鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力扭曲的制度分析.pdf

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)政府體系的最低層級(jí)，直接面向廣大農(nóng)村地區(qū)，是國(guó)家和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的位置，決定了其應(yīng)該具備三個(gè)維度的能力。一是自上而下的維度，也就是回應(yīng)中央政府和上級(jí)政府要求的能力，即政策執(zhí)行能力;二是自下而上的維度，也就是回應(yīng)社會(huì)要求的能力，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、公共物品供給能力、社會(huì)管理能力、危機(jī)處理能力;三是自身管理的維度，也就是為了實(shí)現(xiàn)上述兩項(xiàng)能力而必須具備的資源能力、組織能力等，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，具體包括財(cái)

2、政能力、人員素質(zhì)、組織協(xié)調(diào)能力等，其中財(cái)政能力是基礎(chǔ)。這三個(gè)維度的“應(yīng)然能力”構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的系統(tǒng)，決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的效能。
　　但是，目前而言，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出來的能力卻嚴(yán)重偏離其“應(yīng)然能力”的要求，即存在著能力扭曲的問題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性政策執(zhí)行;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺位與越位行為并存;三是農(nóng)村公共物品供給能力不足且供給結(jié)構(gòu)不合理;四是社會(huì)管理能力弱化;五是自然突發(fā)事件處理能力

3、強(qiáng)，社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力差;六是財(cái)政能力弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變成了危機(jī)財(cái)政。
　　那么，為什么會(huì)存在這些扭曲現(xiàn)象呢？為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)偏離“應(yīng)然能力”的要求而為呢？這一問題引導(dǎo)著思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的微觀動(dòng)機(jī)。另一個(gè)問題是，為什么上述扭曲問題普遍存在而且具有較高的穩(wěn)定性呢？這一問題引導(dǎo)著考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)的宏觀結(jié)構(gòu)。因此，要獲得對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力扭曲問題的全面理解，必須將個(gè)體和結(jié)構(gòu)兩個(gè)層次的考察結(jié)合起來。
　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)恰恰提供了一個(gè)理解個(gè)體與

4、結(jié)構(gòu)互動(dòng)關(guān)系的理論框架。以此理論框架來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其所處的制度環(huán)境和制度安排之間的互動(dòng)關(guān)系，就可以揭示導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力扭曲的如下兩個(gè)機(jī)制:一是，壓力型體制的選擇激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致了追求權(quán)力最大化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人的選擇性行為;二是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性行為，引發(fā)了“行政吸納政治”的進(jìn)程。在這一進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)精英結(jié)合形成了相對(duì)封閉的利益集團(tuán)，強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性行為，導(dǎo)致了制度變遷的“鎖入效應(yīng)”。
　　通過以上研究所得出的結(jié)論是，