區(qū)域財政支農(nóng)資金配置績效研究.pdf

1、本文對區(qū)域財政支農(nóng)資金配置的績效問題進(jìn)行了研究。在當(dāng)前中央政府高度重視農(nóng)村發(fā)展、致力于解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實背景下，圍繞提升區(qū)域財政支農(nóng)資金配置績效這一命題，旨在為進(jìn)一步深化我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，大力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程提供理論與實證支持。主要研究內(nèi)容及結(jié)果如下：
　　 ⑴區(qū)域財政支農(nóng)資金配置的基本要素包括配置主體、配置對象和配置目標(biāo)，配置主體行為是否與既定目標(biāo)一致決定了配置對象的使用效率．區(qū)域財政支農(nóng)資金配

2、置就是特定用途的財政資源在相關(guān)配置主體間分配、流動并最終通過各級地方政府支出，以此購買或者生產(chǎn)出支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的公共產(chǎn)品和服務(wù)來推動政府支農(nóng)政策目標(biāo)實現(xiàn)的一個體系和過程的總稱，其基本要素包括配置主體、配置對象、配置目標(biāo)。配置主體的行為與其對農(nóng)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)保持協(xié)調(diào)一致是實現(xiàn)區(qū)域財政支農(nóng)資金高效配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　 ⑵中國區(qū)域財政支農(nóng)資金配置存在資金投入別莫不足與資金配置結(jié)構(gòu)不合理的雙重矛盾，而且地區(qū)差異比較明顯。分稅制

3、以來中國地方政府財政支農(nóng)資金配置總體上呈現(xiàn)出增長不穩(wěn)定、強(qiáng)度下滑、農(nóng)業(yè)科技投入比重過低、事業(yè)費支出剛性增長、省級和縣鄉(xiāng)政府支農(nóng)支出比重一升一降等顯著特征。進(jìn)一步對東中西三大區(qū)域進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)的支農(nóng)規(guī)模、支農(nóng)強(qiáng)度增長和基建農(nóng)業(yè)支出比重、省本級支農(nóng)比重的波幅都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部，受宏觀政策影響明顯。
　　 ⑶中國區(qū)域財政支農(nóng)資金配置績效總體低下，西部地區(qū)尤為突出，呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域特征和較大的波動性。第一，無論是基于功能視角還是分

4、級視角，中國地方政府財政支農(nóng)資金配置績效總體偏低，其中，西部最為嚴(yán)重，中部次之。第二，就具體財政支農(nóng)各功能項目而言，支農(nóng)科技和支農(nóng)基建資金配置低效情況普遍比較嚴(yán)重。第三，就省、地和縣鄉(xiāng)各級財政支農(nóng)而言，中東部地區(qū)地級支農(nóng)資金配置低效情況相對嚴(yán)重，而西部地區(qū)省級低效情況相對嚴(yán)重。第四，分稅制以來基于功能視角的財政支農(nóng)資金配置績效總體略有提升，而基于分級視角的績效總體呈下降態(tài)勢。
　　 ⑷國家組織結(jié)構(gòu)、區(qū)域財政管理體制、農(nóng)業(yè)管理體制

5、等內(nèi)生因素從根本上決定了區(qū)域支農(nóng)資金的配置和管理水平，而外部因素與之的協(xié)調(diào)配合程度影響著財政支農(nóng)政策的績效。第一，就全國而言，農(nóng)村勞動力人均受教育年限、農(nóng)戶人均農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)化率因子、上級對縣財政的轉(zhuǎn)移支付度因子影響顯著。第二，對于西部而言，農(nóng)村勞動力人均受教育年限、人均農(nóng)機(jī)總動力均影響顯著，但農(nóng)戶人均固定資產(chǎn)投資、上級對縣財政轉(zhuǎn)移支持度僅對功能支出績效影響顯著，城鎮(zhèn)化率因子僅對分級支出績效影響顯著。第三，對于東部而言，城鎮(zhèn)化率

6、因子呈顯著負(fù)效應(yīng)，而農(nóng)村勞動力人均受教育年限僅對功能支出績效影響顯著，農(nóng)戶人均固定資產(chǎn)投資僅對分級支出績效影響顯著。第四，對于中部而言，農(nóng)戶人均固定資產(chǎn)投資和城鎮(zhèn)化率因子影響顯著。
　　 ⑸提升區(qū)域財政支農(nóng)資金配置績效的關(guān)鍵在于建立合理的機(jī)制，正確處理政府與市場，政府與農(nóng)民、政府與社會以及政府內(nèi)部之間的關(guān)系。一是要建立健全市場銜接機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置和利益分配中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；二是要建立健全分工協(xié)作機(jī)制，明確不同層

7、級、不同區(qū)域的政府支農(nóng)責(zé)任邊界，三是要建立健全激勵引導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮政府財力對啟動社會投資的杠桿作用；四是要建立健全內(nèi)在約束機(jī)制，形成政府與人大、農(nóng)民、專家相互之間、政府部門之間、村集體組織與村民農(nóng)戶之間的有效約束。五是要建立健全監(jiān)督調(diào)控機(jī)制，形成事前調(diào)查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項檢查相結(jié)合的全程監(jiān)控。
　　 ⑹明確區(qū)域財政支農(nóng)資金配置的責(zé)任。合理界定財政農(nóng)業(yè)投入的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，明確各級政府在財政支農(nóng)方面的責(zé)任及其邊界，加強(qiáng)支農(nóng)

8、資金的整合力度。同時，對重大農(nóng)業(yè)投資項目，要成立由多部門和跨行政區(qū)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂統(tǒng)一的規(guī)劃，實現(xiàn)各級政策、項目和預(yù)算的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，財政支農(nóng)資金應(yīng)主要用于解決農(nóng)村發(fā)展過程中市場解決不了的問題，即主要提供農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品，以支持農(nóng)村社會事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)等方面建設(shè)為主。
　　 ⑺拓寬區(qū)域財政支農(nóng)資金配置的渠道。一是建立國債專項基金。通過發(fā)行專項國債，吸納社會閑散資金，再投入到農(nóng)村地區(qū)，

9、既可以增加財政資金運作實力，也提供了社會資金進(jìn)入農(nóng)村的渠道。二是引入新農(nóng)村建設(shè)特種稅，如耕地占用特別稅、土地增值特別稅等。三是通過“稅式支出”進(jìn)入。可通過稅收優(yōu)惠政策的間接資金注入，直接擴(kuò)大農(nóng)村的可支配資金規(guī)模。
　　 ⑻優(yōu)化區(qū)域財政支農(nóng)資金轉(zhuǎn)移支付模式。建議改革和優(yōu)化區(qū)域財政支農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付政策，推進(jìn)基層財政支農(nóng)專項資金的整合。一是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的分配原則，增強(qiáng)財政支農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付政策的針對性。二是增強(qiáng)資金管理和立項審批的透

10、明度，優(yōu)化區(qū)域財政支農(nóng)專項轉(zhuǎn)移資金的管理。三是推進(jìn)財政支農(nóng)專項資金整合?，F(xiàn)行試點基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大橫向整合力度，擴(kuò)大整合規(guī)模和范圍，積極創(chuàng)新整合方式，逐步建立起省、市、縣三級上下聯(lián)動，財政與有關(guān)部門、項目單位協(xié)調(diào)配合的支農(nóng)資金使用管理模式。
　　 ⑼提高區(qū)域財政支農(nóng)資金的投入力度。一是從法律層面細(xì)化、硬化區(qū)域財政支農(nóng)投入責(zé)任。建議制訂《農(nóng)業(yè)投入法》，將現(xiàn)有的重大支農(nóng)政策和以后出臺的扶農(nóng)政策資金投入，作為經(jīng)常性預(yù)算支出固定下來。明

11、確各級政府在農(nóng)業(yè)投入上的職責(zé)和支農(nóng)投入分擔(dān)比例，提高預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重，并建立約束機(jī)制。二是明確資金投入的使用重點，優(yōu)化支農(nóng)資金的投向，圍繞保證糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給、農(nóng)民持續(xù)增加收入和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，增加投入；建立政策性抵押貸款、資金互助等多形式、多層次、靈活機(jī)動的農(nóng)業(yè)信貸體系。完善土地出讓金制度，提高出讓金中提取用于農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的比例。三是將財政支農(nóng)投入與政府和財政、涉農(nóng)部門領(lǐng)導(dǎo)績效考評掛鉤，明確對違法

12、行為處罰的辦法和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化約束和激勵。
　　 ⑽完善區(qū)域財政支農(nóng)資金績效評價體系。一是積極推進(jìn)區(qū)域財政支農(nóng)項目績效和綜合績效兩個層面的績效評價。二是建立區(qū)域財政支農(nóng)績效評價制度，明確區(qū)域財政支農(nóng)績效評價工作程序、組織方式、業(yè)務(wù)分工及結(jié)果應(yīng)用等。三是用活區(qū)域財政支農(nóng)績效評價手段。四是建立區(qū)域財政支農(nóng)績效評價指標(biāo)庫。五是制定區(qū)域財政支農(nóng)績效評價標(biāo)準(zhǔn)。六是編制區(qū)域財政支農(nóng)績效預(yù)算。七是創(chuàng)新區(qū)域財政支農(nóng)績效評價方法。八是設(shè)立區(qū)域財政支農(nóng)

13、績效評價機(jī)構(gòu)。
　　 ⑾加強(qiáng)區(qū)域財政支農(nóng)資金配置的全程監(jiān)管。第一，樹立“抓資金管理就是抓資金投入、抓資金管理就是抓使用效益、抓資金管理就是抓資金安全”的新的理財觀念，徹底改變重分配、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。第二，建立和完善公示制度。按照“公平、公正、公開”的原則，定期公布新農(nóng)村建設(shè)資金落實情況，接受社會和農(nóng)民直接監(jiān)督。第三，創(chuàng)新支農(nóng)資金全程監(jiān)管機(jī)制。建立健全支農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，對資金運行的全過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控和監(jiān)督檢查。第四，明確監(jiān)管職責(zé)