傳統(tǒng)型組織形態(tài)法理型的組織形態(tài)即官僚組織形態(tài),第三節(jié) 行政組織理論與原則,2.泰羅的職能組織理論高效率取決于形成一個健全的組織。科學(xué)管理的本質(zhì)就是設(shè)計合理的職能組織。泰羅對組織理論的研究主要包括：組織中管理職能與作業(yè)職能的分化；組織中管理職能的專門化；組織中的計劃職能；組織管理中的例外原理等。3.法約爾的管理組織

40、思想社會組織的健康和正常活動取決于某些條件，他則用“原則”這個詞來表述這種條件概念，因此，所有的加強(qiáng)社會組織或便利其發(fā)揮作用的管理規(guī)章和程序都屬于原則。 14條管理原則。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,(二)現(xiàn)代組織理論所謂現(xiàn)代組織理論，就是系統(tǒng)論、控制論和信息論在行政組織理論方面的運(yùn)用。 1.巴納德的系統(tǒng)行政組織思想巴納德是用系統(tǒng)觀點(diǎn)來考察組織的第一人，創(chuàng)立了社會系統(tǒng)學(xué)派，奠定了現(xiàn)代組織理論的基石。社會的各級組織都是一個協(xié)

41、作的系統(tǒng)，即由相互進(jìn)行協(xié)作的各個人組成的系統(tǒng)。這些協(xié)作系統(tǒng)是正式組織，都包含三個要素：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)、信息聯(lián)系。非正式組織也起著重要的作用，它同正式組織互相創(chuàng)造條件，在某些方面對正式組織產(chǎn)生積極的影響。至于組織中經(jīng)理人員的作用就是在協(xié)作系統(tǒng)中作為相互聯(lián)系的中心，并對協(xié)作的努力進(jìn)行協(xié)調(diào)，以便組織能夠維持運(yùn)轉(zhuǎn)。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,2.卡斯特(Fremont Ellswort Kast，1928一 )的系統(tǒng)權(quán)變行政組織理

42、論從系統(tǒng)觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為在企業(yè)管理中不存在什么一成不變、普遍適用的管理理論和方法，而是要根據(jù)企業(yè)所處的內(nèi)外環(huán)境條件隨機(jī)應(yīng)變。一切以時間、地點(diǎn)和條件為轉(zhuǎn)移是組織管理行之有效的關(guān)鍵。 權(quán)變觀強(qiáng)調(diào)管理現(xiàn)象的多變性，但并不否認(rèn)“類型”的意義，相反，它主張通過大量實例的研究和概括，來建立管理關(guān)系的基本類型。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,(三) 馬克思主義的行政組織理論1．馬克思、恩格斯的行政組織理論觀點(diǎn)主張人民參加政府管理。未來社會的基

43、本設(shè)想是“勞動者自由聯(lián)合體”，勞動者“自治”和直接參與管理。政府只有“為數(shù)不多的重要職能”。在行政組織形式上，主張采取巴黎公社“議行合一”的形式。未來的社會主義國家應(yīng)采取議行合一的組織形式。主張建立“廉價政府”，簡化機(jī)構(gòu)?！盀榱朔乐箛液蛧覚C(jī)關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕保仨殢氐浊宄龂业燃壷?。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,2．列寧的行政組織理論觀點(diǎn)列寧是第一個馬克思主義政府組織理論的實踐家。重視蘇維埃政權(quán)建設(shè)，重視政府

44、管理工作創(chuàng)立了議行合一的蘇維埃國家政權(quán)形式提出了人民參與管理與“專家”管理相結(jié)合的行政管理模式重視民族自治和發(fā)展民族干部隊伍主張政府機(jī)構(gòu)要精干，職責(zé)明確，工作程序化科學(xué)技術(shù)武裝政府,,3．毛鄧的組織理論堅持共產(chǎn)黨對行政組織的領(lǐng)導(dǎo)依靠人民大眾管政府強(qiáng)調(diào)行政組織的設(shè)置必須適應(yīng)革命中心任務(wù)的需要實行民主集中制的原則實行精兵簡政注重行政組織的作風(fēng)建設(shè)加強(qiáng)思想政治工作,第三節(jié) 行政組織理論與原則,,鄧小平進(jìn)一步豐富和發(fā)展

45、了馬克思主義的行政組織理論： 1、他針對我國存在的機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊， 效率極低的問題， 提出“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命” 論斷。 2．指出改革的目標(biāo)是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系。3．改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,第三節(jié) 行政組織理論與原則,4．中國共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)時期的行政組織理論觀點(diǎn)中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭中提出了豐富的組織理論，并在組織建設(shè)上實行了一些行之有效的措

46、施，對新民主主義革命的勝利起了重要作用。 在社會主義建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨運(yùn)用馬列主義行政組織理論指導(dǎo)政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)，創(chuàng)立了獨(dú)具特色的國家行政組織理論 如：建立了議行合一的國家行政制度；提出了社會主義國家公務(wù)員制度理論；系統(tǒng)地發(fā)展了馬克思主義民主集中制理論；提出了首長負(fù)責(zé)制和崗位責(zé)任制理論；提出了富有中國特色的中央與地方政府關(guān)系理論；確立了民族區(qū)域自治制度；完善了馬克思主義精簡和改革政府機(jī)構(gòu)的理論；提出了理順黨政關(guān)系，實現(xiàn)政

47、企分開、政事分開的理論設(shè)想；提出了建立社會主義宏觀調(diào)控體系的理論；提出了行政體制與行政管理改革理論和行政管理現(xiàn)代化的設(shè)想。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,二、我國行政組織原則(一)法治行政原則法治國家和法治行政是現(xiàn)代政治和行政的基本價值準(zhǔn)則?，F(xiàn)代法治行政表明，行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整、廢止、建設(shè)和管理，必須依法循制來進(jìn)行。 (二)職能目標(biāo)原則必須依據(jù)政府職能目標(biāo)的需要，設(shè)置、調(diào)整和廢止相應(yīng)的行政組織機(jī)構(gòu)。,第三節(jié) 行政組織理論

48、與原則,二、我國行政組織原則(三)精干效能原則機(jī)構(gòu)設(shè)置要合理精干；人員編制要合理精干；堅持效能至上；建立廉價負(fù)責(zé)的政府。(四)管理幅度與層次適度原則,第三節(jié) 行政組織理論與原則,二、我國行政組織原則(五)職、責(zé)、權(quán)一致原則職務(wù)、責(zé)任、權(quán)限三者是互為條件、相稱平衡、三位一體。每個層級、部門、單位乃至每個行政人員，都必須有職、有責(zé)、有權(quán)，職權(quán)相稱，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。 (六)穩(wěn)定性與適應(yīng)性相結(jié)合原則行政組織的規(guī)模、建制、規(guī)章、程序等要

49、做到相對穩(wěn)定；但是，穩(wěn)定性是相對的，行政組織機(jī)構(gòu)必須適應(yīng)行政環(huán)境的變化，不斷地加以調(diào)整、改革，以適應(yīng)行政管理的需要。,,三、組織變革組織變革是指組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營方式、管理方式、文化觀念、戰(zhàn)略計劃、組織政策等組織要素依靠組織自我調(diào)節(jié)的機(jī)制適應(yīng)環(huán)境的過程１、行政組織發(fā)展動力行政組織發(fā)展動力行政組織發(fā)展動力是指促使組織由低級向高級發(fā)展、由無序向有序進(jìn)化的各相關(guān)因素在交互作用中產(chǎn)生的力量總和。行政組織中各種動力因素的交互作用形成行政組織發(fā)展

50、動力。行政組織發(fā)展的動力因素可以分為外部因素和內(nèi)部因素。,,外部因素主要是指行政組織發(fā)展所處的外部環(huán)境。包括行政組織發(fā)展所處的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、法制、科學(xué)技術(shù)、人口、資源環(huán)境等。環(huán)境 ：政治格局、法律規(guī)范、倫理道德、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等 。技術(shù)：既是物質(zhì)的（如政府上網(wǎng)工程、電子政府），又是方法的（組織管理技術(shù)、組織分析技術(shù)等）。社會心理因素：動機(jī)、愿望、態(tài)度以及與之相一致的群體效應(yīng)。常用意見、呼吁、消極抵抗等方式來表達(dá)。專家和專家群體：非政

51、府組成人員，但其具備豐富的系統(tǒng)知識、理論和方法。 內(nèi)部因素主要包括行政組織目標(biāo)和價值取向、行政組織文化、行政組織管理、行政組織技術(shù)、行政組織結(jié)構(gòu)。 目標(biāo) ：組織目標(biāo)改變可能來自于外部壓力或自身壓力 ，必然引起組織機(jī)構(gòu)調(diào)整。推動行政組織發(fā)展的動力因素是眾多的，這些動力因素并不是彼此孤立、互不相干的，也不是單個地對行政組織發(fā)展產(chǎn)生影響，而往往是幾個方面的動力因素同時發(fā)生不同程度的影響，產(chǎn)生一個合力，推動行政組織的發(fā)展。,（二）公共行政組

52、織變革的阻力,誤解 利益 成本,組織惰性 變革不確定性 習(xí)慣性,第三節(jié) 行政組織理論與原則,,（三）強(qiáng)化動力和減少阻力的路徑選擇,客觀分析變革的動力與阻力的強(qiáng)弱精心設(shè)計方案,加強(qiáng)改革宣傳進(jìn)行人事調(diào)整,做好組織保證提高普通工作人員對公共行政組織變革的參與程度正確運(yùn)用組織動力,消除對變革的抵制心理強(qiáng)化革新行為折衷妥協(xié)：暫時放棄改革阻力較為大環(huán)的環(huán)節(jié)，選擇阻力稍微小進(jìn)行 。提高領(lǐng)導(dǎo)者的自身素質(zhì),完善領(lǐng)導(dǎo)行為方式 妥善

53、安置因改革而受到?jīng)_擊的人員采取正確的變革方式,第三節(jié) 行政組織理論與原則,培養(yǎng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者和下級人員形成對變革的共同的認(rèn)識,認(rèn)清變革的必要性和重要性培養(yǎng)對公共行政組織變革的強(qiáng)烈歸屬感力爭公共行政組織變革的目標(biāo)與公共行政組織的共同目標(biāo)最大限度地重合或協(xié)調(diào)利用良好的組織規(guī)范對抵制變革的個別成員施加壓力,（四）如何消除對變革的抵制心理,第三節(jié) 行政組織理論與原則,革命性方式 漸進(jìn)性方式 計劃性變革方式,選擇好時機(jī) 明確從何

54、處發(fā)動 弄清變革的范圍和深度 始終把握公共行政組織變革的目標(biāo),（五）公共行政組織變革的方式,（六）公共行政組織變革的注意事項,第三節(jié) 行政組織理論與原則,,（七）行政組織職能發(fā)展的總趨勢1、從行政組織職能作用的領(lǐng)域來看，政府職能是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。 2、從行政組織職能作用的性質(zhì)來看，政府職能是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。,第三節(jié)

55、行政組織理論與原則,,3、從行政組織職能的分化程度來看，其變化趨勢是由原來混淆不清的職能向高度分化的職能轉(zhuǎn)變。 4、從行政組織職能的行使方式來看，其變化的趨勢是由以人治為主、行政手段為主轉(zhuǎn)向以法治為主、以法律手段和經(jīng)濟(jì)手段為主。 5、從行政組織職能作用的深度與廣度來看，行政組織職能的變革呈現(xiàn)出“守夜警察”到“萬能政府”到“有限政府”的規(guī)律。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,四、西方行政組織理論的新發(fā)展 1、非營利組織（NPO）（1

56、）非營利組織的含義與特點(diǎn)非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不是以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實行自我管理的、獨(dú)立的、公共或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體。非營利組織特點(diǎn)： ①組織性；②非政府性； ③非營利性；④自治性；⑤志愿性。對非營利組織有不同的分類：聯(lián)合國分為三大類：教育、健康與社會工作和其他社會與個人服務(wù)活動。歐共體分為五大類：教育、研究發(fā)展、醫(yī)療健康、娛樂文化和其他公共服務(wù)。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,（2）非營

57、利組織在提供公共服務(wù)中的作用①在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；②監(jiān)督市場；③中介作用；④維護(hù)良好的社會價值；⑤監(jiān)督政府。（3）非營利組織對公共管理的影響。①非營利組織是公共行政與公共管理的外延與擴(kuò)大，它可以彌補(bǔ)政府管理能力的不足；②非營利組織重視公共價值，尤其是公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價值；③它更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)，而不像傳統(tǒng)的公共組織強(qiáng)調(diào)管理與管制；④它的組織更民主、更開放。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,（4）

58、政府對非營利組織的作用?！、傺a(bǔ)助；　②減免稅收；　③委托公共事務(wù)；　④法律管制；　⑤輔導(dǎo)監(jiān)督。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,2、學(xué)習(xí)型組織（1）學(xué)習(xí)型組織的含義學(xué)習(xí)型組織是指組織通過個體學(xué)習(xí)、團(tuán)體學(xué)習(xí)和組織學(xué)習(xí)，結(jié)合工作不斷學(xué)習(xí)、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程。（2）學(xué)習(xí)型組織特點(diǎn)①學(xué)習(xí)型組織的首要目標(biāo)是培養(yǎng)學(xué)習(xí)能力，使組織成員有接受新觀念的開放性；②組織成員有共同愿景；③善于不斷學(xué)習(xí)；④自主管理；⑤組織的邊界將重新界

59、定（3）學(xué)習(xí)型組織的五項核心修煉自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；團(tuán)體學(xué)習(xí)；系統(tǒng)思考。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,3、創(chuàng)造型組織1、創(chuàng)造型組織的特點(diǎn)。2、創(chuàng)造型組織的內(nèi)容。,第三節(jié) 行政組織理論與原則,思考,行政組織的涵義、特征行政組織體制的內(nèi)容。 行政組織的基本要素有哪些?行政組織的類型。如何理解和評價韋伯的理想型官僚體制行政組織的結(jié)構(gòu)。 當(dāng)前我國的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革應(yīng)注意的幾個主要問題。,,下