深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的實踐與思考

1、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的 實踐與思考 縣級財政困難， 財力上需要統(tǒng)一調(diào)配， 所以選擇了 “鄉(xiāng)財縣管” 的模式。（一） 模式之一 ： “鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管” 賬戶設(shè)置、 技術(shù)支撐和規(guī)程制訂是改革成功的關(guān)鍵。 因此， 在改革初期， 試點地區(qū)重點推進(jìn)整理財政銀行賬戶、 疏通資金支付渠道、 強(qiáng)化信息技術(shù)支撐 以及完善操作規(guī)程等方面工作， 并取得 積極成效。1. 整理財政銀行賬戶。 根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未 設(shè)國庫的實際， 試點地區(qū)繼續(xù)保留了財 政所開設(shè)在代理銀

2、行的財政總賬戶， 并 在財政總賬戶下設(shè)置財政零余額賬戶 和清算賬戶進(jìn)行結(jié)算， 而預(yù)算單位全部 采用直接支付的方式付款， 暫不開設(shè)單 位零余額賬戶。 具體來說 ： （1） 財政總 賬戶， 即財政所開設(shè)在代理銀行的基本 賬戶， 用于記錄、 核算和反映納入預(yù)算 管理的財政收入和支出活動 ； （2） 財政 零余額賬戶， 用于財政直接支付， 并與 財政清算賬戶進(jìn)行清算， 做到零余額管 理 ； （3） 財政清算賬戶， 與財政零余額 賬戶及財政總賬戶

3、進(jìn)行清算， 做到零余 額管理， 解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金庫情況下完 成一體化體系清算的問題。2. 疏通資金支付渠道。 按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政管理、 業(yè)務(wù)條塊、 專項功能規(guī)范資金 收繳和支付， 財政資金原則上全部實行 直接支付， 小額零星經(jīng)費由用款單位在 保留的實有賬戶中以支付備用金的方式 報支， 實現(xiàn)沉淀資金集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政， 有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配， 解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金 不足、 調(diào)控能力差的難點。3. 強(qiáng)化信息技術(shù)支撐。 依托縣財政 原有基礎(chǔ)， 構(gòu)架集中管理服

4、務(wù)器， 將縣 級國庫集中支付系統(tǒng)整體平移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)平 臺， 數(shù)據(jù)庫、 應(yīng)用、 通訊服務(wù)部署在虛 擬化平臺上， 實現(xiàn)與縣級系統(tǒng)同步升級 維護(hù)， 確保網(wǎng)絡(luò)安全， 解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無技 術(shù)支持進(jìn)行集中支付的難點。4. 制訂操作規(guī)程。 縣級層面出臺鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財政國庫集中支付管理暫行辦法， 對 國庫單一賬戶體系設(shè)立使用管理、 預(yù)算 指標(biāo)管理、 用款計劃管理、 財政直接支 付程序、 財政授權(quán)支付程序等作出規(guī)定。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套制定賬戶管理、 操作流程、 辦 理程序等相

5、關(guān)辦法， 實現(xiàn)規(guī)范化運作。（二） 模式之二 ： “鄉(xiāng)財縣管” “鄉(xiāng)財縣管” 模式最大的特點就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政弱小， 縣級財政困難， 需要進(jìn) 行財力的統(tǒng)一調(diào)配。 因此， 實行 “鄉(xiāng)財縣 管” 模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付改革， 主要考 慮財政資金的集中管理和各項財政制度 的統(tǒng)一執(zhí)行。 在預(yù)算管理上， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算 視同部門預(yù)算管理。 在制度的建設(shè)上， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行部門集中支付管理辦法、 會計 核算辦法和資金清算辦法。但與此同時， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府， 有其自身的

6、特點， 不能完全按照部門的 模式實行改革 ： 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府經(jīng)常性支出外， 單獨的項目支出不多， 多為縣級部門項目的實施單位， 因此制 度執(zhí)行上和縣級部門的要求不一樣 ； 二 是要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政服務(wù)平臺的建 設(shè)， 考慮區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級經(jīng)費和涉農(nóng)支出， 將涉農(nóng)支出的申請、 審核、 撥付等流程□趙利明 童光輝經(jīng)過十多年的持續(xù)推進(jìn)， 我國已建 立起較為成熟的現(xiàn)代國庫管理制度， 構(gòu) 建了財政資金運行管理的全新機(jī)制和統(tǒng) 一框架， 財

7、政資金的調(diào)控調(diào)度能力、 運 行效率和透明度得到了根本性提高。 然 而， 由于改革的面廣量大、 情況復(fù)雜等， 國庫集中支付制度尚未完全覆蓋到所有 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和預(yù)算單位， 所以， 以鄉(xiāng)級為主攻 方向， 加快推進(jìn)改革， 使國庫集中支付 制度真正成為所有預(yù)算單位財務(wù)管理核 心基礎(chǔ)性制度， 成為下一階段國庫管理 工作的重點和難點所在。 本文以東部某 省 （以下簡稱 Z ?。?的改革試點地區(qū)為 調(diào)研對象， 總結(jié)各地在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集 中支付制度的主要做

8、法、 成效和問題， 并在此基礎(chǔ)上提出全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集 中支付制度改革的幾點思考。一、 不同財政管理體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度總的來說， 我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管 理體制主要有兩種模式 ： “鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管” 和 “鄉(xiāng)財縣管” 。 由于不同管理體制下鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財政的基本定位、 權(quán)限范圍和管理辦 法等方面都存在著較大差異， 所以， 國 庫集中支付制度在設(shè)計操作辦法時也做 相應(yīng)的調(diào)整和變通。 Z 省在試點地區(qū)的 選擇上也充分考慮到了這一點， J

9、縣和 X 縣試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力較為充足， 建制完 整， 按照 “鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管” 的模式來推行改 革 ； S 縣試點地區(qū)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政弱小，中國財政｜ 2014.16 半月刊｜總第 669 期監(jiān)管漏洞。 發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就近就地監(jiān) 管的優(yōu)勢， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由過去的事后監(jiān)管 變?yōu)楝F(xiàn)在的事前、 事中、 事后的全過程 監(jiān)管， 監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)， 切實保證了 資金所承載政策目標(biāo)的實現(xiàn)。（三） 信息化管理程度不高， 系統(tǒng)維 護(hù)壓力大。 作為財政信息化管理工作

10、的 薄弱地帶， 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政辦公條件較差， 計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用范圍還十分有 限， 縣級財政業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端還不能完全 覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。 以試點地區(qū)為例， 由 于自行配置對信息人員技術(shù)要求較高， 國庫集中支付制度所需的運行軟件是在 縣系統(tǒng)的基礎(chǔ)上簡化配置而成的。 若是 全面推開后， 這種簡化配置只能是一種 權(quán)宜之計， 沒有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的 實際情況， 需要進(jìn)一步的改革和完善。展的需要， 建議二、 三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財政工作人員一般不少

11、于 3 人， 一類鄉(xiāng) 鎮(zhèn)不少于 5 人。 同時， 要科學(xué)設(shè)置崗位， 提倡一人多崗， 又相互交叉監(jiān)管。 再次， 加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)。 建立規(guī)范、 行 之有效的內(nèi)部控制體系， 覆蓋單位所有 經(jīng)濟(jì)活動的始終， 同時， 按照制衡性等 原則實行定崗定責(zé)， 確保不同部門或崗 位之間權(quán)責(zé)分明， 相互制約， 相互監(jiān)督。（二） 完善部門預(yù)算， 強(qiáng)化預(yù)算監(jiān) 督。 財政國庫集中支付改革要與部門預(yù) 算改革相互配套、 相互銜接， 不斷完善 部門預(yù)算，

12、進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制， 使所 有財政性資金的支付建立在明晰的預(yù)算 基礎(chǔ)上。 完善基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫、 預(yù)算定 額體系、 費用標(biāo)準(zhǔn)體系， 加強(qiáng)對編制、 人員、 資產(chǎn)、 項目經(jīng)費的動態(tài)管理， 強(qiáng) 化支出標(biāo)準(zhǔn)和項目庫建設(shè)， 規(guī)范資產(chǎn)配 置、 使用、 處置等環(huán)節(jié)的管理， 夯實預(yù) 算基礎(chǔ)管理。 在預(yù)算編制、 審核和執(zhí)行 過程中引入民主監(jiān)督機(jī)制， 使整個預(yù)算 過程真正具備公共預(yù)算的概念， 提高預(yù) 算編制的科學(xué)性、 預(yù)算審核的嚴(yán)肅性和 預(yù)算執(zhí)行的均衡性。（

13、三） 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè)， 建 立動態(tài)監(jiān)控體系。 縣級財政要依托金財 工程和數(shù)字財政建設(shè)， 針對鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管、 鄉(xiāng)財縣管等管理方式和財政資金撥付程 序， 統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制、 執(zhí)行、 監(jiān) 督等業(yè)務(wù)流程， 加快開發(fā)、 推廣應(yīng)用鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財政管理軟件， 提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水 平。 加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)， 建立穩(wěn)固 的信息平臺， 整合優(yōu)化系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳 遞， 健全以財政資金支付實時監(jiān)控為中 心、 以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐、 以國 庫集中支付系統(tǒng)和

14、動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為手 段、 以內(nèi)控管理和外部監(jiān)督制度為基礎(chǔ) 的財政國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控體系， 對 國庫集中支付過程進(jìn)行全面監(jiān)控。（作者單位 ： 浙江省財政廳 浙江財經(jīng)大學(xué)）責(zé)任編輯 張蕊三、 當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革面臨的問題（一） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)建設(shè)相對滯后。 健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機(jī)構(gòu)是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫 集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。 然而， Z 省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)仍在恢復(fù)重建的過程 中，截至 2012 年底， Z 省 （不含計劃單 列

15、市， 下同） 尚有 1/3 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒建立 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所 （局、 辦） ， 一半以上的市、 縣 （市、 區(qū)） 財政局還沒設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管 理科 （處） 。 另外， 人員配備也無法滿足 基本業(yè)務(wù)開展的需要， 一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政 管理人員平均 2—3 人， 甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只 設(shè) 1 個兼職的報賬員崗位， 不相容崗位 之間的混崗現(xiàn)象較為普遍， 使得定崗定 責(zé)的內(nèi)部控制體系不能得到有效實施。（二） 預(yù)算編制管理有待規(guī)范。 一是 預(yù)算編制的范圍

16、不完整。 從全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù) 算編制內(nèi)容看， 除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外， 其預(yù)算 僅限于預(yù)算內(nèi)收支部分， 大量資金游離 于預(yù)算之外， 造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算不完整， 不 能反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支全貌， 削弱了鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財政的調(diào)控能力。 而且， 即便是實行 了綜合預(yù)算的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 也僅為簡單的 疊加匯總， 預(yù)算內(nèi)外分別編制。 二是預(yù) 算編制的隨意性較強(qiáng)。 目前， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算 對收入的安排是按照上年實際執(zhí)行數(shù)， 加上一定的增量來測算， 執(zhí)行起來往往 相差甚遠(yuǎn)。 在安排支出時，

17、只對基本支 出進(jìn)行較為詳細(xì)的測算， 而對項目支出 幾乎只是隨意估算， 沒有細(xì)化到具體項 目。 三是編制程序簡單， 預(yù)算編制大多 閉門造車。 據(jù)調(diào)查， 有超過半數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會召開的前幾天， 才由財政 總會計編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算， 由于時間緊， 不 可能掌握全部情況。四、 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的政策建議（一） 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)規(guī)范化建 設(shè)。 首先， 規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。 由于不同鄉(xiāng) 鎮(zhèn)之間自然條件、 人文條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展 和財政收支管理水

18、平差異極大， 建議根 據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況， 將不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為 三個類型 ： 一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、 財 政收支規(guī)模大、 集聚和輻射作用明顯的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 主要包括小城市培育試點鎮(zhèn)和省 級中心鎮(zhèn) ； 二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 即經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等、 政府可用財力能基本滿足政府基本支出 需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn) ； 三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、 財政收入規(guī)模小、 主要依靠上級補助來 維持政府運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以構(gòu) 建 “一體兩翼” 的機(jī)構(gòu)模式， 即以財政所 為主體，

19、行使財政管理的基本職能， 以 財政核算中心和財政服務(wù)大廳為基礎(chǔ)。 財政核算中心主要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單 位的會計統(tǒng)一核算工作 ； 財政服務(wù)大 廳， 作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的對外 服務(wù)窗口， 負(fù)責(zé)政策咨詢、 涉農(nóng)補貼資 金和社保資金的發(fā)放、 各項稅費 （包括 醫(yī)保農(nóng)民繳納部分） 的征收等， 實現(xiàn)一 站式征收， 方便服務(wù)對象。 對二類、 三 類鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 根據(jù)工作的需要， 建立財政所 的同時， 也可考慮設(shè)立為民服務(wù)窗口。 其次， 合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)